2021年中国电影发展政策环境分析
第3461期文化产业评论
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2021年，中国电影业获得了较快恢复，电影消费市场总体活跃，电影市场主体发展活力有所重振，电影发展环境进一步天清气朗。中国市场的快速复苏，进一步体现了制度的优越性。中国市场的强韧增长能力，不仅体现了我国作为超大规模经济体的优势，也体现了电影作为文化事业产业的“排头兵”的重要作用，继续为全球市场的复苏提振信心。
2021年也是近年来中国电影发展相关政策出台极为密集的一年。与2019年以前以促进为主规范为辅、2020年以纾困为主的政策环境不同，2021年的政策关键词更多是：规划与治理。
进入2022年，中国电影面前的课题仍然是严峻的。本文希望通过梳理一年来电影业发展相关政策体系，来进一步描摹电影行业所处的政策环境，理清发展侧重点，辨明发展方向。
2021年，得益于疫情控制的严格有效、行业主管部门的有力促进、电影人的不懈努力、观众的热情支持，中国电影获得了较快恢复。
中央重要会议和决议、国家宏观政策，对电影发展提出更高要求。
△2021年党中央和国务院的相关政策文件、会议与措施
（一）确定电影宏观发展定位和环境
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出2035年建成社会主义文化强国。全文专门提到电影相关的内容主要是：加强优秀文化作品创作生产传播；提高文艺原创能力；推动农村电影放映优化升级；规范发展文化产业园区；鼓励优秀影视剧等数字文化产品“走出去”，加强国家文化出口基地建设；深化文化体制改革；推进院线制改革等。并在专栏13“社会主义文化繁荣发展工程”的“文艺精品创作工程”中提及开展精神文明建设“五个一”、影视精品等重大项目。
习近平总书记在中国文联十一大、中国作协十大开幕式上发表重要讲话，对广大文艺工作者提出五点希望：心系民族复兴伟业，热忱描绘新时代新征程的恢宏气象；坚守人民立场，书写生生不息的人民史诗；坚持守正创新，用跟上时代的精品力作开拓文艺新境界；用情用力讲好中国故事，向世界展现可信、可爱、可敬的中国形象；坚持弘扬正道，在追求德艺双馨中成就人生价值。
12月8日，中央经济工作会议指出，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。其中专门提到“强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度”等，为电影企业获得更多支持提供政策遵循。
（二）将电影纳入更广泛的工作范畴
党中央和国务院在多项工作中纳入电影，赋予驱动力。
2月出台的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，提及继续要求推进城乡公共文化服务体系一体建设，创新实施文化惠民工程。
8月发布的《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》，要求推出以对外传播我国非物质文化遗产为主要内容的影视剧、纪录片、宣传片等优秀作品。
9月，《知识产权强国纲要（2021-2035）》的颁布，客观上对电影发挥长尾效应、延伸产业链提供了依据、提出了要求。
9月14日公布的《关于加强网络文明建设的意见》，其中专门提及“深入推进‘清朗’‘净网’系列专项行动”。
10月发布的《国家标准化发展纲要》，有助于不断提升电影标准化程度、提升电影发展能级。
2020年11月修订的《著作权法》，于2021年6月1日起施行。《著作权法》与文娱行业关系密切。新修订的《著作权法》中，涉及“电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品”，全部改为“视听作品”，一共涉及8条9款；将电影的著作权归属由“制片者”改变为“制作者”（第十七条）等，使网络短视频等形式多样的视听作品也可被认定为作品，扩大了保护范围。
2021年，国家在互联网企业监督上频出重拳。12月14日《关于印发“十四五”市场监管现代化规划的通知》出台，旨在持续优化营商环境，充分激发市场主体活力；加强市场秩序综合治理，营造公平竞争市场环境；维护和完善国内统一市场，促进市场循环充分畅通等。此外，《反垄断法》的修订也在加快推进。
（三）推动电影服务于区域协调发展
党中央和国务院在区域协调发展中统筹影视行业。
在《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》中，提及“积极发展文化创意、广播影视、动漫游戏等产业，推进国家文化与科技融合示范基地、国家级文化产业示范园区建设”。
在《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中，提及“提升传媒影视、动漫游戏等产业发展水平，支持举办有国际影响力的电影节；推动影视发展，打造‘成渝地·巴蜀情’等文化品牌”。
在《关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》中，提及“加快文化体育旅游发展，支持城市副中心创建文化、旅游、商务融合发展示范区”。
中央宣传部作为电影主管部门，精准判断发展形势，协调多个部委培育生态，促进电影业发展。
△2021年中宣部参与的电影相关政策与措施
（一）确定任务
3月2日召开的2021年全国电影工作会，中宣部分管日常工作的副部长、国家电影局局长王晓晖分析了当前电影发展面临的机遇和挑战，强调中国电影仍处在黄金发展期。
9月2日，中宣部部长黄坤明在文化高质量发展座谈会上，强调坚持以社会主义核心价值观为引领，促进人民精神生活共同富裕，探索构建有中国特色的文化产品创作、生产、传播、评价机制，为人民群众奉献更多健康营养的精神食粮。
4月7日，中央宣传部办公厅发布《关于公开征集国家“十四五”文化改革发展规划意见建议的公告》，部署落实国家“十四五”规划《纲要》对文化建设的任务。随后，《“十四五”文化发展规划》发布，聚焦文化体制机制改革与发展。
12月，国家发改委联合中央宣传部、国家广播电视总局等20个部门发布《“十四五”公共服务规划》（发改社会﹝2021﹞1946号），落实农村电影放映等公共服务工作。
（二）协调促进
主管部门和相关部委互相配合，形成了相互促进的良性发展环境。
在支持国家文化基地更好更快发展方面，主要是中宣部和商务部等合发的《关于支持国家文化出口基地高质量发展若干措施的通知》，和科技部等合发的《关于认定第四批国家文化和科技融合示范基地的通知》这两份文件。
在版权方面，12月，国家版权局发布《版权工作“十四五”规划》。其中提及“组织软件、游戏、影视、音乐、网络文学等重点行业开展版权资产管理调研”。
（三）评论建设
中宣部等五部门的《关于加强新时代文艺评论工作的指导意见》，要求把好文艺评论方向盘、开展专业权威的文艺评论、加强文艺评论阵地建设。随后，中国电影评论学会等机构推动批评阵地进一步规范化。
首部电影专门规划出台
2021年11月，正值党的十九届六中全会召开之际，国家电影局发布《“十四五”中国电影发展规划》（下称《规划》）。
（一）历史地位
作为电影管理职能划转以来第一部电影规划，也是建国以来出台的第一部电影发展专门规划，《规划》显示了以习近平同志为核心的党中央将电影工作提高到前所未有的重视程度。
（二）现实价值
《规划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实总书记关于宣传思想文化工作的重要思想，特别是关于电影工作的重要指示批示精神，牢牢把握举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，以推动中国电影高质量发展为主题，以创作生产优秀电影作品为中心环节，以满足人民美好精神文化生活需求为根本目标，对“十四五”期间电影发展的指导思想、基本原则、发展目标和组织实施提出了总体要求，并提出2035年将我国建成电影强国，中国电影实现高质量发展的目标。
（三）创新之处
总的来看，《规划》有如下几个创新之处：
1.明确了电影的根本属性和历史使命。
《序言》部分开宗明义，指出电影是宣传思想工作的重要阵地，明确了电影的意识形态功能；指出发展和繁荣电影事业对于推进社会主义文化强国建设具有重要意义，再次强调了电影事业的重要性。
2.高度肯定了党的十八大以来电影事业产业发展的成就。
对“十二五”和“十三五”时期，在习近平同志为核心的党中央坚强领导下，电影各方面各环节取得的成绩进行了全面总结。
3.准确分析了电影发展的条件。
对电影发展面临的环境、自身发展的基础和问题进行了深入的分析与把握。
4.近中期目标与中长期目标相结合。
对5年近期目标进行了规划，对2035年中长期目标进行了展望：
近中期的发展目标涉及6个方向：电影创作生产更加繁荣、市场和产业体系更加健全、市场主体充满生机活力、电影科技能力显著增强、公共服务体系更加完善、对外交流合作深化拓展。
中长期的发展目标是：我国将建成电影强国，中国电影实现高质量发展电影创作生产能力显著增强，彰显中国精神、中国价值、中国力量、中国美学的精品力作不断涌现，以国产影片为主导的电影市场规模全球领先，电影产业体系和公共服务体系更加完善，培养造就一批世界知名的电影艺术家，中国电影在世界电影格局中的话语权和影响力大幅提升。
5.对电影各环节的要求更详细、更清晰、更直接。
由于规划的专门性和高级别，与以往的五年规划不同，《规划》聚焦了未来电影发展的方方面面，问题导向明晰，针对性更强，手段更直接有效。
（四）重点关注
《规划》有三个方面值得重点关注：
1.分解了8个领域27个方面的工作任务。
2.开设7个专栏，开展20个专项工作。
3.提出了四个定量指标。
一是“每年重点推出10部左右叫好又叫座的电影精品力作”。
二是“每年票房过亿元国产影片达到50部左右”。以上两种提法未见于既往规划中的电影相关内容。
三是“国产影片年度票房占比保持在55%以上”。这一提法见于既往规划。
四是“到2025年银幕总数超过10万块、结构分布更加合理”。这一指标既远高于《新闻出版广播影视“十三五”发展规划》中提出的6万块指标，也对未来四年提出了达成新建银幕近2万块的要求。
近年来，国家版权局会同国家电影局、公安部、网信办、工信部等开展了多种有效措施，加强对电影版权的保护，严厉打击各类侵权盗版。
（一）加强电影版权保护
自2019年以来，国家电影局联合多个相关部门，连年专项治理春节档影片侵权盗版问题。
2月7日，中宣部版权管理局、中宣部电影局、公安部食品药品犯罪侦查局出台《关于进一步加强院线电影版权保护的通知》，联合开展为期2个月的打击院线电影盗录传播集中行动，严厉打击春节档院线电影盗录传播违法犯罪行为，规范电影市场版权秩序。
2月8日，最高人民检察院发布了因盗版2019年春节档影片《流浪地球》等影片牟利、8人被判处有期徒刑的侵犯知识产权案例。
2021年全年，国家版权局共公布了15批次重点作品版权保护预警名单，共保护《长津湖》等中外作品76部。相关部门已推动服务商清理各类侵权链接846万余条；推动成立院线电影版权保护联盟，引导制片方、发行方与商业网站开展版权合作。
（二）整治短视频侵权盗版
4月9日，中国电视艺术交流协会、中国电视剧制作产业协会等协会，爱奇艺、腾讯视频、优酷等视频平台以及正午阳光、华策影视等影视公司在内的70余家单位发布了关于保护影视版权的联合声明，共同呼吁广大短视频平台和公众账号生产运营者尊重原创、保护版权，引起舆论高度关注。
4月28日，国家电影局针对比较突出的“XX分钟看电影”等，配合国家版权局继续加大对短视频侵犯电影版权行为的打击力度，大力整治短视频平台及自媒体、公众账号生产运营者未经授权复制、剪辑、传播他人电影作品的侵权行为，积极保护广大电影版权权利人的合法权益。
6月6日，慈文传媒、华策影视、柠萌影业、新丽传媒、耀客传媒、正午阳光影业等六家影视企业再次公开表达反对短视频侵权盗版的鲜明态度。
（三）联动相关机构治理
12月15日，中国网络视听节目服务协会发布《网络短视频内容审核标准细则》（2021），对2019版《细则》21类100条标准进行了全面修订。尤其强调短视频不得“未经授权自行剪切、改编电影、电视剧、网络影视剧等各类视听节目及片段”。
2021年，多部门联手治理，市场规范得以进一步加强，行业强化自律，行风进一步清朗。
△文娱领域综合治理相关政策文件、会议与措施
年度治理政策和行动的特点是：
级别高：中宣部直接出台文件，各部门先分头行动再进行联合治理，并由国务院新闻办公室专门发布会；频率高：各部委出台的直接治理政策多达8个、专题会议多达4次；联动紧：中宣部、国家网信办（中央网信办）、国家广播电视总局、文化与旅游部、国家税务总局等多部门联手，形成呼应之势，确保治理无死角。
（一）2021年文娱领域丑闻暴露出的病灶
2021年，文娱领域丑闻频出，暴露出如下六个方面的问题：
一是艺人私德问题；二是偷逃税款等违法问题和历史虚无主义等民族大义问题；三是“天价片酬”等艺德问题；四是以“饭圈”文化为代表的粉丝文化，对艺人私德和艺德的过度娱乐化问题；五是以互联网平台为代表的资本力量渗透、操控粉丝经济的问题；六是水军黑灰产业问题。
（二）第一轮治理：强化从业人员的税收管理
2021年，国家电影局和国家税务总局再次出台方针和政策，强化文娱领域从业人员的税收管理。
4月30日，国家电影局官方网站发布消息，相关负责人强调广大电影工作者要遵守法律法规，坚守职业道德，坚决抵制“阴阳合同”、“天价片酬”、偷逃税款等行为。
9月18日，国家税务总局办公厅发出关于进一步加强文娱领域从业人员税收管理的通知，切实规范文娱领域涉税优惠管理，进一步加强和改进相关人员的税法教育和宣传引导。
随后，全国多地、尤其是文化产业较为发达的浙江等地相关单位相继发布通告，要求明星艺人、网络主播自查报告和纠正涉税问题。
（三）第二轮治理：部署“清朗”行动治理重点
5月8日，国务院新闻办公室举行2021年网络“清朗”系列专项行动新闻发布会，布置了八个方面重点任务，其中将“饭圈”乱象正式列入2021年“清朗”系列专项行动的治理重点。
6月15日，中央互联网信息办公室（即国家互联网信息办公室）宣布在全国范围内开展“清朗·‘饭圈’乱象整治”专项行动。6月下旬，豆瓣对违规账号、问题小组等进行删除和解散，爱奇艺对集资、打榜彻底“自查自纠”。8月6日，微博下线“明星势力榜”。
（四）第三轮治理：高规格、多部委综合治理
8月以来，结合此前文娱领域暴露出的各种问题，宣传部门联合开展综合治理。
这一轮治理对此前工作进行了汇总综合，主要针对天价片酬、“阴阳合同”、偷逃税款等问题以新方式新手段死灰复燃迹象，以及流量至上、畸形审美、“饭圈”乱象、“耽改”之风等新情况新问题迭出的情况。
8月24日、25日，中国文学艺术界联合会、中国电影家协会、中国音乐家协会分别召开座谈会，并分头发出《修身守正 立心铸魂——致广大文艺工作者倡议书》，贯彻落实文娱领域综合治理工作部署。
8月25日，中央网信办秘书局发布《关于进一步加强“饭圈”乱象治理的通知》，提出取消明星艺人榜单、严管明星经纪公司、严禁呈现互撕信息、严控未成年人参与、规范应援集资行为等十项措施，进一步加大治理力度，压紧压实网站平台主体责任，巩固和扩大前述专项行动效果。
8月30日，文化和旅游部办公厅下发《关于进一步加强文艺工作者教育管理和道德建设的通知》；9月2日，国家广播电视总局办公厅下发《关于进一步加强文艺节目及其人员管理的通知》，进一步加强管理，从严整治艺人违法失德、“饭圈”乱象等问题。
9月2日，中宣部下发《关于开展文娱领域综合治理工作的通知》，从压实平台责任等8个方面提出具体要求和工作措施。
9月3日，中宣部召开文娱领域综合治理工作电视电话会议，加大文娱领域突出问题整治力度，中共中央政治局委员、中宣部部长黄坤明出席。
2021年以来，影视剧“未看先评”、水军控评等乱象尤为突出，引起行业愤慨。一些平台监管责任缺失甚至监守自盗，“毒流量”“毒短评”泛滥，破坏行业生态。对此，中央高度重视，将这些问题纳入“清朗”专项行动，由网信部门着手治理网络生态，其他相关部委进行配合，重罚平台、治理灰黑产业、打击网络水军。
（一）重罚豆瓣、微博、知乎等违法违规
2021年1月至11月，国家互联网信息办公室指导北京市互联网信息办公室，对豆瓣网实施20次处置处罚，多次予以顶格50万元罚款，共累计罚款900万元；对新浪微博实施44次处置处罚，多次予以顶格50万元罚款，共累计罚款1430万元。
12月以来，国家互联网信息办公室负责人分别约谈豆瓣网、新浪微博，并指导北京市互联网信息办公室依法约谈知乎网，针对近期豆瓣网及其账号、微博及其账号、知乎及其账号屡次出现法律、法规禁止发布或者传输的信息等问题，情节严重，依据《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规，责令其立即整改，严肃处理相关责任人。北京市互联网信息办公室分别对豆瓣网运营主体和新浪微博运营主体依法予以150万元、300万元罚款的行政处罚。豆瓣网所有小组的回复功能下架整改至12月17日；知乎在整改期间暂停相关功能。
工业和信息化部持续推进APP侵害用户权益专项整治行动。11月3日，工信部针对APP超范围、高频词索取权限、非服务场景所必需手机用户个人信息等违规行为进行公开通报，下架106款APP。其中，豆瓣所涉问题为超范围收集个人信息。
（二）治理流量造假、黑公关、网络水军
为从根源进行挖掘和打击网络灰黑产业链，2021年，公安机关组织发起严打“网络水军”专项会战，“净网2021”专项行动成绩单显示，共侦办相关案件200余起，依法关停“网络水军”账号620万余个、解散网络群组17万个，有效净化网络环境。
2月以来，国家网信办部署深入开展“清朗·春节网络环境”专项行动，集中整治网络生态乱象，尤其重点整治刷量“控评”行为。
12月22日，中央网信办召开全国网信系统视频会议，部署开展“清朗·打击流量造假、黑公关、网络水军”专项行动，作为2021年“清朗”系列专项行动的收官之战，为期2个月。该行动重点开展三方面整治任务：一是分环节治理刷分控评、刷单炒信、刷量增粉、刷榜拉票等流量造假问题。二是持续整治网络黑公关乱象。三是坚决查处涉网络水军信息、账号及相关操控平台。其中专门聚焦书影音评分等平台，重点整治雇佣专业写手和网络水军虚构“种草笔记”“网红测评”，或通过“养号”、占领前排好评、劝删差评等方式，对影视等进行刷分控评等问题。
（三）管理好、使用好、发展好算法应用
算法滥用问题，无论对影视行业还是对互联网生态而言，均已是痼疾。亟需管理好使用好发展好算法应用，全面提升网络综合治理能力，加强互联网信息服务算法安全治理。
9月，国家互联网信息办公室、中央宣传部、教育部、科学技术部、工业和信息化部、公安部、文化和旅游部、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局联合印发《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》，旨在管理好使用好发展好算法应用，全面提升网络综合治理能力，将利用三年左右时间，逐步建立治理机制健全、监管体系完善、算法生态规范的算法安全综合治理格局。
10月，国家市场监督管理总局发布《关于对<互联网平台分类分级指南（征求意见稿）><互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）>公开征求意见的公告》,旨在科学界定平台类别、合理划分平台等级，推动平台企业落实主体责任，促进平台经济健康发展，保障各类平台用户的权益，维护社会经济秩序。
12月，国家互联网信息办公室、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、公安部、国家安全部、财政部、商务部、中国人民银行、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、中国证券监督管理委员会、国家保密局、国家密码管理局联合修订2020年发布的《网络安全审查办法》，将网络平台运营者开展数据处理活动影响或者可能影响国家安全等情形纳入网络安全审查，并增加证监会作为网络安全审查工作机制成员单位，完善了国家安全风险评估因素等内容，自2022年2月15日起施行。
12月31日，国家互联网信息办公室等还出台了《互联网信息服务算法推荐管理规定》。
此外，国家互联网信息办公室于2022年1月15日针对《移动互联网应用程序信息服务管理规定》公开征求意见。该征求意见稿指出，不得通过虚假宣传、捆绑下载等行为，或者利用违法和不良信息诱导用户下载，不得通过机器或人工方式刷榜、刷量、控评，营造虚假流量。
以上政策，发文单位级别高、联合施策力度大、将对网络购票、网络评分、口碑营销等环节产生重大影响。