金融监管大挪移：组建国家金融监管总局，央行恢复省分，证监会提级扩权

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金融监管领域机构改革的“靴子”终于落地。

3月7日下午，十四届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案（以下简称后“方案”）的说明。

方案提出，将组建国家金融监督管理总局，不再保留银保监会；深化地方金融监管体制改革；中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构；统筹推进中国人民银行分支机构改革；完善国有金融资本管理体制……

01
银保监会退场：组建国家金融监督管理总局

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家金融监督管理总局。统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。

据了解，国家金融监督管理总局在银保监会基础上组建，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。同时，不再保留银保监会。

本次调整后，除证券业之外的金融业监管职责将全部集中至国家金融监督管理总局。

招联金融首席研究员董希淼表示，我国分业监管体系与金融业综合经营趋势不相适应，金融监管部门之间沟通不畅、协调不够。在金融业综合经营趋势日渐清晰、金融创新不断深化的背景下，如何深化金融监管体制改革、构建现代金融监管框架成为一项重大课题。国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融监管，有助于减少监管空白和监管交叉，落实好行为监管和功能监管。

图片来源：银保监会官网

植信投资首席经济学家兼研究院院长连平指出，由国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管工作，能够有效避免中央和地方、多个部门之间多重监管或监管缺失问题，监管范围覆盖整个金融领域，分工更为合理，将大大提高金融监管效率。

02
人民银行改革：重回省分行时代

人民银行的变化主要围绕分支机构改革进行。方案指出，统筹推进中国人民银行分支机构改革。

具体来看，撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。

方案要求，不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。

北京商报记者根据人民银行官网信息梳理发现，在机构设置上，人民银行当前主要包括中央纪委国家监委驻中国人民银行纪检监察组、内设部门、上海总部、直属机构以及分支机构等五个部分。

图片来源：央行官网

具体在分支机构部分，人民银行共设有2家营业管理部，分别是北京、重庆；9家分行，分别是上海、天津、沈阳、南京、济南、武汉、广州、成都、西安；25家中心支行，设立在各省省会城市。

回望人民银行金融管理体系的变革，为了确保货币政策传导机制的顺畅、独立性，中国人民银行自1998年开始实行管理体制改革，撤销原有的31个省、市、自治区分行，在全国设立9个大区分行，人民银行正式从省分行体制转变为大区分行体制。1998年11月18日，人民银行上海分行正式挂牌成立。

在人民银行实行大区分行体制后，我国的金融管理体制改革也在持续深化，证监会、原保监会、原银监会相继成立。2004年人民银行打破了原有的“总行—大区行—中心支行—县支行”的行政管理架构，由省会中心城市支行负责各省地市支行的货币信贷和金融市场管理。人民银行上海总部也在2005年8月成立，人民银行“双总部”和一行三会的金融体系监管架构正式形成。

而自从2003年人民银行和原银监会“分家”以来，关于人民银行县级支行是否有必要设立的问题一直都是讨论的热点话题。本次变革完成后，实行了24年之久的人民银行大区分行体制重新回到省分行体制时代，设置31+5的分行体制，不再保留县级支行，相关权限上收到地市级中心支行。

全国人大代表、清华大学五道口金融学院副院长田轩在接受北京商报记者采访时指出，按行政区划设立分支机构，有助于打破过去政策传导效率存在的体制机制性梗阻，使货币政策实效性得到提升，有利于增强货币政策在宏观调控执行中的精准性和针对性。

连平提到，此次人民银行分支机构改革结合基本国情，撤销大区分行、恢复设立省级分行、取消县级支行等改革措施较好地实现了与我国行政区划之间的匹配，加强与地方之间的协调配合。此举有助于增强货币政策的传导性，更好地支持金融服务实体经济功能，有助于进一步完善中国特色金融监管体系。

“按照今年的改革方案，人民银行作为中央银行的功能将得到进一步强化，通过剥离金融控股公司监管和金融消费者权益保护等现代中央银行非核心职责、完善分支机构改革，有助于加快构建现代中央银行制度。”田轩表示，在现代中央银行制度下，中央银行的核心功能是管好货币“总闸门”、提供高质量金融基础设施服务、防控系统性金融风险、管控外部溢出效应，促进形成公平合理的国际金融治理格局。

03
证监会提级扩权：调整为国务院直属机构

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，证监会调整为国务院直属机构，此外，由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。

具体来看，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。强化资本市场监管职责，划入国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责，由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。

从内容来看，相关变化主要涉及两个方面，一是证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。对此，投行人士王骥跃对北京商报记者表示，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构意味着提级提权。

高禾投资管理合伙人刘盛宇在接受北京商报记者采访时进而表示，证监会之前一直属于国务院直属事业单位，这一层面上不属于国家行政机关，而国务院直属机构则主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。“国务院直属机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。”刘盛宇如是说。

第二个方面的变化是由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。刘盛宇表示，以前非上市企业发债是由发改委负责审核，上市公司发债由证监会审核，这容易出现监管空白的地方，现在是将发改委的企业债券发行审核职责也并入证监会负责。“发债也是直接融资的重要方面，现在统一监管，有利于债券市场的发展，也就是有利于直接融资的发展，债券的发行和监管工作也会更加透明，信息披露也会更加充分和全面，投资者能够随时随地了解发债主体的情况。”刘盛宇表示。

王骥跃进而指出，发改委的企业债券发行审核职责统一到证监会，能够解决债券多头监管问题，除银行间债券市场外，所有债都由证监会统一监管。

04
地方金融监管优化：专司监管职责

关于如何深化地方金融监管体制改革，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，未来将建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。同时，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

谈及地方金融监管体制改革的意义，董希淼表示，地方政府设立地方监管机构将来只负责监管职责，不再承担金融发展、招商引资等工作，有助于解决地方政府金融监管机构既要监管又要发展的角色冲突。

连平指出，金融监管体系优化调整突出了金融监管专业性，例如，让地方政府设立的金融监管机构专司监管、不加挂金融办或金融工作局牌子，都将有助于提升金融监管专业水平。

地方金融监管是我国金融监管体系的重要组成部分，也是中央金融监管体系的有益补充。回顾历史，在2017年7月的第五次全国金融工作会议上，曾确立了以中央为主、地方为辅的双层金融监管模式。2017年以来，各省、自治区、直辖市成立了地方金融监督管理局，加强对地方金融组织的监管。

“在日常监管和风险处置中，因缺乏国家层面统一的地方金融监管立法，各方对地方金融监管职责分工的理解不尽一致，部分机构和活动游离于金融监管之外，地方金融监督管理部门也面临监管依据不够充分、执法手段不足等问题。”央行曾表示，未来需明确地方金融监管规则和上位法依据，统一监管标准，构建权责清晰、执法有力的地方金融监管框架。

05
突破功能监管：建立“双峰式”监管体制

回顾中国金融业改革的历史变迁，大多都是为了在“稳”的基础上，加强和改进金融服务，填补在监管范围上形成的空白地带。2018年之前，原银监会、原保监会分别监管银行业、保险业，从中发挥监管职能，但由于金融机构之间跨业合作频繁、金融乱象加剧、部门职责不清，旧体制的弊端也逐渐显现。

2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将原银监会和原保监会的职责整合，组建银保监会，作为国务院直属事业单位。“一行三会”成为历史，我国金融监管框架正式转变为“一行两会”。

“一行两会”金融监管格局形成五年后，随着经济社会不断变迁、进入新的发展阶段，而今新一轮政府机构改革来袭，金融领域的监管格局也正在被重塑。国家金融监督管理总局负责行为监管，人民银行主攻审慎监管，完善监管架构更有利于降低风险。

在田轩看来，随着现代科技与金融行业的融合度越来越高，金融业态、风险形态、传导路径和安全边界都已经发生了很大变化。同时，随着风高浪急的国际形势不确定性增大，金融风险形势也呈现出复杂严峻、新老问题交织叠加的特征。对此，需要调整、形成和完善更适应当下新发展格局需求的金融监管机制，在提高金融促发展动力的同时，持续强化金融风险防控能力。

田轩认为，党的十八大以来，我国金融业改革发展稳定取得历史性的伟大成就。但客观上看，我国金融监管的主体体制机制，其实是在“旧常态”下确立的，与现在我们的高质量发展新格局，存在一系列供给与需求错配的问题。主要表现为几点：监管滞后，缺乏前瞻性；面对问题，缺乏有效引导，没有给市场博弈留下足够的空间；政策执行弹性大、规则不清。

“基于解决这些问题的考量，这次机构改革中，关于金融方面的一系列调整变化，总体来看，是强化党对金融工作的集中统一领导的体现，也是建设统一开放、竞争有序市场体系、加快建设全国统一大市场的内在要求。通过加强金融一体化的协调，防止监管部门条块分割导致的监管真空，杜绝监管套利，从而助力金融稳步推进供给侧结构性改革，使金融更高质量地服务实体经济发展。”田轩如是说道。

连平认为，此次金融监管部门的多项改革切中要害，将对中国金融市场产生一系列重要积极影响：进一步增强金融监管工作科学性、合理性和有序性。改革将强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，有效调整中央和地方政府金融监管职责，规范金融市场运行秩序，更好地支持金融创新，控制金融风险。

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记者丨宋亦桐 廖蒙 马换换 李秀梅编辑丨林琴  图片丨视觉中国、壹图网、银保监会官网、央行官网截图等