五问解读《电影产业促进法》
文化产业评论：2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《中华人民共和国电影产业促进法》。对电影创作、摄制、发行、放映等分别做了详细规定。中国电影产业的健康发展，自此有了法律的护航。这部“文化产业第一法”难产30年，终于千呼万唤始出来，
《电影产业促进法》有何亮点？为何难产三十年之久？这部法律如何诞生的？电影产业有法可依的意义是什么？未来有哪些改进空间？
作者：何小沁
来源：新浪娱乐
编辑：郭丽娟
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2016年11月7日，一个值得电影人记住的日子——全国人大常委会第二十四次会议以146票赞成、1票反对、8票弃权，表决通过了《电影产业促进法》。这是我国文化产业的第一部法律，从上世纪80年代开始筹划，历经近三十年的波折命运，终于呈现在大家面前，具有划时代的历史意义。
“有法可依”，这简单的四个字，是一代代中国电影人坚持不懈的诉求。在80年代，第三代导演代表人物谢铁骊从第六届到第九届人大会议，每年都提议电影立法；几年前两会期间，张艺谋、姜文、冯小宁等当代导演也就电影立法事宜进行了联合提案。谢铁骊曾苦笑说，最初负责征集材料的同志还是个小年轻的，没想到直到这位同志退休，电影法才终于有了点眉目。
千呼万唤始出来。为何我国文化产业，尤其是电影产业的法律如此难产？为何电影从业者们这般需要一部法律？从《电影法》到《电影促进法》再到《电影产业促进法》，几次名称更迭是否代表着产业环境的变化？这部《电影产业促进法》，究竟跟原先一直施行的《电影管理条例》有何不同？相比其他国家和地区的电影法，它有什么本土特性和局限性？为解决这些问题，我们从五个关键点出发，深度聊一聊这部“文化产业第一法”。
《电影产业促进法》有何亮点？
最新颁布的《电影产业促进法》分为六章，从电影创作与摄制、发行与放映、产业支持和保障、法律责任等全方位进行了规范。除了沿用以往已经实施的一些管理条例外，我们还发现了若干亮点以及终于明确了的规定：
《摄制电影许可证》样本
《电影摄制许可证（单片）》样本
1、降低企业准入门槛，下放行政审批项目
据2011年的《电影产业促进法》征求意见稿，国家鼓励企业从事电影摄制业务，但企业必须通过国务院广播电影电视主管部门的审查，拿到《电影摄制许可证（单片）》并完成两部以上公映影片，才可申请领取《电影摄制许可证》；电影拍完还需取得《电影公映许可证》，才能公开放映。
而此次正式颁布的《电影产业促进法》取消了电影制片单位审批、《摄制电影片许可证（单片）》审批等，下放影片审查等多项行政审批项目，简化行政审批程序。简单地说，就是降低了电影市场的资本门槛，让更多企业都能参与到电影拍摄中，有利于繁荣创作环境。
不过，企业准入门槛的降低、行政审批的简化不代表电影上映不用报批。在电影拍摄完成后，成片仍需获得《电影公映许可证》后才能公开放映。
2、允许外企联合摄制，保障国产片放映时间
此前外商进入中国投资、拍摄、发行影视剧都是被禁止的，而《电影产业促进法》开始有条件允许外资企业进入影视行业。
第十四条规定：“法人、其他组织经国务院电影主管部门批准，可以与境外组织合作摄制电影。”同时也对境外组织进行了规定：“不得与从事损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等活动的境外组织合作，也不得聘用有上述行为的个人参加电影摄制。”在这个规定的基础上，未来更多境外企业可以以合作摄制的方式参与到国内电影拍摄中。
《电影产业促进法》在开放的同时也进行了保护，尤其是第二十九条，明确规定国产片的最低放映时间：“电影院应当合理安排由境内法人、其他组织所摄制电影的放映场次和时段，并且放映的时长不得低于年放映电影时长总和的三分之二。”
3、将公开审查标准，没过审可再次申请
之前的《电影管理条例》没有对审查制度作出明确规定，部分未能过审的影片也很可能无法得知“被毙”的具体原因。此次《电影产业促进法》将多个审批事项首次下放给省、自治区、直辖市的新闻出版广电管理部门，并且为了统一标准，还将制定审查标准和程序，并向全社会公开。
《电影产业促进法》第十七条写道：“国务院电影主管部门应当根据本法制定完善电影审查的具体标准和程序，并向社会公布。制定完善电影审查的具体标准应当向社会公开征求意见，并组织专家进行论证。”第十八条中还有：“进行电影审查应当组织不少于五名专家进行评审，由专家提出评审意见。法人、其他组织对专家评审意见有异议的，国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门可以另行组织专家再次评审。专家的评审意见应当作为作出审查决定的重要依据。”
也就是说，今后电影审查的标准和程序将被大众明确了解，审查通不通过由至少五名专家决定，如果片方有异议的话还可以申请再次评审。这是审查制度透明化迈出的重要一步。
龙标
4、禁止无龙标影片参展，地下电影受打击
此前姜文、娄烨、田壮壮等导演都曾因电影未获批准就参加海外电影节，受到电影被禁甚至若干年内禁止拍片的处罚。
《电影产业促进法》鼓励参加海外电影节、电影展，但明确规定“摄制完成的电影取得电影公映许可证，方可参加电影节（展）。拟参加境外电影节（展）的，送展法人、其他组织应当在该境外电影节（展）举办前，将相关材料报国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门备案。”
该法律还明确了惩罚方法：“擅自提供未取得电影公映许可证的电影参加电影节（展）的，由国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门责令停止违法活动，没收参展的电影片和违法所得；违法所得五万元以上的，并处违法所得五倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，可以并处二十五万元以下的罚款；情节严重的，自受到处罚之日起五年内不得从事相关电影活动。”
这一规定意味着，今后艺术片导演若想参加电影节，必须先拿到龙标才行，否则可能将迎来五年禁止拍片的严厉惩罚。以往一些打擦边球的地下电影可能要受到打击了。
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5、打击票房透漏瞒报，严重者吊销许可证
从2009年《阿童木》被曝偷票房起，到今年年初备受关注的《叶问3》虚假票房事件，电影局几次重拳出击票房透漏瞒报现象，取得了不小成果，但这些现象仍未被彻底革除，难免再发生。此次《电影产业促进法》则以白纸黑字的法律条文，明确了对偷票房的惩戒措施。
《电影产业促进法》第三十四条写道：“电影发行企业、电影院等应当如实统计电影销售收入，提供真实准确的统计数据，不得采取制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等不正当手段，欺骗、误导观众，扰乱电影市场秩序。”
第五十一条则给出了具体的惩戒措施：“电影发行企业、电影院等有制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等行为，扰乱电影市场秩序的，由县级以上人民政府电影主管部门责令改正，没收违法所得，处五万元以上五十万元以下的罚款；违法所得五十万元以上的，处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。情节严重的，责令停业整顿；情节特别严重的，由原发证机关吊销许可证。”
6、德艺双馨被写入法律，劣迹艺人事业堪忧
近年来越来越多电影人吸毒、嫖娼等劣迹事件被曝光，带来一定负面影响。此次《电影产业促进法》虽没有明确规定禁止这些艺人从事电影活动，但首次将“德艺双馨”作为对从业者的要求写进了法律。
《电影产业促进法》第九条中写道：“演员、导演等电影从业人员应当坚持德艺双馨，遵守法律法规，尊重社会公德，恪守职业道德，加强自律，树立良好社会形象。”可以预见，未来劣迹艺人的事业前景将更加堪忧。
为何难产三十年之久？
《电影产业促进法》在第十二届全国人大常委会第二十四次会议上表决通过。
为什么一部法律历经近三十年才最终颁布？接下来我们不妨了解一下我国电影立法的困难之处。
我国文化产业发展状况处于不断调整中，尤其是新兴的电影产业，更是日新月异。在《电影促进法》刚刚起草的2003年，国内全年电影票房收入约为11亿；2008年《电影促进法》草案定稿时，全国电影年票房为43亿；2011年，《电影产业促进法》面向社会公开征求意见时，年度票房已经突破了100亿大关，而今年年票房预计将接近500亿。短短十几年时间里，票房量级膨胀了50倍，制片、发行、放映等各个环节也在相应迅速变化发展。票房急剧增长的同时也出现了一些新问题，最典型的就是透漏瞒报票房现象，相关应对举措也急迫需要被写进法律中。
在这十几年间，中国电影还经历了从计划经济到市场经济的体制改革，如2000年进行股份制、集团化改革，2002年院线制改革，2003年CEPA（编者注：即《关于建立更紧密经贸关系的安排》的英文简称）的签署及近年来互联网的影响等等，未来还有很大发展空间。作为法律来讲，一方面要将已有的改革成果以法律形式确认下来，另一方面还要有一定前瞻性，帮助营造更加公平有序的市场竞争环境，既要制约和惩戒，也要保护和激励，即所谓的“放管结合”。之前的《电影管理条例》里，总共八章68条里，罚则占了13条，一些建设性条款缺乏可操作的配套细则。而今天的体制改革初见成果，有条件制定相对完善的法律了。
有法之前，国内对电影的规范都是“条例”、“意见”、“通知”等等，数量多，门类杂，甚至有互相冲突的情况。立法需要对以往的所有相关文件进行梳理和整合，这本身也是一个不小的工作量。另外，对于电影审查等行政模糊地带，法律该如何面对，也是一个需要突破的难题。
这部法律如何诞生？
2015年，草案经过初审后公布
《电影产业促进法》之所以能够最终诞生，经历了一个漫长复杂的过程：
1981年，《大众电影》杂志发表《立电影法，杜绝横加干涉》一文，呼吁中国电影立法，在电影界掀起立法呼吁浪潮；
1994年，国家有关部门开始着手讨论电影立法事宜；
1996年5月29日，经国务院第45次常务会议通过，《电影管理条例》颁布实施，这也是《电影产业促进法》颁布之前，我国电影业主要依据的国务院管理条例。
2003年至2004年，《电影促进法》正式开始由原国家广电总局组织起草，并在电影行业内部发放调研问卷，征求意见。社会各界纷纷就《电影促进法》的主要内容，尤其是审查和分级制发表见解，形成一股讨论热潮。
2005年却并没有迎来大众期盼中的立法时刻，原国家广电总局相关人士透露，《电影促进法》有望在2006年颁布实施，但是2006年又没动静了。
2008年，《电影促进法》草案定稿，报送国务院法制办；
2011年12月15日，《电影产业促进法》由国务院法制办面向社会公开征求意见；
2012年，法制办表态，《电影产业促进法》成为国务院“年内力争完成的33件立法项目之一”；
2015年9月1日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过了《电影产业促进法（草案）》，并决定将其提请全国人大常委会审议；
2016年11月7日，这份草案才表决通过了。
去年一些媒体报道过《草案》的相关内容，但都是基于2011年的征集意见稿撰写的，《草案》的全部内容是非公开的。而今的《电影产业促进法》终于露出全部真容，成为人人可查的法律依据。
电影产业有法可依的意义是什么？
电影管理条例
为什么说这部《电影产业促进法》对国家整个文化产业而言都有重要意义？
20年来，从“条例”到“法”，变化的不仅仅是名称，还意味着电影行业制度的升级，从业者终于有法可依了。那么二者有哪些区别呢？《电影产业促进法》是基础性的、纲领性的制度规范，它确定促进电影产业发展的基本制度、措施。条例是从电影产业促进法派生出来国务院颁布的配套行政法规，是对法律制度的进一步细化，二者的根本定位是不同的。另外，《电影产业促进法》还完善和修改了《电影管理条例》的一些制度，如取消了电影单片许可证、下放多项行政审批项目等。
当然，两者还是有很大继承关系的，《电影产业促进法》将长期以来的这些成熟经验上升为法律制度，为从业者的权益提供了法律上的保障。法律也能够将电影产业正式纳入国民经济和社会发展规划，加大扶持力度，激发社会热情，同时也完善监管措施，规范市场秩序。有法以后，相信会有越来越多政府投入和社会资本加入到对电影产业的实际支持中。
作为“文化产业第一法”，《电影产业促进法》还对其他文化领域的法制化起到了良好的示范性作用，有利于我国进一步完善法制社会的建设。
全国政协委员、编剧王兴东曾多次提案电影立法，他说：“尽管中国电影发展迅速，产量猛增，却依然存在数量少、质量低、千篇一律、抄袭模仿、机械化生产、快餐式消费的现象。原创作品匮乏，剽窃盗版屡禁不止，根本要害是至今没有立法保护。电影立法就是规范权力，将管理电影产业的权力装入法治的笼子里，这是整个电影产业发展的需求，也是法治时代的要求。”他的呼吁代表了很多电影人渴望立法的心声，因为只有法律，能为从业者的权益提供根本保障。
未来有哪些改进空间？
早在2003年，导演冯小刚就提出中国电影迫切需要建立分级制的话题。
没有法律是一成不变的，总会因为这样那样的原因需要在未来进行修改和完善，《电影产业促进法》也不例外，需要在实践中被不断检验。
从名字上就可以看出，这部法律的着重点在于“促进产业”。曾参与过三次草案讨论的清华大学新闻与传播学院教授尹鸿曾反对这一方向，他认为目前市场更需要着重进行规范和管理，需要执法部门来执行法规，“四五年前开始讨论草案的时候，中国电影产业处于爬坡期，而如今电影产业发展速度很快，产业中可促进的地方不多，现在颁布这个法案已经不是一个最好的时机了。”
此次颁布的《电影产业促进法》尚且无法囊括电影行业的所有问题，比如电影的进出口管理，电影海外推广，电影审查标准和程序，发行及放映企业的审批、变更、终止的具体条件等，都须要未来在这部法律或者相关条例中进行补充规定。近年来互联网开始深度介入电影业，诞生了网络大电影等泛电影形式的作品，这些新鲜事物未来也可能被写进法律中。
再有一个就是电影人都很关心的分级制问题，可惜没能出现在这部“第一法”里，仍然遥遥无期。分级制是在很多国家都成功运行的制度，明确的级别划分既能保护少年儿童的身心健康，又能保障成年观众的合理权益，也可以鼓励创作者进行更多样化、风格化的尝试，有益于电影文化的长远发展。
说到这里，最后我们不妨再看看中国台湾地区是如何制订电影法律的：台湾也是采用多层次嵌套的法律体系，从最高的宪法，到下一层的《电影法》，再到《行政院新闻组织条例》等条例，最后还有“最高行政法院”公布的判例可以参照。在《电影法》里，台湾电影行业的管理、许可、检查等方面都得到了明确规范，也采取了管理和激励相结合的思路。
一定程度上比较值得借鉴的是邻国韩国的电影法律制度：韩国早在1962年就制定了《电影法》，1963年到1987年先后进行了六次修订，1995年，该法律被更名为《电影振兴法》，内容与之前的《电影法》没有明显改动，各方面规定已基本完善成熟。2002年，《电影振兴法》正式规定，限制放映等级，彻底废除电影审查。
总结：放管结合是核心
总体上看，此次颁布的《电影产业促进法》的核心思路是放管结合，既简政放权，鼓励创作，同时也规范秩序，加强监管，而最终目的只有一个，就是建立更加统一开放、竞争有序的市场环境，推动国家电影产业发展。
相比之前实施多年的《电影管理条例》和一些不成文的规定，《电影产业促进法》第一次将电影业纳入国家法律体系，从此电影人可以抬头挺胸、依法保障自己的权益了；这部法律也对透漏瞒报、劣迹艺人等新问题进行了打击，为未来审查制度简单化、透明化指明了方向，这些都具有开拓意义。
相信这部“文化产业第一法”会在未来的实践中趋于完善，并将带动更多文化领域步入法制环境。法律的制定和完善是产业发展到一定程度的标志，反过来也必将促进产业进一步繁荣发展，这是我们每一位国民的福事。
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