《土壤污染防治法》草案的修改建议 | 阳光视点

编者按

土地，是我们人类的根。亿民赖此土，万物生斯壤。然而，大地母亲近年来超负荷承载着人类的各种污染和破坏，同时也反过来危害和威胁着人类的健康和生命，因此对土嚷环境进行立法保护势在必行。2016年11月，阳光所参与了人大环资委关于《土壤污染防治法》草案内部征求意见阶段的讨论，目前草案建议稿公开征求意见，我们欣喜地发现一些建议已经被采纳。在公开征求意见阶段，阳光所环境业务部文黎照博士再次撰文，积极建言献策。今天我们推送此文，希望能抛砖引玉，如果您对此问题感兴趣，可以在文末进行留言，欢迎大家一起互动讨论。

文/阳光时代律师事务所环境业务部

文黎照

《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》（以下简称“草案”）近日在中国人大网公开向社会公众征求意见。整体来讲，草案亮点很多，体系安排合理，立法目的明确，提出了农产品安全和公众健康的目标，非常值得肯定和点赞，但也有一些条款需进一步推敲和商榷，建议如下：

一、第一条与第二条关于立法目的和适用范围，可以增加“地下水”的内容。虽然《水污染防治法》第二条已规定了地下水的污染防治适用该法，“本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治”。但是，由于地下水和土壤密不可分，相互影响，以及地下水的污染严重现状，最好采用混合立法的模式，在土壤污染防治法中也同时规定地下水的污染防治和保护。此外，在草案第五章建设用地土壤污染的风险管控和修复中，已经规定了对地下水同时进行污染状况调查。因此，建议立法目的中增加“为防治土壤和地下水污染……”相关内容，适用范围中也增加地下水，同时也使立法条款上下文保持一致。

二、第三条关于基本原则的规定过于笼统，建议突出土壤立法的特色，增加优先保护农用地和居住用地，严格控制污染地块性质转换为居住用地，体现出土壤防治法保障农产品安全和公众健康的特点。

三、第七条关于责任的原则性规定，此处关于土壤污染防治的主体责任，看起来是总则性的规定，为以下各章中的具体责任分配提供基础性依据。本法的目的之一即是为了解决土壤污染的责任问题，因此可直接规定责任承担的主体,建议删除第三款中的“依法”二字。第二款中仅规定“土地使用权人”有保护土壤的义务，范围过窄，应当是一切单位和个人都有保护的义务，对污染责任人应当有个明确的界定，只规定“土地使用权人”，在实操中很难归责，比如造成污染的直接责任人，与“土地使用权人”很可能不是同一人，还要考虑实际使用人的责任（土地租赁关系在中国是一个非常普遍的现象），建议增加“实际使用人”的责任。

四、第二十条规定了“排污许可证”，而对应的法律责任中的第七十五条和第七十七条中，却没有对违反许可证的责任进行规定。结合目前进行的排污许可证改革，以及在《水污染防治法》遗漏的一个重要问题，即对于无排污许可证排放水污染物，有法律责任；而对于违反排污许可证的规定进行排放的行为，无法律责任的规定。建议本法增加对于违证排污的法律责任，不然排污许可证制度仍将束之高阁，无法发挥预期作用。

五、第四十五条中和第五十条，关于建设用地土壤污染风险管控，要求土地使用权人进行土壤状况调查和风险评估，并且在污染责任人无法认定或消亡的情况下，由土地使用权人采取管控措施。这里面有两点需商榷：

一是关于建设用地的使用权，我国普遍存在租赁、抵押等情况，此外在商住用地中，小区业主是事实上的使用权人，开发商在获得土地使用权证时登记在其名下，经过设计、建设和销售等环节后，房屋成为业主所有，但是土地使用权证有些是分割后登记在业主名下，有些是仍旧在开发商名下（尤其是综合体），尽管目前开始推行不动产统一登记，但这需要相当长的时间，土壤污染防治法需解决现实问题，因此笼统地规定土地使用权人，可能会导致责任无法落实，建议增加区分土地使用权人和实际使用人的责任；

二是污染责任人无法认定或消亡，也是一个比较模糊的规定，是需要法律上的法人注销和自然人死亡才符合“消亡”的定义？无法认定更是模糊，是需要通过诉讼无法确定才可以吗？此外，这种规定在现实中责任人很可能钻空子逃避责任，在我国现行财税管理体制下，税收属地管理，公司法人的发展模式一般是在项目所在地注册项目公司，项目结束后既无存续的必要，公司消极不愿意承担责任时，很容易通过注销项目公司的方式逃避责任，因此，此处建议增加规定：为逃避承担污染责任而注销的责任人，要追究股东和母公司的责任，在穷尽这些追责措施之后，才能申请基金。

六、第五十一条与第八十一条关于修复土壤时造成二次污染的责任(常州毒地事件已暴露出这个制度缺失的问题)，建议进一步明确在修复过程中造成再次污染，造成他人人身财产损害或环境损害，应该承担民事责任。此外该条规定的处罚，与可能造成的损害相比过轻，最高是20万元以上100万元以下，不足以对修复主体产生惩戒作用，建议同时适用按日计罚、限产停产等措施。

七、第五十四条关于修复工程的效果评价，在追求修复效率的当下（修复工程的期间远远少于国外同类型修复的经验期间），修复目标是否能实现，对于土壤和地下水来说，可能短期内无法表现出来的，因此如果修复工作未实际完成，且经第三方评估，将留下很大隐患，第八十四条和第八十一条仅对未经第三方做效果评估，或者未达到修复目标而进行与修复无关的开工建设的，做出责任规定，但是对于评估造假情形未作出规定，因此建议增加二种处罚情形，一是评估造假的情形，二是经第三方评估合格后，仍发现造成人身、财产或环境损害的，由修复方和评估方共同承担责任。

八、第八十八条，因土壤污染造成对环境的重大损害，赋予环保部门提起损害赔偿诉讼的权利。这一规定与目前国家有关于环境损害赔偿的大制度背景相悖，原因有三：一是新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》明确规定检察机关有权提起两类环境公益诉讼，环保部门的主要职责是监管，并不擅长诉讼，没有必要再新设这样一个诉权；二是环保主管部门在发现土壤污染造成损害时，有其他更便捷的措施，可以及时扼制污染，比如处罚的同时要求行为人修复土壤环境；三是这种由环保机关提起诉讼的安排，严重浪费行政与司法资源，在既有的制度框架下，监管部门在查处违法活动时，掌握了责任人违法的第一手证据，及时纠正违法行为可最大程度地减少损害，没有必要赋权进行事后救济。

因此，建议删掉该条规定，在第七十七条、七十八条、八十条的罚款处罚后，增加“限期治理和修复”的要求，如果未在规定期限内履行治理和修复的责任，则可以指定有治理能力的单位代为治理，费用由违法者承担。具体可参照新修订的《水污染防治法》第八十五条和第九十四条的规定（附后），这也与我国生态环境损害赔偿的发展趋势相吻合。

九、关于公众参与，建议在农用地的分类、建设用地污染场地修复名录及申请启用土壤污染防治基金这几个重要环节规定公众参与，并不仅仅是公告，如第十八条关于土壤有毒有害物质名录、第十九条关于土壤污染重点监管行业名录，第二十条土壤污染重点监管企业名单、第三十六条农用地的分类、第四十六条建设用地土壤污染风险管控和修复目录等条款中，明确规定公众参与的途径。

附：《水污染防治法》（2017年）修订，2018年1月1日实施

11

第八十五条

有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：

（一） 向水体排放油类、酸液、碱液的；

（二） 向水体排放剧毒废液，或者将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下的；

（三） 在水体清洗装贮过油类、有毒污染物的车辆或者容器的；

（四） 向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物，或者在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地、岸坡堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物的；

（五） 向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含有高放射性、中放射性物质的废水的；

（六） 违反国家有关规定或者标准，向水体排放含低放射性物质的废水、热废水或者含病原体的污水的；

（七） 未采取防渗漏等措施，或者未建设地下水水质监测井进行监测的；

（八） 加油站等的地下油罐未使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，或者未进行防渗漏监测的；

（九） 未按照规定采取防护性措施，或者利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的。

有前款第三项、第四项、第六项、第七项、第八项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款。有前款第一项、第二项、第五项、第九项行为之一的，处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

第九十四条

企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的，除依法承担赔偿责任外，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款，责令限期采取治理措施，消除污染；未按照要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；对造成重大或者特大水污染事故的，还可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款；有《中华人民共和国环境保护法》第六十三条规定的违法排放水污染物等行为之一，尚不构成犯罪的，由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十日以上十五日以下的拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下的拘留。

对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款。

造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的，由渔业主管部门进行处罚；其他船舶造成水污染事故的，由海事管理机构进行处罚。

作者往期精彩文章推荐（点击标题，阅读原文）

版权声明：本文为阳光时代原创作品，欢迎转发分享。其他媒体转载，请清晰注明来源：微信公众号“阳光时代法律观察”。