海洋环境公益诉讼的问题与解释 | 阳光视点

自2015年1月开始，新修订的《环境保护法》确定了环境公益诉讼制度，为公众用法律工具保护环境和生态提供了合法依据。自然之友、绿发会及其他7家环保组织2015年在全国各地针对水、大气污、土壤、海洋和生态破坏等行为人提起了37起环境公益诉讼，这其中有一个争议比较大的议题，即是关于海洋环境公益诉讼，实务界对原告的主体资格有不同的理解。

文/阳光时代律师事务所环境业务部 文黎照/合伙人 博士

观点一
只有海洋环境监管管理部门才有权提起

理由：

海洋环境保护法有明确的规定。

法律依据：

《海洋环境保护法》第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”
虽然《环境保护法》第五十八条规定环保公益组织可以对环境污染和生态破坏提起环境公益诉讼，但是对于海洋环境公益诉讼，应当依据《海洋环境保护法》中的相关规定，因为相对于《环境保护法》来讲，《海洋环境保护法》是特殊法，依据“特殊法优于一般法”的法律适用原则，涉及海洋的保护，应当适用《海洋环境保护法》的规定，海洋环境被污染后，如果国家利益受到损失，则由国家海洋环境监督管理部门提起赔偿要求。

支持案例：

大连环保志愿者协会诉中石油漏油污染海洋一案

2010年7月16日，位于辽宁省大连市保税区的大连中石油国际储运有限公司原油库输油管道发生爆炸，引发大火并造成大量原油泄漏流入附近海域。根据官方通报，此次溢油量为1500余吨,造成430平方公里海面污染，其中12平方公里为重度污染海域，一般污染海域为52平方公里。大连环保志愿者协会认为此次溢油造成产业损失的同时，还造成了海洋生态环境的直接损失，包括海洋自然生物资源、氧气供给、提供基因资源、大气调节、生物控制、娱乐文化、海洋废弃物环境容量、海洋油类环境容量损等生态损失。为此，大连市环保志愿者协会2015年7月向大连海事法院起诉，请求被告承担海洋生态环境直接损失、恢复海洋生态环境费用、赔礼道歉及鉴定等合理费用。但是，大连海事法院以主体不适格为由裁定不予受理。裁定依据是就是《海洋环境保护法》第九十条。
此外，2009年青岛海事法院审结的另一起海洋环境公益诉讼也为该观点提供支撑依据，山东省海洋与渔业厅依据《海洋环境保护法》第九十条对联合远洋运输公司（船舶所有人，马来西亚籍）和西英船东互保协会（保险人，卢森堡）提起诉讼，要求联合远洋运输公司对其所有的“山姆”号轮船2007年3月在烟台海域搁浅后大量燃油和船用油泄漏入海造成的渔业资源损失及恢复费用约3000万人民币承担责任，法庭经过审理，参照鉴定报告，判令两被告支付渔业资源直接损失239万元，天然渔业资源损失717万元，以修复渔业资源为目的的幼体购置费1404万元，运输和放流等费用26.4万元，共1432万元。两被告承担连带责任，但是原告的该项债权为限制性债权，原告在海事赔偿责任限制基金中分得的额度为限受偿。
两个案件一个发生在新修订的《环境保护法》实施之前，一个在实施之后，可以反映出海事司法部门对此问题的基本态度。

观点二
环保NGO可以提起海洋环境公益诉讼

理由：

环保NGO保护的是社会公共利益，而海洋环境监管部门保护的是国家利益，社会公益不同于国家利益，两者并不冲突，而是互相补充。

法律依据：

1.《民事诉讼法》第五十五条

“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
根据该条规定，只有法律规定的机关和有关组织可提起环境公益诉讼。

2.《环境保护法》第五十八条

“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：
（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；
（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”
根据上述规定，环保NGO提起环境公益诉讼，保护的是环境公共利益，而国家海洋环境监管部门起诉保护的是国家利益。从上述三部立法来看，国家利益和社会公共利益不是一个概念，不同主体提起公益诉讼，保护的利益是不同的，那么国家利益和社会利益究竟是什么？有什么联系?我们来看以下立法：
《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”第五十一条规定：“公民在行使自由权利的时候不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”
还有《民事诉讼法》第二百零八条“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”
再如《行政诉讼法》第六十条:“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”
由此可以看出，我国多部立法提出国家利益和社会公共利益的概念，并采用列举的方式，充分说明两种利益是不同的。
所以说，海洋主管部门不是海洋环境公益诉讼的适格主体，适格主体仍然是符合法律规定条件的社会组织。《海洋环境保护法》第九十条赋予了海洋主管部门提起海洋环境公益诉讼的主体资格，只是保护了国家利益，不包括公共利益。

支持案例：

绿发会诉中海油和康菲渤海湾漏油污染海洋一案

2011年6月，中海油与美国康菲公司合作的位于渤海湾的一油田发生漏油事故，累计造成5500多平方公里海水污染。2015年7月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会向青岛海事法院对康菲石油和中海油提起环境公益诉讼，并立案，诉请被告将渤海湾生态环境恢复到事故发生前的最终状态。
遗憾的是，该案目前仍处于审理阶段，尚不能得出明确的积极性结论，青岛海事法院2009年曾审理过海洋主管部门提起的公益诉讼，很期待他们对本案的态度。

第三种解释路径

通过上述分析，目前对海洋环境公益诉讼的原告主体资格，有两类，一是海洋监管部门，二是环保NGO，哪一类是适格的呢？
关于国家利益与社会公共利益之辩，恐怕一篇博士论文也不一定能论述清楚国家利益与社会公益的界线在哪里，社会公共利益乃公民的共同利益，即某类个体利益的叠加和集成，而公民与国家的关系更是密不可分，安全、领土、国防、外交等都关乎公民，尽管有些不同，很难说清国家利益与公民利益的区别是什么，因此暂不论两者关系，结合两部立法的时间和社会发展背景，超越利益区分的技术理性，从问题出发，从环境公益诉讼制度设计目的出发，从原告的诉讼请求出发，探讨海洋环境公益诉讼的解决之道。
首先，看三部立法的时间。海洋环境公益诉讼制度是在1999年《海洋环境保护法》修订时加以确定的，将原告确定为行业主管部门代表国家利益提起，经过十多年的发展，2012年《民事诉讼法》修订时第五十五条从程序上规定了公益诉讼，2014年《环境保护法》修订时第五十八条明确了环境公益诉讼的主体为社会组织，事实上在这一制度确立之前，各地进行了大量的司法探索，这其中就有环保行政机关提起的环境公益诉讼，但是在经历了司法权与行政权的探讨后，将环保主管部门排除在外，但是可以作为支持起诉方支持环保组织提起诉讼。因此，将制定时间、社会发展的历史背景，及公益诉讼制度的设计初衷结合起来，对待海洋环境公益诉讼，我们可以得出第三种解释路径。在法律适用的时，不仅考虑“特殊优于一般”，还要考虑“新法优于旧法”，将两类主体都纳入原告资格范围，才有助于保护公民赖以生存的海洋环境。
其次，从两类主体提起环境公益诉讼的诉讼请求分析。根据《最高人民法院关于环境公益诉讼的司法解释》第十八条的规定，环境公益诉讼中原告的诉讼请求可以包括要求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。2015年发生的环境公益诉讼案件，生效判决支持的环保NGO的诉讼请求多以赔偿生态功能损失，承担修复费用和鉴定、律师等合理费用为主； 而海洋环境公益诉讼，以2013年9月福建省海洋与渔业厅提起的一例海洋环境公益诉讼为例（被告为新加坡安泰迪卡航运公司所有、法国达飞轮船公司），诉讼请求为要求被告赔偿船舶油污损害造成的海洋渔业资源、海洋环境容量、海洋生态服务功能损失共计3297万元。该案由宁波海事法院以调解方式审结，被告支付海洋环境污染损害赔偿费670万元。由此可以看出，无论是环保NGO，还是海洋环境监管部门，提起的环境公益诉讼之诉求是近似的，以修复和补偿环境生态损害为主。
最后，从环境公益诉讼制度设计的目的和初衷考量。由于这是一项新生事物，是对传统诉讼制度忽略环境损害赔偿的补充，只针对环境和生态的损害补偿和修复，不得包含有任何原告私人利益的诉求。从这一目标出发，来审视海洋环境公益诉讼的实施，当是实现保护海洋为目标，选择适当的途径，也就是说，从环境损害，亦或海洋环境损害是否取得补偿或修复为依据，无论起诉主体是上述哪一类，以考察是否同一法律关系，是否损害已得到补偿为标准，不是以原告主体资格为导向，才能有助于环境公益诉讼目的实现，比如上述观点一中的第二个支持案例，青岛海事法院只支持了渔业资源的损失，而海洋的水体、生态损害都未考虑，这种情况下，海洋环境公共利益保护的目的并未完全实现。
此外，还有一点应予以考虑，即在海洋环境损害事故发生后，肇事方前期在相关政府部门的指导和协调下，先行支付的用于受损环境修复的赔偿金，是否可以在环境公益诉讼中折抵？从客观和公平视角论，同一主体，同一法律关系中污染者预先支持赔偿金，法院在审理时对用于海洋环境修复的合理部分，应予以认定和抵扣，以鼓励污染者在事故发生之时，及时、主动采取措施，防止和减少污染的扩散，及时控制和治理污染。

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