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财政部废止PPP政策文件，文化PPP何去何从？
△PPP运作框架（图片来源：微信公众号话说专项债）
政府部门通过项目招标的形式与中标企业签订合同，与此同时政府通常会与金融贷款机构签订相关协议，以保证中标企业的资金到账，并采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等具体实施方式（详见表1）明确约定建设和运营期间的资产权属关系，推进规范合约履行，是一种项目建设运营与企业融资政府信用背书相结合的运作模式。
△表1 PPP项目可选运作模式（数据来源：wind数据库、招商银行）
今年，3月财政部PPP综合信息项目库关停。11月3日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称“新机制”）的通知。此次新机制对未来PPP模式的未来发展奠定了基调（详见下图）。
△表2 PPP模式新旧对比（数据来源：依据文件整理自绘）
12月13日，财政部发布《关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》，废止了11项相关文件。
△此次被废止的政府和社会资本合作（PPP）有关文件
目前，PPP模式共涉及19个一级行业，文化产业也作为一级行业位列其中，业内将其统称为文化PPP。《北京市文化金融手册2022》中将文化PPP定义为：“以‘文化+’为核心，通过民资资本介入公共文化投资领域，实现全域性文化、旅游、城建、体育、农业、商业等复合文化产业开发运营”。PPP模式，诞生的十年来，文化PPP项目建设的成效相当显著。例如，唐山市文化广电和旅游局与北京保利剧院管理有限公司合作的唐山大剧院PPP项目，三年间政府采用文化PPP模式成功减少了750万元的财政支出，实现了30%的降幅、乌鲁木齐市文化和旅游局与乌鲁木齐昆仑之约文化旅游公司合作的丝绸之路文化展示中心PPP项目不仅为当地酒店创收近3000万元，还为当地百姓提供300余个就业岗位……
△河北唐山大剧院
但凡事都具有两面性，2018年文化PPP接连暴雷。据网易统计共有13个项目，被清退或整改，其中公共服务文化类7项，旅游类6项（详见下表）。也是在同年，号称“中国文化PPP项目第一民营企业”的金诚集团轰然倒塌。
△表3 调出示范并推出项目清单的文化PPP项目（数据来源：网易）
综上，文化PPP存在它的优越性，但也存在一定的风险性，但此次调整并不会将文化PPP“赶尽杀绝”。一方面，《关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》主要是为了配合新机制，针对PPP综合信息平台以及与新机制不适配的相关政策文件的清理与调整，而并不是针对文化PPP项目；另一方面，新机制中明确提出，体育、旅游等文化产业细分领域仍然包含在PPP模式的重点领域内，加之先前文化PPP取得的重要成就，文化PPP并不会简单的直接废止，或许将在新机制下迎来新的生机。
那为什么文化PPP会出现暴雷？新机制是否能够有效规避文化PPP的暴雷风险？新机制下文化PPP又将何去何从？
文旅小镇——暴雷最典型的文化PPP
提到文旅小镇，你是想到了吴侬软语的周庄古镇还是小资惬意的阿那亚·金山岭文旅小镇。但你可能不知道在这些成功案例背后的文旅小镇也经历过暴雷。
2018年，一个号称“坐拥全国59家文旅小镇、与政府签约文化PPP项目投资金额达570亿元”的民营投资企业——金诚集团迎来了他的首次兑付危机；次年，金诚集团因涉嫌非法吸收公众存款而被正式立案，该集团的高管韦杰及其他32名人员因此被捕。至此之后，国内文旅小镇接连暴雷。
△关于金诚集团涉嫌非法集资的警方通报
金城集团2008年创立，下设金诚新城镇、金诚财富、金诚控股、有象文化等板块。其中，金诚财富和金诚新城镇是负责文旅小镇PPP项目运营主体。其主要运营模式为成立金诚集团控股的项目公司，并以此为主体与地方政府签订文旅小镇PPP项目，同时以金诚财富为平台上架私募基金（以非公开方式向特定投资者募集资金并以特定目标为投资对象的投资基金），基金被拆分为多个时间段，简单来说就是当基金第一期到期后，立即上架第二期，用第二期的钱兑付第一期的钱（详见下图）。
△金诚集团文旅小镇PPP模式（数据来源：依据网络信息自绘整理）
在这样的运营模式下，金诚集团是如何一步一步走进暴雷的深渊的呢？
钻PPP项目库管理漏洞，利用“政府信用背书”蒙蔽大众。新规出台前，我国国家级PPP项目库为财政部PPP综合信息平台项目库、国家发展改革委传统基础设施领域PPP项目库两个，两个平台的信息差就给了金诚集团钻空子的机会。尽管金诚集团声称拥有全国59个文旅小镇，但实际上，其公开签约的PPP项目数量却不到20个，更不用说真正符合达到入库标准的项目数。尽管如此，金诚集团还打着“文化PPP”的名头吸收公众存款。普通公众认为“政府”二字就是代表了“公信力”，盲目加入了投资大军。此次新机制的发布，明确了财政部的牵头领导，12月的废止通知又对财政部PPP综合信息平台项目库相关文件进行了废止，文化PPP项目的信息或将集中于国家发展改革委传统基础设施领域PPP项目库，大众在做出投资决策前，针对文化PPP项目信息获取的途径或将变得唯一，决策风险将进一步降低。
回报机制不合理，“两头拿钱”。此次新机制明确指出聚焦使用者付费项目，政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本，不得使用财政资金以任何形式弥补项目建设和运营成本，包括可行性缺口补助等方式。这一规定，进一步收紧了政府的补贴政策。但金诚集团在先前的文件中多次用到“可行性缺口补助”一词。一方面基金产品提供所谓的建设“成本”，另一方面，有利用财政补助中饱私囊。此次新机制的出台进一步抬高了PPP项目本身的入库门槛也对企业的建设、运营能力提出了更高的要求，确保项目盈利将成为社会资本实现文化PPP项目可持续性运作的重要途径。
PPP项目社会融资不规范，监管体系不到位。将同一项目融资基金进行时间上的拆分错配。这一举动明显违背了中国证券投资基金业协会发布《私募投资基金备案须知》中“禁止存在短募长投、期限错配、分离定价、滚动发行、集合运作等违规操作”。①以旧债还新债很容易致使项目资金陷入死循环，一旦出现项目资金链断裂，项目就极易出现暴雷。这其实也是金诚集团出现接连爆雷的最主要的原因。新机制要求发改委做好牵头工作，把关项目特许经营方案等有关内容，财政部门加大财会监督力度，严肃财经纪律。明确了两大部门的责任分工。未来，PPP项目将在项目审查、融资监管或将得到两部门的双重监管，进一步保障了项目的落地以及人民群众的财产安全。
休戚与共——机遇与挑战并存的文化PPP
类似文旅小镇暴雷这样的PPP恶性事件并不罕见，也不仅仅局限于文化产业领域。因此，国家对PPP机制进行了新的调整。在新机制下，文化PPP又将迎来哪些新的发展机遇亦或是挑战呢？
重点聚焦旅游、体育领域。首先，此次新机制明确了未来PPP项目将聚焦使用者付费项目，因此大文化领域内旅游、体育两大细分行业包含在内。因此，未来主营业为在旅游服务、体育器材制造等领域的企业将迎来一波政策利好。不得不说当下兴起的将冰雪运动与冰雪气候旅游资源相结合的“冰雪旅游”模式，在未来的一定时期内可能将成为文化PPP项目的重点关注领域。一方面，2021年，文化和旅游部、国家发展改革委、国家体育总局联合发布了《冰雪旅游发展行动计划（2021—2023年）》；另一方面，行业龙头企业纷纷涉及相关产业。截止2023年12月19日，冰雪产业板块股票共计18家，其中不乏华侨城、万科、长白山等行业龙头企业。
△冰雪旅游（图片来源：中国网）
民营文化企业迎来新的发展机遇。纵观PPP项目库项，先前大部分社会资本基本均为央企或地方城投等国有控股企业，而此次新机制确提出优先考虑民营企业。这一举措为民营文化企业提供了新的发展机遇。截至2023年，10月22日，文化传媒板块上市的181家企业中，民营企业107家（含外资、三资等），占比将近60%（详见下图）。未来，民营企业若能获得文化PPP项目的中标资格，对其自身发展来说，不仅开拓了业务合作范围，获得项目收益；同时还获得了政府的信用背书，增强了企业自身的社会美誉度，是一件“一举两得”的好事。
△上市企业经营性质分布情况（数据来源：根据国泰安数据库整理自绘）
对文化企业现金流动性要求提高。主要体现在两个方面。首先，收紧财政补助政策，让文化企业现金流备受考验。从融资端来说，特许经营模式下不再允许政府为其融资进行担保②，也就是说“政府信用背书”仅限项目本身，而不体现在项目承担公司本身的建设运营能力上。其次，从营收端来讲，聚焦使用者付费项目也就意味着项目承担方需要具备足够的市场敏锐度，充分满足大众的消费需求，并且能够确保承担项目的营收能力。这以考验将成为未来文化企业能否入局文化PPP的重要因素之一。
△2023中国旅游创业创新政企合作示范案例15佳——河南戏剧幻城
目前已经具备成熟PPP模式的企业该如何转型适应新机制？以离我们最近的文化PPP项目——保利系剧院为例。一方面，该企业与政府合作主要采取的是外包类O&M（委托运营）模式开展而非特许经营模式，未来接洽相关业务时该如何在新机制下寻找合理的模式，值得深思；另一方面，此次公布的重点领域似乎不再聚焦公共文化服务体系，剧院系PPP就此终结了吗？还是说调整原有的PPP合作模式？亦或是保利集团会充分利用地产资源再度进入旅游产业？这些问题都值得我们拭目以待。未来，这些已经入局的成熟PPP企业该如何转型或将成为热点话题。
△中国保利集团有限公司（图片来源：中国保利集团有限公司首页）
结语
此次废止通知的发布实质上是与新机制的配套政策调整，并不会对文化PPP造成致命性打击。未来，文化PPP将是挑战与机遇并存。首先，体育与旅游方面的盈利性项目将成为重点领域，同时，民营企业入局文化PPP项目可能性增大，市场活力将被大规模激发；其次，监管体制的统一严苛以及补助政策的收紧对目前具备较为成熟的文化PPP项目承担企业提出了转型要求，也对未来承担项目的文化企业经营能力、专业资质提出了更高的要求。但可以明确的是，未来文化PPP项目监管将更加严格、高质量发展趋势将更加明显。
参考材料来源：①凤凰网财经《PPP小镇运作“明星”金诚集团再陷兑付危机》②金融监管研究院《再见PPP，你好特许经营！》
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