广东省光伏产业政策要点解读—土地篇 | 阳光姿势
众所诸知，在项目投资建设中，合法用地是最为关键的环节，非法用地的法律后果非常严重。在地面光伏项目投资建设中，用地问题也是最为重要的法律风险点，是项目法律尽职调查中不得不关注的问题。地面光伏电站用地类型多样，涉及的法律政和策较为复杂，实践中各地、各部门的执行标准不一。
地面光伏电站项目内部用地是否有区别？地面光伏电站项目用地是否都要转为建设用地？自建配套电力送出工程用地如何规定？农光互补、林光互补、渔光互补的用地政策有何不同？今天，阳光所广州办公室律师依据国家有关法律政策，对上述有关问题进行了系统的梳理，并针对广东省地面光伏电站项目用地政策进行了一些有针对性的研究。
文/阳光时代律师事务所广州办公室
张建来 张鸿浩
一、光伏电站不同功能区用地问题
通常，地面光伏电站分为四个功能区：光伏方阵、变电站及运行管理中心、集电线路、场内道路。而依据不同分区本身用地性质的不同，关于其用地的相关规定也存在一定差异。根据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》和《广东省人民政府办公厅关于促进光伏产业健康发展的实施意见》可将光伏用地分为不占压土地、不改变地表形态的用地部分和项目永久性建筑用地部分两大类，其用地政策如下：
光伏方阵等不占压土地、不改变地表形态的用地部分：光伏发电项目使用戈壁荒滩、荒山荒地、海岛等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理，即原则上需要办理征地手续。
变电站、运行管理中心等项目永久性建筑用地部分：对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。即，对于该部分项目占地，不区分占用土地性质，均应依法办理建设用地手续。
二、光伏电站配套电力送出工程用地问题
配套送出工程是指发电厂升压站外第一杆（架）至公共联结点出线间隔之间的输变电设施（含线路工程）。根据有关规定，原则上应由电网企业投资建设电力送出工程，但是发电项目投资方也可以自愿为原则，在服从国家电网建设规划的前提下，投资建设与该发电项目相关的专用送出工程，拥有相应的产权，并将接入公用系统处作为结算点。对于发电企业自建配套电力送出工程所产生的成本，可以事后由电力企业进行回购，还可以依据《可再生能源法》有关规定，通过可再生能源电价获得补偿。
电力送出线路工程占地问题较为特殊，国家尚未出台专门的法律政策，部分地方政府参照土地管理法有关规定，有针对性的制定了相应的用地政策。根据《广东省电力建设若干规定》的规定，架空电力线路的杆、塔基础用地，由电力企业向沿线所在地地级以上市国土资源行政主管部门备案，不办理使用权证，但是如果涉及拆迁需要按照相应标准进行补偿。架空电力线路两侧的保护区，不需要征地，不办理使用权证，若为了保障架空电力线路建设或安全运行，而需要砍伐保护区内植物或拆除合法建筑物的，同样按照相应标准进行补偿。据此规定，在广东省境内建设光伏电站送电工程，有关架空电力线路的杆、塔基础用地无需办理征地手续，建设单位需按照相应的标准向土地权益人支付占地补偿费，并到当地国土部门进行备案。
三、农光互补、林光互补与渔光互补用地问题
依照我国土地管理的规定，建设项目占用农用地的，均须将农用地按照法定程序和要求转为建设用地后方能予以开发利用。《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》指出：“建设占用农用地的，所有用地部分均应按照建设用地管理。”《国土资源部办公厅关于光伏发电用地有关事项的函》）也强调：“对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按照建设用地管理。”上述两份文件的出台，对于利用农用地开发建设光伏电站项目带来重大不利影响，如严格理解适用上述文件，一刀切的认定光伏项目不管任何功能区只要占用农用地的，均需按照建设用地管理，办理征地相关用地手续，将导致农业光伏发电项目无法开展。
实践中，有观点认为农光互补、渔光互补、林光互补等模式不同于常规地面光伏电站，其不占压土地、不改变地表形态的用地部分，农用地性质并未受到损害，不妨碍大棚种植、鱼塘养殖和植被生长等农(林)业生产活动，在满足特定条件的情况下，可不经农转用手续建设光伏电站。针对上述情况，国家有关部门及部分地方政府出台了一些支持性的政策或是做出了一定灵活性的解释，对于农光互补、林光互补与渔光互补项目发展起到一定积极作用，具体如下：
（一）关于农光互补用地
国家法律政策对于农光互补项目用地问题的规定并不明确，各地操作弹性较大。比如国土资源部调控和监测司在《关于修订农光互补地面电站用地政策的提案复文摘要》中就表示，从用地角度看，光伏农业用地可以划分为两类，一是以农业生产为主，通过光伏发电设施，辅助农业生产，尤其是规模化畜禽养殖、水产养殖等设施农业生产，主要是照明、加温等，提高农产品产出或农产品质量。此类光伏发电设施与现有其他农业设施功能一致，没有改变用地的农业性质，可以适用于现有的设施农用地政策。二是以光伏发电为主，附带农产品生产改善生产生活条件或厂区绿化等。此类光伏发电设施与风力发电等新能源设施功能一致，用地性质与建设用地相近应按照建设用地管理。
从国土资源部的答复中可以看出，在农用地上建设光伏发电项目可以考虑利用设施农用地以避免转为建设用地。但各地区对设施农用地的认定存在差异，在广东省境内认定设施农用地，主要应该参考《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》和《广东省关于合理界定和规范管理设施农用地进一步支持设施农业发展的补充通知》。根据上述文件规定，适用设施农用地的项目必须符合以下标准中的一项：（1）生产设施用地，即直接用于农产品生产的设施用地；（2）附属设施用地，即直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地；（3）配套设施用地，即农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。
（二）关于林光互补用地
依据《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》规定，光伏项目非永久性建筑用地部分，占用森林资源调查确定为宜林地，而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地的，可采用林光互补用地模式。即，林光互补项目仅限于未利用地，且对于变电站、综合楼等永久性用地部分，需要改变林地性质，属于建设项目使用林地情形，均需办理土地转批手续。
（三）关于渔光互补用地问题
实践中，部分观点认为，渔光互补在鱼塘水面上方架设光伏板阵列，对光伏板下方渔业养殖的影响比较小，并不影响农业生产项目，不应当按照建设用地管理。国土资源部土地利用司在中国国土资源报上发表的《<光伏发电站工程项目用地控制指标>解读》一文也指出：水面渔光互补式光伏发电主要是利用水塘，在水面上架设光伏板进行发电，该种发电方式系利用水面无需新供地。
但就此问题，我们并未查找到公开发布的明确支持性政策文件，就此问题，我们与广东省相关土地管理部门进行了沟通咨询，得到的答复是：自从《国土资源部办公厅关于光伏发电用地有关事项的函》下发后，地方国土局即开始严格执行国土资规（2015）5号文，光伏项目涉及农用地的（包括渔光互补项目），一律按照建筑用地管理，据悉自从该文下发后，渔光互补项目获批可能性极小。
综上所述，广东省的地理环境具有特殊性，境内的戈壁、荒漠、荒草地等未利用地非常有限，按照现行国家有关用地政策，在广东省境内建设地面光伏电站的空间相当有限，开展农光互补、林光互补与渔光互补建设模式涉及的用地问题也缺乏明确的政策支持，在地面光伏电站项目投资收购中，项目用地法律风险需高度关注。
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