中国电视剧产业化进程中的规制困境与可能路径
文化产业评论：对于电视剧产业而言，十几年制播分离的探索与实践，并没有改变制播双方地位不平等的状况，由于“制的多播的少”的供需状况和播出渠道的垄断性，制片方在很大程度上受制于播出方，电视剧制播双方的这种不平等的状况，主要原因在于电视台的垄断地位及其市场主体身份的不明确性。本文着重探讨了电视剧产业发展过程中的这一体制困境，并就此提出了电视台产业化的可能路径。
作者：刘庆振（北京信息科技大学网络与新媒体系讲师，微信号amu328046567）
来源：文化产业评论（文化产业评论独家发布，转载请注明出处）
在我国，电视台并不具备真正意义上的市场主体资格，从而电视剧产业的发展也必然会因此受到种种限制。我国电视台始终如一的国有事业单位性质，尽管实施了“宣传与经营并重”、 “一元体制，二元运作”、“事业单位、企业化管理”、“频道分营”等管理体制与运行机制，但终究不能作为真正的市场主体参与市场竞争。同时，我国电视台的“喉舌”功能与电视剧的产业功能之间存在难以化解的基础性矛盾，但它只是也只应该是我国转型时期的特殊产物。这一矛盾造成的弊端在转型过程中已经充分暴露出来，“事业单位、企业化管理”实际上已经造成了产权为集体所有，但集体不负责的尴尬现实，既不能保证电视台作为党的喉舌作用的发挥，也不符合电视剧产业发展的规律。在市场经济中，政府权力是不能进入市场进行经营活动与攫取商业利润的，因为政府权力进入市场本身就是与民争利，是不平等竞争。如果回避这一问题，中国的电视剧产业只能始终停留在量的积累方面，永远也不会发生由弱到强的质变。
1中国电视剧产业化的内在逻辑
“电视媒体的产业化，是指电视媒介的资源配置及生产方式的分工化、集约化、市场化的过程。主要包含两方面含义：第一，从计划经济体制下的事业体制向市场经济体制下的产业体制过渡，即由单纯的事业性质，到保证事业的前提下，承认和发展传媒的产业功能的过程；第二，从党和政府办媒体逐渐走向以市场为导向的媒体运营机制。”而我国电视剧产业化内在逻辑就是由这一组动力关系建构的。具体来说，我国社会主义市场经济体制转轨发展的社会背景作为原动力，是后面一系列发展的最大驱动因素，政府依据市场经济体制转轨发展新形势的要求，在电视剧产业领域，不断放松规制，促使市场机制导入并广泛渗透，并在电视剧行业逐步发挥配置资源的作用，同时，推动投融资多元化格局的逐步形成，制播体制改革的深化发展以及电视剧产业价值链的完整建构，最终共同建构中国电视剧产业化发展进程。
与欧美发达国家相比，中国电视剧的总产量在2013年的时候已经居于全球首位，但是，中国的电视剧产业在全球范围内的核心竞争力相对而言仍然较弱，规模化和国际化程度也相对较低，比如，来自美国的电视节目在很多国家占到了50%以上，而国外节目在美国本土市场还占不到5%。这样看来，我国的电视剧产业已经初步实现了浅层次的“做大”的目标，但是离着“做强”的目标还存在一定的差距；而我国的电视剧企业要“做大做强”还有一段路要走。事实上，我国电视剧产业的发展，只有符合了产业规律和市场需求，才能进一步发挥电视传媒的意识形态和喉舌功能，产业的经济属性和意识形态的政治属性之间的关系是可以有办法协调好的，那就是通过产业化的方式将电视剧产业真正做大做强。对于中国的情况而言，媒介产业化的概念既是一个理论问题，更是一个实践问题。从1996年黄升民教授提出“媒介产业化”到2004年被广电总局定位广播电视的“产业化年”，中间经历了多轮的反复争议和理论探讨，并经常与“商业化”“企业化”等概念混为一谈。
2作为内容的电视剧与作为渠道的电视台
实际上，笔者认为，主要的争议点在于电视媒体本身承载着不同的电视内容产品。由于电视内容产品尤其是新闻产品具有很强的外部性，传统体制主要侧重于电视媒体的政治属性，即新闻宣传和舆论导向功能，并且一直将新闻类电视内容定性为“党的新闻事业”，从而使得很多其它电视内容成为党的新闻事业的附属产品。但是，随着市场经济和广播电视事业的发展，受众对于电视娱乐功能的需求逐步增强，尤其是电视剧成为大众喜闻乐见的一种娱乐形式之后，政府也逐渐承认了电视媒体的经济属性和文化娱乐功能。但是由于路径依赖现象的存在，对电视台和电视内容的规制依然延续了传统计划经济体制和事业管理思维，因此造成了关于电视媒体是否可以产业化的争议。实际上这种争议是错位的，产业化的呼吁是针对电视领域中的文化娱乐等经济属性较强的部分，而反对产业化的主要原因在于党的新闻事业不允许产业化。实际上，这与之前对于制播分离的争议存在相似之处，也与近年提到的文化产业化存在某种契合。
关键点在于区分，哪些方面属于事业属性，哪些方面应强化其产业属性，哪些方面可以产业化，哪些方面坚决不能产业化，哪些方面可以优先产业化，哪些方面可以适当置后产业化。由于广告内容的经济属性最强而政治属性最弱，因此民营资本较早的参与到了电视台的广告制作等领域，这也是很多影视公司的前身都与广告业务存在很大关联的重要原因。相比起新闻内容而言，电视剧产业化更容易被政府和学术界所接受，而经过多年的学术讨论和市场发展，正如上文所提到的，我国的电视剧也渐渐完成了它的产业化进程，初步形成了电视剧产业的雏形。“在广电系统内部，电视剧可以说是一个高度市场化的结晶，从制作、发行到播出，由不同商业利益连接成环环相扣的产业链条。”当然，由于电视台这一播出渠道本身事业身份的特殊性，我国的电视剧产业链仍然存在一定的特殊性，这种特殊性主要是由我国对传媒业的规制体制造成的。就产业链本身而言，它与世界其他国家并不存在本质的差异，而在整个电视剧产业链条中，最关键的播出平台还没有实现产业化，离开了播出渠道，电视剧产品就无法发挥它的真正价值。
中国拥有世界上最多的电视台和电视频道，理应为电视剧产业的发展带来丰厚的经济效益。但是由于事业属性、行政壁垒、单位级别、地域限制等问题，使得市场机制无法发挥，造成了想做强的做不强，应该死掉的死不掉等配置低效、资源浪费的现象。我国电视剧产业做大做强的重要前提是它必须走向市场，尽管事实上电视剧制作已经充分市场化和产业化，但其播出环节——电视台仍然属于事业属性，其市场主体地位始终没有得到法律确认，这也成为中国电视剧产业继续深入发展的关键桎梏。
电视传媒领域的事业属性和产业属性的纠葛，是文化产业化、媒介产业化或电视剧产业化过程中需要解决的重要问题。产业是一种“厂商在市场上的集合”，而事业更多的则是“单位在政府治下的集合”，定性为事业的单位不具备合格的市场法人主体资格，其动机主要是社会效益而不是经济效益。然而，目前我国的电视台则是一种“事业单位，企业化管理”的操作方式，这就是说，我国的电视媒体是事业单位，不是企业，虽采取企业管理方式，但绝不同于其他一般企业，即既可以自由选择进入市场，也可以自由选择退出市场，完全由市场看不见的手去调配。这种模糊不清的身份也使得电视台没有建立起有效的产权制度和现代企业管理制度。需要指出的是，这种特殊的身份和性质，只能作为当前经济转型和文化体制改革状态下的一种暂时状态，而不能使之成为一种常态。既然是事业属性，就应该更多的以社会效益为主要目标；如果是产业属性，则更主要的看重经济效益。目前，顶着事业单位帽子的电视台，却在企业化管理的招牌下利用垄断资源牟取暴利，例如中央电视台自从1997年起，就不再接受任何国家财政拨款，反而还向国家上缴高额利税，每年央视广告招标收入就高达上百亿。不给电视台拨款，却强调其事业属性；把电视台的资金来源问题交给市场，却又强调其非市场性，“传媒业的领导人要在承载原来的事业责任的同时，又要承担担任一个公司运营者的责任，担任着盈利目标的重担。这无疑是给我国的传媒人提出了巨大的挑战。”而电视台利用自身的这种特殊性质，在事业与产业之间“游刃有余”，一会儿事业单位，一会儿企业化管理，不官不商，亦官亦商。黄升民教授就曾一针见血的指出这种官商两面的性质对广播电视业存在的严重危害。那么，无论是制播分离还是产业化，在理论和实践方面都取得了一定的进展，接下来的问题是，电视剧产业化的最后一个环节，电视台是继续保留其事业属性，还是可以在某种程度上按照一定的节奏实现产业化？
3电视台组织类型的国际模式借鉴
在全球范围内，电视台的组织类型主要有国有国营型、商有商营型和公有公营型三种，电视台的所有制问题和经营问题是密不可分的，其运营方式都是从属于所有者的政治、经济或其他目标的。国有国营型的电视台主要由国家拨款，不考虑资金来源问题和市场因素，具有较强的垄断性和非营利性等色彩，在计划经济体制下和市场经济体制下都存在这种类型的电视台。商有商营型的电视台主要靠广告收入和其它盈利手段，经营意识、盈利意识和竞争意识都非常强，市场化程度和产业化程度最高。公有公营型的电视台在所有权上不属于政府，其本身的非营利性也导致了它的竞争能力不足。“总体上看，私营电视机构的经营运行机制最灵活最有效，市场竞争最激烈……在平等的市场环境下，总是私营电视机构占据上风，公营次之，国营最差。”上世纪80年代以来，随着世界政治经济形势的变化，加之国有或公有电视台本身的竞争力差、呈现亏损状态等原因，各国的电视台组织类型都没有固守一种模式，而是逐步通过非国有化、引入私人资本、租赁或承包转变经营模式和政府放松管制等多种手段实现国有或公有电视台的商业化，电视台呈现出多种模式多元化发展的趋势，典型的如美国，截至2001年底共有广播电视台1678家，其中商业电视台占到了1304家，欧洲主要国家商业电视观众的占有率几乎都达到了50%以上。国外大多数发达国家实行的公共电视台和商业电视台分立的模式，到目前为止，被证明为较为成功的一种模式。
国际上电视台商业化的进程与政府规制的放松密不可分。当然，放松规制并不等于取消规制，即便在美国这一典型的市场力量主导传媒产业的国家，政府规制也依然起着巨大的作用，在放松进入规制和所有权规制的同时，并没有放松对电视剧内容方面的严格规制，甚至在某些方面的规制还进一步强化了。这对我国电视剧产业乃至整个传媒产业的体制规制有一定的参考价值。
可见，电视台的商业化或产业化在世界范围内是被认可的，而单一性质的国有事业属性则是我国电视台到目前为止的一个重要特征。国有国营、管办合一的经营方式是计划经济体制的产物，在电视台已经不靠财政拨款就能实现自身造血经营的前提下，在经济转型和体制改革的进程中，政府对于广播电视业的管理应该从更宏观的层面进行规制，而不是随意在微观层面上进行干预。这就要求对电视台的身份予以进一步明确，不能模棱两可。而究其模棱两可的主要原因，仍然在于政府对于电视台既承载着“党的新闻事业”这种舆论导向功能，又承载着人民群众的文化娱乐功能，而政府和学界经常有意或无意的将这两种功能混为一谈，甚至人为的将电视剧本身的娱乐功能弱化，而将其意识形态和政治宣传的功能强化，用家长制的思维为受众制作和选择电视节目，以为这样就能实现政治宣传、舆论导向和文化娱乐等多种功能，试图在事业体制下实现商业电视台和公共电视台的二位一体。但是，往往由于没有尊重传播规律和产业规律，结果却适得其反，造成了商业目的和公共目的冲突，降低了电视台和电视频道等资源的配置效率。
4我国电视台产业化的可能路径
需要承认的是，“事业单位，企业化管理”的方式在改革开放之初是一种有益的探索和对传统计划体制的重大突破，并对民营资本进入电视节目制作领域产生了积极的影响。但改革开放之初的政治、经济和社会环境与今天存在巨大的差异，彼时我国的社会主义市场经济体制还没有确立，但是今天，在经济生活的各个领域，市场已经成为配置资源的主导力量，广播电视领域却仍在沿用30年之前提出的“事业单位，企业化管理”的规制方式和经营方式，这已经不适应媒介产业化、电视剧产业化进程的需要。因为无论是在宏观规制层面还是在微观经营层面，事业体制和产业组织都存在巨大的差异，更何况这种“事业单位，企业化管理”非官非商的权宜之计。毕竟，中国的电视剧产业乃至文化产业想要成为一国的支柱产业、打造具有国际竞争力的文化航母，必须符合产业发展规律，而产业链的断裂或者不完整势必影响到我国电视剧产业的做大做强。既然国际上其它国家的国有或公有电视台主动变革来适应新的挑战，既然这些国家并没有因为实行电视台的商业化或者产业化而丧失政治宣传能力和舆论导向能力，既然电视剧播出的其它平台如视频网站可以产业化，既然电影产业化也没有使得我国的文化主权丧失，那么，笔者认为，我国的电视台是不是也可以考虑它的产业化进程了？实际上，经历了30多年的“企业化管理”探索的电视台，通过制播分离、频道承包、可经营性资产剥离等方式，到目前为止，也仅仅因为剩下了一顶事业单位的帽子而不具备真正的企业法人资格而已。这样，一方面没有跨越电视台必须为国家所有的红线，另一方面也维护了电视台官商两面的特权。对于规制和规制者而言，这块事业单位的牌子恰恰就是他们自身用以自欺欺人、掩耳盗铃的幌子罢了。也就是说，政策壁垒成为我国无法实行公共电视台和商业电视台分离或分立的主要障碍。当然，这里所提到的公共电视台和商业电视台与欧美国家的情况略有差异，我们所说的公共电视台主要侧重于其事业属性，而商业电视台主要侧重于其产业属性。
站在中国国情基础上探讨我国电视台的产业化或者商业化，一定有其特定的时间和背景，而不存在一个放之四海、放之四时皆准的固定模式。在当前文化产业化大背景下，笔者所讨论的电视台的产业化，关键是指要赋予电视台以平等参与市场竞争的企业法人的主体资格。由于目前政策仍然要求电视台的所有权掌握在国家手中，因此，可以考虑将事业属性的电视台首先转型为国有企业，铁道部转变为中国铁路总公司就是一个先例。由此可见，现阶段我国电视台的产业化并不意味着民营化或私有化，它的所有制并不会发生根本上的质变。
当然，电视台的产业化也并不意味着所有电视台或电视频道都要从事业单位转换为企业法人，而是根据电视台或频道本身的不同功能和不同定位进行适当转换，哪些可以转为产业属性，哪些必须坚持事业属性，都必须予以明确，这与制播分离有着高度的相似之处。例如，主要偏重于党和政府的新闻宣传和舆论导向功能的中央电视台由于其本身的特殊地位，应该保留事业属性，中国教育电视台由于其内容意识形态和政治宣传色彩较弱，则可以转为企业法人。再如，各省级电视台的新闻综合频道应该保留事业单位的性质，但是专业性较强而意识形态色彩较弱的影视频道、音乐频道、体育频道等，则可以转为企业法人。
实际上，早在2001年，黄升民教授在提到广电媒体产业化的四次剥离路径时就对公共电视台和商业电视台分立的模式进行过清晰的表述，“第一次剥离为网络及内容的剥离，即网台分离，是网络传输业务的外包；第二次剥离是制播分离，以实现专业化分工，社会化生产，是节目制作的业务外包；第三次剥离是频道分营，新闻频道、综合频道、体育、影视等娱乐频道分属管理，属于频道经营的业务外包；第四次剥离是宣传与报道分离，即通过新闻立法，实行政企分开，体制改革，是公营媒体与商业媒体的分离，使商业媒体完全面向市场经营，从而实现制度转型。”十几年过去了，台网已经基本完成分离，频道分营也进行过大量的实践尝试，制播分离仍在如火如荼的进行，但是第四次剥离却没有实质的进展。不得不承认的是，这种公营电视台和商业电视台分立的产业化方案，恰恰是我国应该进行的有益尝试。
沿着这一路径，我国的电视台就可以逐渐从“事业单位、企业化管理”二位一体模式向公共电视台和商业电视台分立的“政企分开、事企分开”模式转变，电视台自身也将从兼具政治宣传、公共服务和文化娱乐、追求利润等双重相互冲突的功能，向单一功能转变，例如公共电视台主要承担政治宣传和提供多元化的公共节目，体现和贯彻政府公共管理和舆论导向的意志和新闻媒体的喉舌功能，商业电视台则主要以市场盈利为目标，尤其是以播出影视剧或娱乐节目的商业电视台，需要在激烈的市场竞争环境下播出更加符合受众需求的优质作品。
这时，政府对于电视台及其电视内容产品的规制也会相应发生转变，从“管办合一”模式下的行政手段过多干预转向主要依靠法律手段进行相应规制。公共电视台依然纳入政府的事业管理体制，依靠行政管理发挥电视台的公共职能；商业电视台则综合运用法律法规、经济手段、行政手段和行业协会规范等多种方式进行管理，并加强对其电视节目的内容规制，以防止其单纯追求利润而造成不良的社会影响。
当然，电视剧的播出平台——电视台的产业化进程不是一蹴而就完成的，它需要根据我国改革进程的不同阶段逐步展开。就目前而言，将部分电视台从事业单位转变为企业法人的条件已经具备。在未来的产业化进程中商业电视台可以探讨由纯粹的国有企业转变为股份制企业，并在适当时机引入民营资本，甚至某些类型的电视台也可以逐步实现民营资本控股。参考发达国家商业电视台多为私人资本所有的产业发展状况，我国民营资本进入电视台在未来是有着较大的可能性的。而实际操作上，有些民营影视企业现在已经通过租赁或承包等方式，拥有了某些电视台影视频道或者购物频道的实际经营权和收益权。
编辑：韩东庆、赵雅兰
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