审计结论能否作为工程结算依据？| 能源项目建设典型案例评析
文/阳光时代(广州)律师事务所 张建来/律师
案情简介
2011年10月，某电力能源开发有限公司（以下称“能源公司”）与某电力工程建设有限公司（以下称“工程公司”）签订了《某电厂生活区1标段工程施工合同》，合同暂定总价3500万元，合同工期自2011年12月1日至2012年6月30日。另，合同专用条款第76.1条约定：“考虑到本工程为国家重点投资项目，与本工程项目相关的审计和稽查，承包人应高度重视并委派专人积极予以配合工作，对审计和稽查的有关意见承包人应无条件及时整改。”
2012年7月，工程全部完工，2012年9月，双方完成工程结算，签订《工程结算书》，结算金额为3715万元，同时确认，能源公司已支付3200万元，剩余款项待工程审计完成后支付。2013年6月， 国家有关审计部门完成了对工程结算的审计，审计金额为3450万元。
后双方就工程结算问题生产争议，能源公司要求按照审计结论支付工程款项，工程公司坚持要求按照双方确认的结算金额支付剩余全部工程款。2013年9月，工程公司向法院提起诉讼，要求能源公司支付剩余工程款515万元，并支付延期付款利息56万余元。
法院判决
法院经审理认为：本案争议焦点问题在于审计结论能否作为本案工程的结算依据，合同第76.1条“考虑到本工程为国家重点投资项目，与本工程项目相关的审计和稽查，承包人应高度重视并委派专人积极予以配合工作，对审计和稽查的有关意见承包人应无条件及时整改”的约定并不能视为双方同意将审计结论作为合同结算依据，参照《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（[2001]民一他字第2号，2001年4月2日）的规定，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力，所以，涉讼工程是否审计以及审计结果如何，均不影响双方当事人对涉讼工程结算的民事行为效力除非双方在合同中明确约定以审计结论作为工程结算依据，除非合同中明确约定以审计结论作为工程结算依据。一审法院支持原告工程公司的诉讼请求，被告能源公司应按照双方签订的《工程结算书》的约定向原告支付剩余工程款515万元。一审判决后，能源公司提起上诉，二审法院驳回了能源公司的上诉请求，维持一审判决。
法律分析
本案主要涉及工程结算与工程造价审计之间的关系问题。工程结算是发包人与承包人依据双方签订的工程承包合同的约定，对于工程承包合同价款的最终确认，属于发包人与承包人履行合同的行为，本质上属于平等主体之间的合同法律行为，适用于《合同法》及有关法律进行调整。工程造价审计是依据《审计法》等相关规定，对工程概概算、预算、结算在执行中是否超支，是否合法合规等进行监督检查的一种手段，其本质上属于行政行为，适用于《审计法》及有关行政法律法规进行调整。审计机关对工程项目的造价审计，是对工程建设单位（即发包人）一种行政监督行为，通常对承包人没有直接的法律约束力。
对此问题，最高人民法院曾通过电话答复的方式进行解释，在《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（[2001]民一他字第2号 2001年4月2日）中明确：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。” 据此，审计结论只有在以下情况下可以作为工程结算依据：一是合同明确约定以审计结论作为结算依据；二是合同约定的结算依据不明确；三是合同约定的结算依据无效。
在上述案例中，合同专用条款第76.1条之约定“考虑到本工程为国家重点投资项目，与本工程项目相关的审计和稽查，承包人应高度重视并委派专人积极予以配合工作，对审计和稽查的有关意见承包人应无条件及时整改”的表述并不明确，只是要求承包人积极配合发包人开展审计工作，并不能视为双方通过合同约定了以审计结论作为结算依据，故法院并没有支持能源公司以审计结论作为工程结算依据的主张。
律师提示
在大型能源项目建设过程中，建设单位作为国有或国有控股的企业，往往需要面临国家审计机关的对项目建设全过程的审计，包括对于工程造价的审计，如何处理工程结算及工程造价审计之间的关系尤为重要，在处理有关问题时，应注意以下几点：
首先，审计结论不能直接作为工程结算的依据。在工程结算过程中，部分人员由于对法律了解不够，通常认为审计机关做出的审计结论，是国家行为，具有比合同更高的效力，在审计结论与合同约定的金额不一致时，或与双方实际结算金额不一致时，应当按照审计结论进行工程结算。但实际上，在合同中未明确约定以审计结论作为工程结算依据的情况下，双方仍然应当按照合同的约定进行结算，双方之间签订的结算协议具有法律效力。
其次，通过合理的合同安排，审计结论可以作为工程结算依据。国有或国有控股企业投资建设大型能源项目中，在签订合同时，要考虑工程造价审计问题，必要时，考虑在合同条款中明确将审计结论作为工程最终的结算依据，以规避审计风险。在工程竣工后，签订工程结算书时，应注明工程结算金额以最终的审计结论为准。另外，实践中，为妥善处理审计与工程结算问题，也可以在合同中约定一定比例的“审计预留金”。由于工程审计完成时间通常较长，并存在不确定性，待审计完成后再进行工程结算，支付工程款，往往在操作过程中存在较大的困难。对此，可以在合同中做出如下安排：在工程竣工结算时，按照一定的比例提取“审计预留金”，在工程审计完成后，根据审计结果支付剩余全部款项。
最后，要正确理解“审计”的含义。本文所谓的“审计”特指国家机关依据《审计法》及相关法规开展的审计活动，并不包括发包人企业内部审计，也不包括发包人上级单位对发包人的审计。如果合同中约定，以发包人或发包人的上级单位的审计结果作为最终结算依据，或者约定以发包人委托的第三方中介机构出具的审计结论作为结算依据，实质上仍然属于发包人单方面的结算结论，在承包人不予认可的情况下，通常是难以作为最终结算依据的。
作者：张建来
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