替代性恢复在环境损害案件中的尝试 | 阳光视点
文/文黎照 阳光时代ERE研究中心
案情简介
无锡市蠡湖惠山景区管理委员会（以下简称景区管委会）于2009年10月至2010年7月间建设了无锡市动植物园、欢乐园，该项目是无锡市重点生态环境工程和“为民办实事”项目。但是在该项目建设过程中，景区管委会未经批准和办理相关手续，改变了两个地块的林地用途，一个是在建设动物场馆与道路过程中占用林地合计17477平方米，另一部分为占用3677平方米林地建造了观光电梯连通动物园和欢乐园，及消防储水池，作为景区必需的交通、消防设施，合计共占用21154平方米林地，已经被无锡市滨湖区农林局行政处罚232694元罚款，并要求其补办改变林地用途手续，其中17477平方米林地的立项规划手续、建设用地手续均已完备，并在缴纳了1143508元植被恢复费，而另外3677平方米的林地无法补办改变林地用途手续。
此外，还有一宕口地块在被告与两个第三人的共同管理使用范围内，约2500平方米的山体土壤裸露，是上世纪八十年代开山采石的遗留状态，一直未进行任何建设。
中华环保联合会在收到群众举报信后，赶赴该欢乐园、动物园景区进行实地查勘，发现有山体裸露、植被遭到破坏的情形，故作为公益诉讼的原告提起诉讼，要求被告对生态破坏的行为进行补偿、弥补生态环境损害并支付原告为该诉讼支出的全部费用共37515元，并将无锡太湖明珠欢乐园有限公司（以下简称欢乐园）、无锡市动物园管理处（以下简称动物园）列为第三人。
法院经审理认为景区管委会未取得林地改变用途的审批手续，构成了擅自占用林地21154平方米的事实，这对生态环境造成了一定程度的损害，应当承担相应的民事责任。鉴于其中的17477平方米已经补办审批手批，且向江苏省林业局缴纳了植被恢复费1143508元，视为其已经按照法律规定弥补了生态损害。而另外的3677平方米，无法办理合法手续，鉴于在此地块上已经建成的观光电梯同时具有逃生、急救通道的功能，是无锡市动植物园、欢乐园项目的必要组成部分，涉及较大的社会公共利益，如直接恢复原状，可能造成对社会资源的浪费，因此根据补植方案的可行性和苗木选择的合理性、林木养护的便利性等综合因素，及专家意见，决定进行异地补植。此外宕口地块2500平方米一直处于裸露状态，景区管委会等单位作为该地块的使用权人，有义务对该地块复绿，消除水土流失的危险。
原告是提起的环境公益诉讼，要求被告承担诉讼成本具有正当性，因此原告的合理诉求应当予以支持。原告请求交通、住宿等费用7515元及律师费3万元由被告承担，并提交了包括火车票、住宿费、出租车费用等在内的部分票据复印件共计1795元，对律师费支出无证据支持，考虑当事人支出的合理性及案件的公益性，酌定为5000元。
法院裁判
依据《侵权责任法》第十五条第一款第（五）项、第六十五条、《物权法》第一百二十条、《森林法》第十八条第一款、《民诉法》第六十四条第一款、《民事诉讼证据若干规定》第二条第二款之规，法院于2012年12月19日做出（2012）锡滨环民初字第0002号判决：无锡市景区管理委员会1个月内完成17477平方米林地改变用途的申报程序；景区管理委员会、欢乐园、动物园6个月内完成2500平方米宕口地块的复绿固土工作；景区管理委员会于6个月内完成杨湾地块4500平方米的异地补植；景区管理委员会1个月内支付异地补植费79.44万元用于杨湾地块的异地补植；景区管理委员会之日支付中华环保联合会交通费、住宿费、调查取证费等各项费用合计5000元。一审判决为生效判决，各方均未上诉。
法律分析
通过环保NGO提起环境公益诉讼，让被告承担环境修复责任，用司法裁判的途径，保护了不特定多数人的环境利益，该案具有开创性的典型意义，本文从以下几点做案件背后的法律分析：
1.责任承担方式的创新
本案依据《侵权责任权》第十五条第一款第（五）项“恢复原状”进行裁判，实际上是对“恢复原状”的一个扩大解释，传统民事侵权领域，恢复原状是通过修理、修缮等方式，将受到损坏的物恢复到侵权行为发生之前的状态。本案的恢复原状，采用了一个相对较为宽泛的释义，指将受到侵害的民事权益恢复到受侵害之前的状态，受到损害的民事权益指的是不特定多数人的环境权，同时涉及多数人，也是一种公共利益，恢复受损前的环境权益，实际上是恢复该地块提供的环境生态功能，回归到原先的环境容量水平，也就整体上恢复了原来的生态平衡，这更符合恢复原状的法理精神。这一实践经验被最高院吸收在2015年1月发布的《环境公益诉讼司法解释》第二十条，“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式”。
2.专门的环境法庭审理
本案是由江苏省无锡市滨湖区人民法院设立的环保合议庭审理，江苏省无锡市中级人民法院2008年5月成立环保审判庭，是江苏省第一家、全国第二家环保审判庭，滨湖区法院很快也设立环保审判合议庭。环保合议庭属于环境法庭的一种形式，截止2015年7月15日，全国已有环境法庭389个，环境法庭有环境审判庭、合议庭和巡回法庭三种形式，普遍实施“三审合一”的模式，专门审理与环境相关的刑事、民事和行政案件，目前全国各地名称不太统一，有环境法庭、环保法庭和环境生态资源审判庭，但是性质上都是相同的，学界统称为环境法庭。审理法庭的背景决定了该案的审理不同于传统的民事侵权案件，会特别考虑环境生态影响及恢复。判决生效后，在该审理法庭的监督下，景区管委会于2013年3、4月在杨湾地块投入约80万元，开垦种植七千平米的城市绿地，原审法院全程参与监督和验收，并监督景区管委会进行一年的缺陷期养护。
3.重视公众参及专家意见
环境生态损害案件有两个主要特征，科学性和公共性，因果关系的确定和损害的量化对科学技术的依赖度较高，还通常涉及不特定多数人的环境利益，例如本案当中，3577平方米的森林，天然的氧吧，净化空气、吸收噪音，对风力、风向和温度都有一定的影响，对该区域的小气候具有调节功能，同时也是一处重要的景观，一年四季有着不同的风景，是人们放松身心、亲近自然的理想场所。原审法院将景区管委会提出的三套异地补植备选方案进行网上公示，公开征求意见，是对公民环境权的一种尊重，可是由于公示期没有人提出异议，这或许是因为当地民众认可三个方案，也可能是公众参与的积极性还没调动起来，无论如何，这也是司法审理过程的一个重大进步，在结案之前，就公开与公众相关的案件主要信息。
本案的审理过程还有一个亮点，即听取了专业的林业绿化专家意见，由于如何确定异地补植方案是一项专业性极强的工作，须结合受损林地的生态能力、补植苗木的树种、习性及养护便利性等因素确定，远远超出法官的法律知识范畴，需要专业人士给出建议，因此，原审法院咨询了当地的林业绿化机构的专家，才最后确定杨湾地块补植方案为最终方案。
4.环境公益诉讼主体资格
本案的审理是在2012年进行的，当时对环境公益诉讼原告的主体资格尚无立法明确，原告中华环保联合会是一家非营利性的、全国性的环保组织，主管单位是环保部，2010年已经在贵州省清河镇做为原告开展环境公益诉讼的司法实践。在当时的法制背景下，原审法院受理该案，不得不说是一种司法进步的尝试，不过这可能与该NGO的特殊背景有一定的关系。2012年修订、2013年实施的《民事诉讼法》第五十五条也仅仅是规定了“法律规定的机关和有关组织”可以提起环境民事公益诉讼，那么到底是哪些法律有规定呢？两年之后，2014年修订、2015年实施《环境保护法》第五十八条才给予回应，即“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、且专门从事环境保护公益活动、连续五年以上且无违法记录”的社会组织。
本案是由NGO提起的第一例生态破坏公益诉讼，也是最高人民法院2013年公布的九起环境资源审判典型案例之一，还是2014年最高院公布的十大民生典型案例之一，其开创意义得到一致认可。
5.对权利人环境不作为的司法监督
宕口地块因历史遗留问题一直裸露，由于周边林为防护林，防护林的主要功能是水源涵养、水土保持和防风固沙，土地使用权人应当按照规划的用途合理使用，而不是长期置之不理，本案通过司法裁判的方式要求权利人进行持续整治，避免水土继续流失。
事实上，依据《土地管理法》第三十七条，及国土资源部制定的《闲置土地处理办法》的规定，土地闲置未满一年的，须缴纳土地成本20%的闲置费；满二年的，收回国有土地建设使用权。因此原审法院可以《法律意见书》的形式建议国土资源部门对该地块进行行政处理。
6.诉讼成本由被告承担
从判决书的说理部分可以看出原审法院事实上支持了原告关于要求被告承担律师费、住宿费、交通费等诉讼费用的请求，但是因原告没有充分的证据支撑才没被全部支持，可是本案依据《2011年国家环境保护“十二五”规划》中规定的“支持环境公益诉讼”这一政策性文件做出上述裁判，是值得商榷的。依法判案是法官不可逾越的基本原则，当然“十二五”规划在我国社会发展中的战略地位是不能否认的，可是裁判的依据一旦突破后果将无法想象。尽管有观点认为司法改革必然与现行法律制度存在冲突，但是依法审判的底线不宜轻易突破，其实原审法院可以参照《民事诉讼法》及最高院《民事诉讼证据若干规定》中关于证人出庭作证费用、鉴定费由败诉方承担的规定，综合本案的公益特点，予以评判说明支持原告的合理诉讼费用。
这一实践经验也被最高院吸纳在《环境公益诉讼司法解释》的第二十二条，“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”
文黎照 : 阳光时代ERE研究中心 律师
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