五部门征求意见：边境旅游管理办法，打造特色旅游目的地
第3651期文化产业评论
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随着旅游业的快速发展和我国改革开放的不断深化，为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革的决策部署，进一步扩大我国旅游业对外开放，促进边境地区经济繁荣和社会稳定，增进同毗邻国家人民的交往和友谊，文化和旅游部会同外交部、公安部、海关总署、国家移民管理局等部门起草了《边境旅游管理办法（修订征求意见稿）》，并对为何起草《边境旅游管理办法（修订征求意见稿）》做出说明。
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编审 | 时光
编辑 | 半岛
来源 | 文化和旅游部
为贯彻落实《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号）和《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）有关要求，推进“放管服”改革，促进边境旅游发展，加强边境旅游管理，我部会同外交部、公安部、海关总署和移民局等部门研究起草了《边境旅游管理办法（修订征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。公众可通过以下途径和方式提出反馈意见:
传真：010-59881011
电子邮箱：fgc＠mct.gov.cn
通信地址：北京市东城区朝阳门北大街10号文化和旅游部政策法规司，邮编：100020，并在信封上注明“边境旅游管理办法”。
意见反馈截止日期为2022年9月29日。
感谢您的参与和支持!
文化和旅游部办公厅
2022年9月16日
边境旅游管理办法
（修订征求意见稿）
第一条 为了进一步扩大我国旅游业的对外开放，促进边境地区的经济繁荣和社会稳定，增进同毗邻国家人民的交往和友谊，完善边境旅游管理，根据《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国陆地国界法》《旅行社条例》等法律法规，制定本办法。
第二条 本办法所称边境旅游，是指符合条件的旅行社组织和接待我国及毗邻国家的公民，采取团队方式从指定的边境口岸出入境，在双方政府商定的边境区域和期限内进行的旅游活动。
第三条 国家鼓励边境地区与毗邻国家边境地区加强合作，促进边境旅游发展，打造具有特色的边境旅游目的地。
第四条 国务院文化和旅游主管部门负责全国边境旅游工作的统筹协调、宏观指导和监督检查；国务院外交、公安、海关、移民等有关部门在各自职责范围内负责边境旅游有关工作。
第五条 边境地区县级以上地方文化和旅游主管部门会同外事、公安、海关、移民等有关部门，负责边境旅游合作协议的商谈工作，依据国家有关规定制定本行政区域内边境旅游管理的工作制度，依据职责对本行政区域内的边境旅游活动进行监督管理，定期向上一级文化和旅游主管部门报告开展边境旅游情况。
省、自治区人民政府或者其委托的边境市、县人民政府负责与对方国家边境地区相应级别政府签订意向性边境旅游合作协议和边境旅游合作正式协议。
第六条 申请开展边境旅游，应当符合下列条件：
（一）有经国务院批准对外国人开放的边境市、县；
（二）有经国务院批准的正式对外开放且允许人员出入境的边境口岸，能够保障边境旅游活动顺利开展的口岸查验基础设施；
（三）具备交通条件和接待设施；
（四）遵守入境国防范生物安全风险的有关规定；
（五）签订了意向性边境旅游合作协议。
意向性边境旅游合作协议签订前，省、自治区人民政府应当征求国务院文化和旅游、外交、公安、海关、移民等有关部门的意见。
第七条 意向性边境旅游合作协议应当包括下列主要内容：
（一）双方组织边境旅游的区域范围；
（二）出入境证件、出入境口岸、停留期限；
（三）旅游团队最低人数；
（四） 双方组织边境旅游的市场监管、执法协作、安全保障和纠纷处理机制；
（五）关于双方组团单位负责教育本国旅游者遵守对方国家的法律法规，以及两国缔结或者共同参加的相关条约的承诺。
第八条 意向性边境旅游合作协议签订后，省、自治区人民政府应当向国务院文化和旅游主管部门提出开展边境旅游活动的申请。国务院文化和旅游主管部门应当征求外交、公安、海关、移民等部门的意见。经征求意见无异议后报国务院批准。
国务院批准同意后，有关地方可以对外签订正式协议，并将正式协议逐级报国务院文化和旅游主管部门备案。
第九条 双方参游人员应当持有效国际旅行证件。相关出入境证件按照国家有关规定统一办理。
第十条 我国公民均可以参加边境旅游，但具有《中华人民共和国出境入境管理法》等法律法规规定的不准出境情形的除外。
第十一条 边境旅游的出入境手续应当按照下列规定办理：
（一）双方旅游团队出入境的手续按边境旅游合作正式协议办理；
（二）双方旅游团队可以在边境旅游合作协议商定的范围内，灵活选择出入境口岸，并在《边境旅游团队名单表》内注明；
（三）双方旅游团队的旅游者应当以团队形式经口岸出入境，接受海关检疫查验，并向公安机关出入境边防检查机构提交《边境旅游团队名单表》，经查验准许后通行。确需分团出入境的，应当符合分团有关规定，由组团社事先向文化和旅游主管部门报告，并按规定向出入境边防检查机关办理相关手续；
（四）双方旅游者携带的进出境行李物品，应当符合进出境地所在国法律法规的规定，并依法接受检查。
第十二条 申请经营边境旅游业务的旅行社（以下简称边境社）应当具备以下条件：
（一）住所地在边境市、县行政区域内；
（二）连续经营旅行社业务满两年；
（三）近两年未发生安全生产责任事故，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚；
（四）未被认定为严重失信主体。
第十三条 旅行社经营边境旅游业务的，应当向所在地省、自治区文化和旅游主管部门提出申请，并提交下列文件：
（一）申请书；
（二）旅行社业务经营许可证（正副本）；
（三）企业营业执照；
（四）增存旅游服务质量保证金承诺书；
（五）连续两年未因损害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上行政处罚的承诺书。
受理申请的文化和旅游主管部门应当自受理之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。对作出许可决定的，文化和旅游主管部门应当及时通知同级公安机关出入境管理部门和出入境边防检查机关。
未经批准，任何单位和个人不得经营边境旅游业务。
第十四条 边境社的质量保证金缴存数额，由省级人民政府确定。
第十五条 边境社应当向合格的供应商订购产品和服务，并对相关产品和服务进行安全评估，制定安全风险管控措施和应急预案，发现履行辅助人提供的服务不符合法律法规规定或者存在安全隐患的，应当予以制止或者更换。
第十六条 边境社及其边境旅游领队应当对旅游者开展行前教育。
第十七条 边境社应当在旅游团队出发前，通过全国旅游监管服务平台如实填报边境旅游团队等有关信息,形成《边境旅游团队名单表》。
第十八条 边境社及其边境旅游领队不得安排旅游者前往不对外国人开放的地区，不得安排旅游者从事下列活动：
（一）损害国家尊严、荣誉和利益，危害国家安全的；
（二）宣扬民族、种族、宗教歧视及邪教等内容的；
（三）宣扬恐怖主义、极端主义内容的；
（四）含有淫秽、赌博、吸贩毒内容的；
（五）影响边境地区社会稳定的；
（六）影响同其他国家特别是毗邻国家睦邻友好关系的；
（七）移动、损毁界标和界线辅助设施，损害陆地国界清晰和安全稳定的；
（八）帮助他人携带夹藏违禁品的行李物品出入境的；
（九）其他违反法律法规和社会公德的活动。
第十九条 边境社应当遵守我国相关法律法规，在边境旅游合作协议载明的区域范围、停留期限内开展活动，不得安排旅游者到国家禁止前往的地区旅游。
第二十条 边境社组织旅游活动应当安排领队全程陪同、整团进出，不得擅自分团；旅游者应当随团活动，不得擅自脱团、非法滞留。
边境社应当加强对旅游团队的管理，发现旅游者从事违法活动或者有违反前款规定情形的，或者发生突发事件、旅游安全事故的，应当及时向文化和旅游主管部门、公安机关出入境管理部门、出入境边防检查机关、外事部门或者我国驻外机构报告。
外国旅游团成员非法进入边境旅游合作协议载明的区域范围之外的地区或者非法滞留的，边境社应当及时报告公安机关、文化和旅游主管部门，协助有关部门进行处理，违反法律法规规定的，应当承担相应责任。外国旅游团成员在华期间有其他违法违规行为的，有关旅行社须协助有关部门进行处理。
在边境旅游合作协议商定的范围内，1年内发生3次以上旅游团成员参与赌博活动被处罚的，暂停或者终止该区域的边境旅游活动。
第二十一条 违反本办法第十一条、第十三条第三款、第十五条、第十八条和第二十条规定的，按照《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国出境入境管理法》《旅游安全管理办法》等有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 边境社违反本办法第十七条规定，或者在填报过程中隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，由文化和旅游主管部门给予警告，并处以10万元以下罚款。
违反本办法第十九条规定，超出边境旅游合作协议载明的区域范围、停留期限开展活动，或者安排旅游者到国家禁止前往的地区旅游的，由文化和旅游主管部门给予警告，并处以10万元以下罚款。
第二十三条 边境社有下列情形之一的，文化和旅游主管部门应当责令改正；情节严重的，依法取消其边境旅游业务经营资格：
（一）取得边境旅游业务经营许可后连续1年未从事相应经营活动的；
（二）发生安全生产责任事故的；
（三）经其他部门通报或者在日常检查中发现，其法定代表人、股东、合伙人等因赌博、开设赌场、组织参与国（境）外赌博、组织介绍卖淫、妨害国（边）境管理等犯罪被判处刑罚的；
（四）经其他部门通报或者在日常检查中发现，组织接待旅游者1年内发生3次以上脱团、非法滞留、走私等违法犯罪情况的。
第二十四条 边境社及其工作人员、旅游者违反海关、治安、出入境管理等法律法规的，由有关部门依法处罚并记入信用档案。
第二十五条 本办法所指边境地区，按照我国与毗邻国家签署的边界或者边境口岸管理制度协定执行。
本办法所指市包括地级市、地区、自治州、盟；县包括县级市、县、设区市的区、旗。
第二十六条 本办法自2022年 月 日起施行。原国家旅游局、外交部、公安部、海关总署1997年10月15日发布的《边境旅游暂行管理办法》同时废止。
为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革的决策部署，进一步扩大我国旅游业对外开放，促进边境地区经济繁荣和社会稳定，增进同毗邻国家人民的交往和友谊，文化和旅游部会同外交部、公安部、海关总署、国家移民管理局等部门起草了《边境旅游管理办法（修订征求意见稿）》(以下简称修订征求意见稿）。现将有关情况说明如下：
一、修订必要性
《边境旅游暂行管理办法》自1997年实施以来，在吸引人口集聚、加强基础设施建设、推动边境旅游便利化，促进边疆地区与周边国家的人文交流和共同发展等方面发挥了重要作用，对于深化改革、扩大开放、兴边富民、推动经济稳增长具有重要的意义。随着旅游业的快速发展和我国改革开放的不断深化，《边境旅游暂行管理办法》已不适应新形势的需求，主要表现在三方面：
一是现行边境旅游管理规定需要进一步细化。边境社设立条件程序等规定不明确，各地实施情况不一，需要修订明确。
二是边境旅游中暴露出一些新问题需要予以规范。旅游中出现有损国家利益和形象的不文明旅游行为；一些边境社没有严把供应商采购关;一些不具有资质的单位和个人非法经营边境旅游业务。
三是国务院“放管服”改革新要求需要进一步落地。国务院取消“边境旅游项目审批”，将“旅行社经营边境游资格审批”下放至省级旅游主管部门，并要求放宽边境旅游管制。但在具体操作中，因边境旅游合作协议签订、口岸开放、联检设施和人员配备等外交、边防事宜均涉及中央事权，导致政策在一些地区无法落地，边境旅游在一些地区处于停滞状态。
二、起草过程
2014年，原国家旅游局启动《边境旅游暂行管理办法》修订工作。2018年3月文化和旅游部组建以来，我部继续会同相关部门推动修订工作。一是认真研究中央关于边境旅游兴边富民、安边兴边的有关政策；二是会同相关部门组成调研组多次赴边境地区开展调研；三是组织召开数十次工作座谈会、专家论证会，交流情况、分析难点问题；四是与国务院办公厅政府职能转变办、外交部、公安部、海关总署、国家移民管理局等相关部门反复沟通，最终形成了修订征求意见稿。
三、主要内容
修订征求意见稿共二十六条，主要修改内容包括：
（一）落实中央“放管服”改革要求。落实国务院关于取消“边境旅游项目审批”和“放宽边境旅游管制”的要求，鼓励边境地区打造具有特色的边境旅游目的地，明确边境旅游团队可以灵活选择出入境口岸，并删除了边境旅游审批、就近办理出入境证件等前置条件。同时，明确边境地区的范围按照我国与毗邻国家签署的边界或者边境口岸管理制度协定执行。
（二）细化边境旅游合作协议相关规定。围绕边境旅游合作协议怎么签等问题，立足统筹发展与安全，完善边境旅游合作协议的签订主体、内容、程序。一是要求意向性边境旅游合作协议签订前，省、自治区人民政府应当征求国务院文化和旅游、外交、公安、海关、移民等有关部门的意见；二是意向性边境旅游合作协议签订后，在征求文化和旅游、外交、公安、海关、移民等部门意见无异议并报国务院审批同意后，可以对外签订正式协议。
（三）明确边境社的审批条件和程序。围绕边境社怎么管等问题，进一步明确边境社的审批条件和审批机关，做好与《中华人民共和国旅游法》第二十九条的衔接。
（四）进一步强化对边境旅游市场的管理。明确在边境旅游合作协议商定的范围内，多次发生旅游者参与赌博活动的，可以暂停或者终止该区域的边境旅游活动；明确了边境社不得安排旅游者从事“含有淫秽、赌博、吸贩毒内容”，“移动、损毁界标和界线辅助设施，损害陆地国界清晰和安全稳定”，“帮助他人携带夹藏违禁品的行李物品出入境”等9种活动；明确了不得安排旅游者到国家禁止前往的地区旅游；明确了依法取消边境社边境旅游业务经营资格的4种情形；此外，还明确了边境旅游团队名单表、整团出入境等相关制度。
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