检察机关诉环保局:我国环境行政公益诉讼第一案法律分析 | 阳光解读
如果环保部门怠于行使环保职责，对应当查处和处罚的环境违法行为不处罚，势必将纵容环境违法行为，并导致环境污染和生态破坏问题更加严重，这种情况下，公众是否有适当的司法救济途径，来督促环保部门履职呢？2014年《行政诉讼法》修订之时，许多专家学者呼吁建立的环境行政公益诉讼制度，即是一种公众参与环境保护和对环保部门行使监督权利的救济途径，虽然立法机关以较为谨慎的态度对待这项制度，决定先试点，未在修订时写时法律，但是在司法实践领域，贵州省却在修法的同期已经做出有益的尝试，2014年办理了两例环境行政公益诉讼，本次将解读检察机关诉环保局怠于处罚一案，亦被称为我国环境行政公益诉讼第一案。环境行政公益诉讼第一案发生在贵州，充分体现出贵州省不仅生态文明建设走在了中国的前面，司法保障也走在了中国的前沿。
文/阳光所环境业务部 文黎照/律师 博士
案情简介
贵州省西北部的毕节市金沙县，具有独特的矿产资源优势，自然禀赋带动了当地经济的发展，县城内新建楼盘鳞次栉比，在古韵广场上矗立着一栋大楼，名为宏圆大厦，是由四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司（下称佳乐公司）负责建筑施工，2014年下半年主体完工。由于宏圆大厦位于老城区，附近便是成片的老居民区，住户很多，在施工期间有不少居民反映宏圆大厦晚上施工的声音太大，“吵得睡不着觉”，事实上2013年9月金沙县环保局已向佳乐公司发出通知，要求缴纳噪音排污费121520元，但佳乐公司一直未缴，2014年8月19日金沙县环保局再次向佳乐公司发出了限期缴费通知，责令其于8月23日前缴纳排污费，如逾期不缴将进行处罚。但是佳乐公司仍旧不予理睬，一直拖到10月13日才如数缴纳，但是金沙县环保局并未对佳乐公司的这种拖延进行处罚。因此，金沙县检察院以环保局“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”为由，诉诸法庭。
案件审理
2014年10月20日，金沙县检察院以行政公益诉讼原告的身份，将金沙县环保局诉至有管辖权的仁怀市中级人民法院，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。金沙县检察院诉称，佳乐公司在建设宏圆大厦过程中，欠缴2013年3月至2014年10月期间的噪音排污费共计12.1万余元，金沙县检察院知道情况后即要求环保局依法履行职责，2014年10月13日在金沙县环保局的催促下，佳乐公司缴纳了拖欠的12.1万余元噪音排污费，拖延支付近一年，针对这种未按时缴纳排污费的情形，环保局并没有按照相关法律法规进行处罚。2014年10月27日，仁怀市法院决定立案受理。10月29日，金沙县环保局收到法院的《应诉通知书》等应诉材料后,便立即决定对佳乐公司处以警告处罚，并将处罚情况告知金沙县检察院。金沙县检察院认为通过公益诉讼督促行政机关依法履职的目的已经达到，便向法院申请撤回起诉。11月4日，仁怀市法院做出行政裁决，准许撤诉，案件终结。
分析点评
在环境污染严重到威胁公众的生命健康安全之时，环保部门是否恪尽职守，是否合法、合理地行使法律授予环境保护管理职责，与环境的污染程度和保护状态密切相关，也是公众关注的焦点，因此，环保部门可以说是环境的守护者，那么环境行政公益诉讼就是公众行使参与环境保护和监督权利的渠道之一。
一．检察机关能起诉环保局吗？
提到环境行政公益诉讼，不得不先从环境民事公益诉讼开始，阳光所已撰写多篇案例分析，阐述其制度发展和实施情况，2012年《民事诉讼法》修订时已增加了第55条即环境民事公益诉讼制度，针对污染环境损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和组织可以向人民法院提起诉讼。环境行政公益诉讼制度和环境民事公益诉讼制度，被誉为是公众参与环境保护的两大司法途径，目前立法上只打通了其中一条通道。环境行政公益诉讼，指当具体的行政行为侵害了不特定多数人（即公众）的环境权益时，为保护公共环境利益为目的提起的行政诉讼，比如，在本案中，由金沙县检察机关作为原告，对金沙县环保局提起了行政公益诉讼。尽管该案以被告履行职责原告撤诉结案，但是金沙县检察院提起的这一例环境行政公益诉讼案件却有着破冰之重要意义，在学界和立法机关仍在讨论该不该有的时候，已然做出了司法实践！
在该案发生半年之后，今年的7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，要求检察机关以“公益诉讼人”的身份，对损害国家和社会公共利益的违法行为提起诉讼，包括行政公益诉讼和民事公益诉讼，先在全国布设13个试点，用两年的时间试行该制度。根据《检察院组织法》第一条的规定，检察院是国家的法律监督机关，因此检察院本身就肩负着法定的监督职能，可以依法、当然地监督环保部门，提起公益诉讼是也是检察院行使监督职能的一种具体方式。
此外，该案的管辖法院也是值得一提的，仁怀市中级人民法院，2013年就成立了环境保护法庭，采用跨行政区的流域管辖机制，集中管辖赤水河流域环境案件，管辖范围扩大至毕节市包括金沙县在内的六县一区和仁怀市的两县一市，并与时俱进创新受案方式，通过电子邮箱、微信平台等方式网上收案和立案，受理一审的环保刑事、民事和行政案件。
二．夜间施工噪声扰民，应承担什么责任？
根据《中华人民共和国噪声污染防治法》（1996年）的规定，噪声是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音，而噪声污染是指噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。制造噪声的污染者，有着怎样的法律义务和责任呢？
1.制作环境影响报告书并申报
根据《噪声污染防治法》第13条的规定，建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，环境报告中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。因此建设项目在开工前，要制作环境影响报告书。
根据《噪声污染防治法》第29条的规定，在城市市区范围内，建筑施工过程中使用机械设备，可能产生环境噪声污染的，施工单位必须在开工15日前向所在地县级以上环保部门申报，包括项目名称、施工场所和期限、可能产生的环境噪声值，以及防治措施。
结合本案来看，宏圆大厦的建设单位应依法制作环境影响报告书，夜间施工前15日，施工单位应向当地环保部门申报。
2. 夜间作业需证明并公告附近居民，违规受处罚
根据《噪声污染防治法》第30条的规定，在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内（指医疗区、文教科研区及以机关或者居民为主的区域），禁止夜间进行产生噪声污染的建筑施工作业，但抢修、抢险和或生产工艺要求或特殊需要必须连续作业的除外。因特殊需要必须连续作业的，必须有县级以上人民政府或其有关主管部门的证明。夜间作业，必须公告附近居民。
根据《噪声污染防治法》第56条的规定，施工单位违反规定夜间施工，由县级以上地方环保部门责令改正，可以并处罚款。噪声污染的主要特征就是实时性，刺耳的噪声一响起来影响面就很大，噪声一停影响就立马消除，因此在责令改正的同时适用行政处罚，可以起到警示和惩戒作用，防止行为人反复实施违法行为。
夜间施工，附近的居民饱受其害，夜不能寐，长此以往，可以诱发某些疾病，在这种情况下，受害人可以索赔吗？根据《噪声污染防治法》第61条的规定，受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加达人排除危害，造成损失的，依法赔偿。因此，受害人因此遭受的损失，如医疗费、误工费、交通费等费用，可以请求加害人赔偿。
3. 超标排放需缴纳排污费，不按时缴纳受处罚
根据《噪声污染防治法》第16条的规定，产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。那么噪声的标准是多少呢，根据《声环境功能区划分技术规范》(GB/T 15190–2014)，1类声环境功能区（居住，医疗、行政、教育为主）的标准为昼间55分贝，夜间45分贝，2类声环境功能区（居住、商业金融、集市贸易）的标准为昼间60分贝，夜间50分贝。因此在综合商住区域的噪声标准为白天60分贝，晚间50分贝，晚间指晚上22时至次日凌晨6时。超出这个标准，就需缴纳超标排污费。
根据《噪声污染防治法》第51条的规定，不按规定缴纳超标准排污费的，县级以上地方人民政府环保行政部门可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款。因此，应当缴纳超标排污费的单位，如果未按期缴纳，依法要受到处罚。本案中，金沙县检察院就是依据这一条的规定，认定金沙县环保局不作为的。根据新修订的《环境保护法》第59条的规定，拒不改正的，还可以按照原来处罚的数额，按日连续处罚。
在查处噪声污染违法行为中，环保部门的职责不仅是收缴超标排污费，对违法行为进行处罚，主要的功能应是尽快消除不利影响，减轻对附近居民的伤害。
三． 环保部门怠于行使职责，应承担什么责任？
环保部门依法享有环境保护监督管理职责，根据《噪声污染防治法》第62条规定，环境噪声污染防治监督管理人员滥用职权职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，环保公职人员怠于行使职责，可能会导致两类责任，一类是行政责任，即行政处分，另一类是刑事责任。
其中的行政责任，新修订的《环境保护法》规定的更为严格，该法第68条规定，对于环保部门的主管人员和其他责任人，要给予记过、记大过或降级处分，如果造成严重后果，将撤职或开除，主要负责人引咎辞职。
当行政不作为导致更为严重的后果时，可能就要引起刑事责任，即刑法第408条规定的“环境监管失职罪”，“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”
环境监管失职罪，主体特定，指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员，主观方面是因为严重不负责任的过失行为，客观上导致环境事故发生，并造成严重后果或重大损失，根据相关司法解释，入罪门槛分为八类，一是致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的；二是致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；三是致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼树死亡二千五百株以上的；四是致使公私财产损失三十万元以上的；五是致使疏散、转移群众五千人以上的；六是致使三十人以上中毒的；七致使三人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的；八是致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的。
就本案而言，因工程主体已经完工，未造成环境事故，金沙县环保局也按时查处了夜间违法施工的行为，要求佳乐公司缴纳超标排污费，但是佳乐公司未按要求及时缴纳，金沙县环保局本应依法催缴，并可给予处罚，金沙县环保局未采取进一步的措施，有怠于行使职责之嫌，因此被金沙县检察机关起诉，同时亦可采取检察建议的方式建议金沙县环保局对相关责任人进行行政处分。
四、关于检察机关提起环境行政公益诉讼的深度思考
关于由检察机关提起环境行政公益诉讼，存在着两种不同的观点，支持方认为，检察机关提起环境行政公益诉讼，有利于促进环保部门依法履行职责，有利于改善环境质量，推进依法治国，打造高效和作为政府机构，同时提高行政执法工作人员的守法意识，减少行政乱作为和不作为现象。在一定程度上，行政执法机关也可以此为“尚方宝剑”来抵挡一些不听话的企业和干扰的官员，从而更有力地履行自身职责。
而司法能动主义的反对者则认为，法律虽然赋予检察机关作为公共利益的代言人，但是不可过分扩张对公共利益的定位，若是将监督触角伸向行政管理的各个领域，最终会造成行政管理效率的低下，这也是对公共利益的一种损害。同时，由于检察机关还肩负着法律赋予的职务犯罪案件侦察权，环保部门在被诉的同时，难免会涉及职务犯罪这个敏感问题，这也正是诸多环保部门工作人员对环境行政公益诉讼制度的担心。
因此，检察机关提起环境行政公益诉讼，应当坚持行政行为损害公共利益的基本原则，设立正当的前置程序，即向环保部门发出检察建议，要求限期履行职责，避免造成司法权对行政权的过分干预。
作者：文黎照
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