管控不力，集团如何担责？ | 国企追责意见解读系列之一
文/阳光时代（北京）律师事务所公司与投融资业务部 文黎照 冯筱 卢锴
一概述
随着国有资产监督管理部门将工作重点转向宏观指导及管理投资等方向，国有企业获得了更多的经营自主权，随之而来的便是权责相统一的客观要求。从《中央企业资产损失责任追究暂行办法》到《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，再到国务院办公厅今年8月印发的《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（以下简称“《意见》”），对于国有企业经营管理人员的考核及追责规定不断细化。
本次《意见》的出台是对过往国企违规经营投资追责制度的一次系统性梳理。明确了国有企业经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失，以及其他严重不良后果的，应当追究责任的具体情形，且实行重大决策终身责任追究制度。
针对违规经营投资问题集中的环节，《意见》明确了九大方面五十四种需追究责任的情形，涉及集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权及上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理等方面。阳光时代律师事务所公司与投融资业务部将对《意见》中责任追究范围的九大方面所涉及的典型风险进行系列解读。今天，首先对集团管控方面的主要风险及防范建议进行简要分析。
二典型案例
组建集团公司、实施集团化管理是我国国有企业通常采取的组织管理模式。一方面，该种方式有利于实现集团利益最大化、充分发挥集团的综合功能和群体优势、充分调动成员企业的积极性和创造性，提高整体竞争力；但另一方面，如集团对下属公司管控不力，则可能带来监督管理失控、决策效率低下，管理成本增加，影响竞争力的提高等一系列问题。
根据审计署审计结果公告及巡视组的巡视意见，近年来，国有企业集团管控不力的诸多案例频频见诸报端，涉及企业经营管理的多个环节：
（一）决策流程
2008年以来，G集团公司为了快速弥补水电“短板”，对于下属子公司上报的投资并购小水电项目，在未按照“三重一大”制度进行集体讨论决策，也未按照相关投资并购规章制度进行充分调研论证及评估的情况下，即贸然采取“绿色通道”的方式进行决策投资，其中多个项目投产后出现亏损，最终形成低效无效资产。
（二）项目建设
2007年至2013年，W集团下属子公司为规避集团公司审批，将相关项目采取化整为零方式进行立项审批，涉及金额近2亿元；与之对应，集团总部也未严格按照审批制度对相关报批项目进行审查。D集团下属煤矿实际生产煤炭超出主管部门核准产能，后经查，该行为也未事先上报集团公司审批，集团公司管控存在疏漏。
（三）重组整合
H集团主营业务原为纺织产业，后通过一系列兼并重组等活动，业务拓展至农业机械、医药等全新领域，旗下拥有多家上市公司，成为名副其实的“国企大系”，却因银行一笔近2亿元贷款到期后无力偿还，引发了信用危机。经调查，H集团近年来的迅速扩张高度依赖银行贷款支撑，在其日益陌生的产业领域，不断进行“并购—重组—上市—整合”，但实则是有并购无重组、有上市无整合，最终引发整个集团资金链的断裂。
（四）环境保护
Z集团是一家以黄金及基本金属矿产资源勘查和开发为主的大型国有控股矿业集团。2010年，其下属的铜矿湿法厂污水池水位异常下降，含铜污水出现渗漏，部分污水进入江河流域，造成污染。Z集团A股和H股停牌数日，股价受到较大影响，Z集团同时因该信息未按照相关规定及时披露被证监会予以调查。后经查，Z集团存在污染“惯性”，名列环保部2010年发文通报批评11家存在严重环保问题的上市企业之一，下属7家子公司均存在不同类型的环保问题。
……
三追责情形与责任方式
根据《意见》，在集团管控方面需追责的情形主要包括三类：一是所属子企业发生重大违纪违法问题，造成重大资产损失，影响其持续经营能力或造成严重不良后果；二是未履行或未正确履行职责致使集团发生较大资产损失，对生产经营、财务状况产生重大影响；三是对集团重大风险隐患、内控缺陷等问题失察，或虽发现但没有及时报告、处理，造成重大风险等。
而上文提到的集团管控不力的案例都可以归入上述需追责情形的范畴。如按照新出台的《意见》相关规定，结合资产损失程度、问题性质等因素，对相关责任人可能采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等处理方式。具体情形下应承担的责任见下表：
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上述三类责任所涉及的纪律处分由相应的纪检监察机关依法依规查处。刑事责任依据国家有关法律规定，移送司法机关依法查处。
损失标准：涉及违纪违法和犯罪行为查处的损失标准，遵照相关党内法规和国家法律法规的规定执行；涉及其他责任追究处理的，由履行出资人职责的机构和国有企业根据实际情况制定资产损失程度划分标准。
损失认定依据：资产损失的金额及影响，可根据司法、行政机关出具的书面文件，具有相应资质的会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等中介机构出具的专项审计、评估或鉴证报告，以及企业内部证明材料等进行综合研判认定。相关经营投资虽尚未形成事实损失，经中介机构评估在可预见未来将发生的损失，可以认定为或有资产损失。
追责权限：
（1）一般损失由本企业依据相关规定自行开展，上级企业或履行出资人职责的机构认为有必要，可直接组织开展；
（2）达到较大或重大资产损失标准的，应当由上级企业或履行出资人职责的机构开展责任追究工作；
（3）多次发生重大资产损失或造成其他严重不良影响、资产损失金额特别巨大且危及企业生存发展的，应当由履行出资人职责的机构开展责任追究工作。
四集团管控主要问题
为避免相关人员在实施集团管控过程中被追究相应责任，应在分析国有企业在该领域存在相关问题的基础上予以规范改进。经分析前述集团管控不力的案例，我们认为国有企业在集团管控方面存在的主要问题包括以下几方面：
（一）管控界面不清晰
集团管控的本质即是界定集团公司与子公司间的权限。但实践中，集团与下属子公司职能定位不明确的情况比比皆是，由此导致管控界面不清晰，权利边界模糊，职能交织。有的过度集权，集团公司过度干预下属公司的日常经营事项，各下属子公司根本没有经营决策权；有的过度分权，集团公司不能有效对子公司行使有效的管理控制权，导致各子公司大量的资产流失和经济损失；有的所属各业务公司、上市公司及其它专业公司之间区域划分、功能定位和专业分工不够清晰合理，部分业务交叉重复。
（二）管控体系建设相对滞后
集团管控体系是集团总部为实现集团战略目标、提升集团整体运营绩效，对整个企业集团实施层级管理、资源配置、战略协同和风险控制的管理体系。一些国有集团企业未进行整体的管控体系设计，尚未形成一整套管控流程与制度体系，对于需要重点管理方面的管控手段不够有效，集团管控不能完全落到实处。
（三）管理链条过长
根据国资委相关规定，中央企业的法人管理层次原则上需控制在三层以内，从源头上避免企业管理层次增多。但部分央企集团旗下子公司众多，而规模增长却并未能带来效益和现金流同步增长，运行质量不高、发展方式粗放让管理变得繁杂冗长且效率低下，各子公司应报未报集团层面审核的事情也被频频查出。管理链条过长、管理层次过多致使国有企业机构臃肿、监督管理失控、决策效率低下、管理成本增加，甚至成为国有资产流失的重要原因。
（四）业务扩张超出管控能力
为壮大经营规模，实现快速发展，一些国有企业集团通过并购重组等方式快速扩张，短时间内进军相对陌生的领域，扩张速度超出企业自身的内部整合能力，管理失控等一系列问题应运而生。
五防范建议
结合目前企业集团管控存在的主要风险，建议可通过完善法人治理结构、明确管控边界、严格制度流程以及利用“外脑”等方式提高管控效率、确保管控效果，从而避免出现《意见》规定的追责情形，防范资产流失风险及相关人员的履职风险。
（一）法人治理与国有资本管理有机结合
集团管控的一个重要实现方式即是集团公司通过法人治理的方式参与下属子公司的经营管理。根据十八大相关文件精神，对于国有企业的管理，强调由“管资产”向“管资本”转变，国有企业应将法人治理与资本管理有机结合，重点着眼于增强国有资本在重要领域、关键环节和战略性产业的控制力和影响力，并在此基础上统筹设计公司章程，健全法人治理结构，合理设置管理链条，将企业党委（党组）、股东会、董事会、经理层的职权范围、决策事项和权限具体化、规范化、程序化。充分发挥董事会的决策管理作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用及党组织的政治核心作用。通过完善的法人治理结构和国有资产管理手段推进集团管控的具体实施，达到提升管控水平和管理效率的目的。
（二）明确边界、严格流程
集团总部应在充分考虑集团规模、经营板块和产业结构、管理传统以及子公司地域分布、产品业务关联度、管理风格等集团总部与下属公司经营管理实际情况的基础上构建适合全集团的管控机制，进一步明确集团本部与下属子公司各自的权利边界及职能定位，并在此基础上进行合理适度授权。一方面，该管的要科学管理，决不缺位，对重点环节、重要领域等加强管控力度；另一方面，不该管的要依法放权，决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，不能因管控过多过细等限制下属子公司的正常经营发展。在此基础上充分发挥集团的综合功能和群体优势、充分调动成员企业的积极性和创造性，实现集团整体利益最大化。
除整体管控机制建设外，集团管控力的提升还可从制定实施适合企业实际的具体流程入手，以下几方面制度流程可作为完善重点：一是建立法律风险防范制度，尽可能将法律审查环节前移，将法律风险防范工作重点落在事前防范；二是建立规范的投资风险防范制度，明确投资授权体系及“三重一大”等决策程序，确保相关议事决策程序的规范化、制度化、科学化及民主化，避免“一把手”个人决策、不经决策或未合理决策造成的资产损失；三是建立严格的内审制度，保证内部透明；四是建立有竞争性的目标、考核、薪酬挂钩的制度；五是建立明确的后评价及追责制度，落实定期考核、评价工作。
（三）绩效管理与过程管理并重
对于下属子公司的管控方式上，集团总部应坚持提升发展质量和效率的考核导向，一方面应结合下属子企业的实际情况，制定符合实际、科学合理的经营考核目标。但同时，也应注意壮大规模与提高发展质量相统一，短期效益与长期发展相协调，关注下属公司经营管理的具体过程是否合法合规，如可通过定期报告、不定期抽查、内部审计、效能监察等方式对子公司的经营管理过程进行监督管控。集团总部与下属子公司应及时关注了解与企业经营管理相关的法律法规，如2014年修订的《环境保护法》，被称为“史上最严环保法”，企业经营管理过程中应严格遵守相关规定，确保在符合法律法规及政策要求的框架下合法经营，不能为了实现绩效目标不择手段，甚至触碰法律红线。
（四）利用“外脑”提高决策论证能力
从上文案例可以看出，集团管控方面发生的很多案例与不了解投资标的真实情况、企业合规经营的意识不强有密切关系。针对前述问题，国有企业应重视在经营投资活动中充分发挥外聘顾问、中介机构等“外脑”的作用。外聘顾问、中介机构因其专业、中立等特点，可以在企业重要决策及日常经营管理涉及的相关事项中提出更为客观专业的意见。在涉及一些复杂、疑难及专业性较强的经营管理及投资事项时，可聘请专业的外部机构对投资标的进行尽职调查、对涉及的相关法规政策进行调研，对相关专业事项进行分析论证，以便为企业相关决策提供更加专业全面的参考，防范国有资产损失的风险。
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