5000字深度解读 | 如何理解“组建文化和旅游部”
第1925期文化产业评论
组建文化和旅游部。将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。其主要职责是，贯彻落实党的宣传文化工作方针政策，研究拟订文化和旅游工作政策措施，统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展，深入实施文化惠民工程，组织实施文化资源普查、挖掘和保护工作，维护各类文化市场包括旅游市场秩序，加强对外文化交流，推动中华文化走出去等。
如何理解这次改革？为什么是文化部和国家旅游局合并？这对文化发展有何意义？文化和旅游部起步阶段的工作重点是什么？
十三届全国人大一次会议13日上午在人民大会堂举行第四次全体会议，听取全国人大常委会关于监察法草案的说明、国务院关于国务院机构改革方案的说明。
根据国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案的议案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。
其中，组建文化和旅游部。将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。
不再保留文化部、国家旅游局。
受国务院委托，国务委员王勇向十三届全国人大一次会议作关于国务院机构改革方案的说明。
王勇（直播实录）：
组建文化和旅游部。为增强和彰显文化自信，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展，方案提出，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。
其主要职责是，贯彻落实党的宣传文化工作方针政策，研究拟订文化和旅游工作政策措施，统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展，深入实施文化惠民工程，组织实施文化资源普查、挖掘和保护工作，维护各类文化市场包括旅游市场秩序，加强对外文化交流，推动中华文化走出去等。
不再保留文化部、国家旅游局。
如何理解这次改革？为什么是文化部和国家旅游局合并？这对文化发展有何意义？文化和旅游部起步阶段的工作重点是什么？
带着这些问题，我们一起来看看这篇5000字的深度分析：
组建文化和旅游部：顺势而动、应时而为的改革举措
作者 | 张玲（黑龙江职业学院教授）；刘金祥（哈尔滨工业大学兼职教授，黑龙江省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员）
3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据这一方案，改革后的国务院不再保留文化部和国家旅游局，组建成立文化和旅游部，其主要职责是：贯彻落实党的宣传文化工作方针政策，研究拟订文化和旅游工作政策措施，统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展，深入实施文化惠民工程，组织实施文化资源普查、挖掘和保护工作，维护各类文化市场包括旅游市场秩序，加强对外文化交流，推动中华文化走出去等，这标志着进入新时代的中国在文化体制改革上又向纵深迈进了一步。
综合考量文化理论、实践状况和国外经验等多种因素，笔者认为组建文化和旅游部，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义文化思想、落实党的十九大精神的实际步骤，是坚持文化发展先进理念、遵循文化自身规律的具体体现，是顺势而动应时而为的重大改革举措。
组建文化和旅游部的时代逻辑
1、组建文化和旅游部是统筹文化产业与旅游产业协调有序发展的客观需要
国务院机构改革方案指出：为增强和彰显文化自信，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院的组成部门。
文化旅游学表明，文化和旅游二者密不可分，文化是旅游发展的灵魂，旅游是文化发展的平台，旅游业态和产品的竞争力最终体现为文化的竞争，而文化软实力在很大程度上要凭籍旅游这一路径推介和传播出去，只有把旅游与文化二者紧密结合起来，旅游业才能不断加快发展步伐，才会富有强大生命力；只有把旅游与文化二者有机统一起来，民族文化资源才能得到充分挖掘和有效利用，文化产业发展才会保持可持续性和强劲态势。
但此次改革前，这两个密切相关的产业在管理上却分属于两个不同的部门，即文化产业发展由文化部主管，旅游产业发展在国家旅游局管理范畴，这两个行政主管部门之间不可避免地存在着职能不清或职责混淆的情况。
例如对待历史文化资源，文化部门强调的是保护修缮，而旅游部门强调的则是开发利用，这种行政隔阂与管理壁垒导致历史文化资源在保护与开发方面难以统筹考虑和协调运作。
组建文化和旅游部，一是有利于将文化产品变为旅游产品。
文化产品变成旅游产品后，能够使更多的文化产品走出国门走向世界，有效地提升我国文化软实力，极大地推动民族文化的繁荣兴盛，更好地建设新时代中国特色社会主义文化强国。
二是有利于推动我国旅游业快速健康发展。
在行政管理体制上把文化主管部门与旅游主管部门进行合并，把原来分属于两个不同部门的资源进行科学整合和有机融合，使文化和旅游两种优势得到充分发挥，从而更好地提升我国旅游业的文化含量和文化品位，推动我国旅游业实现迅猛发展。
三是有利于进一步刺激消费需求、更好地拉动内需。
2007年世界经济危机爆发以来，我国为了保持经济平稳持续健康发展、使经济更具活力和韧性，我国主要采取了投资拉动和扩大内需的办法，实践证明这一办法是切实可行和富有成效的。但应清醒地认识到，如果城乡居民消费需求不旺，扩大内需就难以持久。而旅游业是第三产业的引擎和龙头，加快发展旅游业能够培育巨大的消费群体，进而推动城乡第三产业加速发展，为拉动内需和提升长期投资效益增加新的动能。
2、组建文化和旅游部是全面深化改革和深入实施大部制的具体体现
行政管理学基本原理表明，从政府诞生之日起，就存在着依据对象进行分工管理的客观要求。社会生活的复杂性要求公共权力在运行过程中必须有所分工，唯其如此才能有效地实施行政管理，也就是实行部门管理体制。
但随着经济社会的不断发展，政府承担的职责和功能不断增加，机构数量也在不断地增多，在政府部门管理中出现了交叉、重叠、真空等问题，于是大部门体制应运而生。
大部制就是大部门体制，也就是说在政府部门设置过程中，将相关或者相近的职能部门加以整合，将职能职责相近的机构、业务范围趋同的事项相对予以集中，由一个部门进行统一管理，加大横向覆盖的范围，把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系，最大限度地减少和避免职能交叉、政出多门、多头管理、推诿扯皮的不良现象，从而提高行政效率效能，努力降低行政成本。
我国实行大部门体制始于2008年，当年中央及各级地方党委政府采取了有效措施推行大部制改革，2012年11月党的十八大报告再次要求推行大部制改革，在2013年3月召开的十二届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院设置组成部门由2008年的27个减至25个；在今年3月召开的十三届全国人民代表大会第一次会议上，包括文化和旅游部在内，国务院设置组成部门除办公厅外将拥有26个，尽管比2013年增加了一个，但行政治理结构和治理体系将得到明显优化和极大改善。
这次国务院机构改革方案中设置了文化和旅游部，将使文化管理职能运行更加系统更加高效更加顺畅：
一是将文化监管组织协调指导服务等行政职能归并到文化和旅游部一个部门进行统一管理，能够避免和化解原有体制下职能交叉、相互掣肘等问题，整体行政效率会更高。
二是将原来平行的文化部和国家旅游局的外部协调，变为现在的文化和旅游部一个部门的内部协调，且在这同一部门里的各个司局其利益趋同、目标相同，沟通快捷，协调便利，有利于从根本上克服原有体制下相互推诿、效能低下的弊端。
三是将文化部和国家旅游局职能相近的机构加以合并，使文化和旅游部的责任更加清晰和明确，出了问题也便于问责，可以减少原有体制下职责交叉、都管都不管的情况发生。
3、组建文化和旅游部是对西方发达国家管理机制模式的积极借鉴
西方一些发达国家为了发展文化事业、提高文化产业竞争力、维护本国文化安全，大都将旅游业纳入文化体系，政府成立一个主管部门负责对旅游业和文化产业进行统一管理。
例如韩国根据《文化艺术振兴法》等法律的规定，从本国实际出发，于1954年在交通部陆运局内设观光课，1963年观光课升格为观光局，1997年旅游局隶属于交通部，1998年将文化体育部更名为文化观光部，2008年将文化观光部与国政宣传处职能统合，成为现在的文化体育观光部。
文化体育观光部在继承和发扬韩国文化传统的基础上，确立了“建设创意韩国”和“振兴精神文化”的理念，其工作目标是推动韩国文化发展、建设文化韩国，主要职能是负责统筹协调确定国家层面的文化创意产业和旅游业的发展方向，制定文化创意产业发展政策与旅游业发展政策，开拓国外文化旅游市场等相关任务。
同时，韩国文化体育观光部还负责文学艺术、体育、宗教、媒体、国政宣传、公报管理等事务，为履行职责和完成上述任务，韩国文化体育观光部下设了三个专业局和九个文化产业振兴机构，具体负责文化产业发展有关事宜，其中三个专业局名称和职能分别为：
多媒体政策局，负责制定传媒业发展的基本政策以及与刊物、广播、视频、广告、印刷等综合业务有关的政策；
文化艺术局，负责制定文化假日休闲、文化艺术创作、维护国民文化艺术享受权等方面的政策，组织开展各种文化艺术活动，承办文化艺术国际交流事务；
文化产业室负责电影、动漫、游戏、音乐、广播、多媒体、动画形象等各领域的基础设施建设，培养专业人才，开发高价值文化产品等；
九个文化产业振兴机构按照成立时间依次为：
游戏综合开发支援中心
游戏技术开支援中心
游戏技术开发中心
韩国文化产业振兴委员会
韩国工艺文化振兴院
文化产业支援中心
韩国文化内容振兴院
文化产业支援机构协议会
观光休闲城市策划团
这三个专业局和九个振兴机构从不同角度、不同层面对不同领域文化产业和旅游业发展给予资金、人才和信息等方面的支持与服务，为韩国文化产业和旅游业的快速发展提供了有力保证。
他山之石，可以攻玉。依照笔者的了解和理解，这次国务院机构改革是在对韩国文化体育观光部部分相关管理模式和运营机制采纳借鉴的基础上，结合我国行政管理体制的实际状况，设置了文化和旅游部，以确保文化产业和旅游业协调运转、有序发展。
文化和旅游部起步阶段的工作重点
如上所述，国务院机构改革方案中已经明确了文化和旅游部的主要职责，结合我国的国情实际，参照西方一些国家的经验和做法，笔者建议文化和旅游部起步伊始的工作重点应放在研究制定促进文化产业和旅游业发展的法律法规和政策上。
一是把维护国家文化安全作为制定法律法规和政策的根本取向。
现代意义上的国家安全是一个涉及价值观念、文化主权、国家利益、综合国力以及经济社会可持续发展的全局性战略性问题。鉴于文化资本和旅游资本的天然逐利性和文化产品的意识形态属性，文化产业和旅游业的发展繁兴，不仅能够产生巨大经济效益，增强一个国家的硬实力和综合国力，而且能够产生释放强大人文效应，提升一个国家的软实力和整体竞争力。反而言之，文化产业和旅游业是拱卫和维护国家文化安全的重要途径，是实现和保障国家文化利益的必要手段。
基于此，美国、法国和韩国在制定文化产业和旅游业法律法规政策时，均把维护国家文化安全作为出发点和落脚点，把保障国家文化利益作为根本取向，把增强本国文化影响力和凝聚力作为唯一衡量尺度。
上述三国的举措启发文化和旅游部，在制定文化产业和旅游业法律法规政策时必须以维护文化安全乃至国家安全为第一要义，把文化产业和旅游业法律法规政策上升到文化安全和国家利益的高度进行考量和研判，在制定文化产业和旅游业法律法规政策时一切以维护国家文化安全为核心、目的和基准，使文化产业和旅游业法律法规政策最大限度地服务服从于文化安全乃至国家安全的需要。
二是把立足国情实际作为制定法律法规和政策的根本依据。
文化产业和旅游业的法律法规政策作为国家法治体系的重要组成部分，它在制定过程中要从本国国情实际出发，把本国国情作为制定法律法规政策的基本立足点，换言之，衡量和检验一个国家文化产业和旅游业法律法规政策是否科学正确、可行有效，主要看其是否把国情作为制定法律法规政策的首要前提和重要基础。
梳理和解读美国、法国、韩国等西方发达国家的文化产业和旅游业的法律法规政策，不难发现，西方发达国家在制定文化和旅游方面的法律法规政策时，均强调本国经济社会发展的特殊性和差异性，都把立足本国国情作为制定法律法规政策的坚实根基。
这就要求文化和旅游部应着眼于我国国情实际，把握社会主义初级阶段的基本特征，明确我国文化产业和旅游业还很脆弱薄弱这一客观现实，对文化产业和旅游业法律法规政策进行充分研究、科学论证和精心设计，扬长避短，趋利避害，在准确进行定位的基础上确立明确目标和举措，既不能滞后于我国经济社会发展水平，也不能超越经济社会发展的现行阶段，确保文化产业和旅游业法律法规政策符合我国基本国情，做到立得住、行得通、真管用。
三是把遵循市场规律作为制定法律法规政策的重要原则。
经济学常识告诉我们，文化和旅游资源只有进入市场才能成为产品和产业，文化和旅游企业只有遵循市场机制才能成为利益主体，也就是说文化企业和旅游企业只有恪守市场规律，才能成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的法人实体和竞争主体。
文化产业和旅游业的这种市场属性要求政府在制定政策时必须尊奉市场经济规律，必须借助“市场这只无形的手”，否则无法实现法律法规政策的预期目标。
一些市场经济高度发达的资本主义国家，如美国、法国、德国和英国在制定文化产业和旅游业法律法规政策时总体上都尊重市场机制、市场逻辑和市场规律，发挥价格、税收、利率等经济杠杆的自发调节作用，防范和阻止垄断现象发生，引导文化企业和旅游企业依法开展正常的生产经营活动，建立规范的法人治理结构，构造资源合理配置的微观基础，促进文化企业和旅游企业实现利益最大化。
我国文化产业和旅游业处于发展初级阶段，市场结构在某些地区上呈现行政垄断和无序竞争共在并存的状况，在一定程度上制约和束缚了文化产业和旅游业的健康发展。
这就要求文化和旅游部在制定完善文化产业和旅游业法律法规政策时必须尊重市场规律，按照市场经济逻辑来设计和规划我国文化产业和旅游业的发展原则、发展目标和发展措施，把改革文化旅游体制机制、创新文化旅游产品作为要务，把培植发育国内文化和旅游市场、开发拓展国际文化旅游市场作为重点，借助国内外市场的力量来发展壮大我国文化产业和旅游业，增强我国文化产业和旅游业的整体实力和综合竞争力。
当然，由于目前我国文化产业和旅游业还身单体弱，还不足以与西方发达国家相抗衡，还没有成为维护文化安全和国家安全的有生力量，这就要求文化和旅游部在制定法律法规政策时，借鉴加拿大、法国和英国的“文化例外”原则，利用世贸组织合理规则，采取灵活有效措施，争取更多时间和更大空间，促进民族文化产业强筋壮骨。
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