取经德国，北京能学点啥
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取经德国，北京能学点啥
——关于德国经验对优化人力资源供给的思考
文/林革
2017年5月14日至6月2日，笔者随德国城市治理体系与治理能力建设专题研究班在德国柏林市、美因河畔法兰克福市进行了为期21天的培训考察，主要内容包含了德国的城市发展、城市管理、城市规划、智慧城市建设、绿色城市发展、产业园区建设、工业4.0、“双元制”职业教育等。结合本人在北京市人社局人才服务中心的工作实际，笔者就德国城市治理中的人力资源问题做了较为深入的学习探讨，形成如下思考。
德意志联邦共和国国土面积35万余平方公里，人口8100余万，是欧盟人口最多的国家，人口密度约为230人/平方公里，是欧洲人口最稠密的国家之一。
从人力资源供给的角度看，德国人口面临两大突出问题，一是出生率低。目前总和生育率为1.52，低于欧盟的平均水平1.8，更低于达到世代更替水平的2.1。二是人口老龄化。据世界人口网报道，如果以现在的人口出生率计算，到2050年，德国学龄儿童人数将减少12%，每3个德国人中就有1个人年龄超过65岁。出生率低和人口老龄化的双重作用，给德国的人力资源供给带来不小压力，德国也相应采取了一些优化人力资源供给的措施。
劳动力市场开放，难民也是生力军
德国的劳动力市场较为开放，欧盟成员国国民享有在德国工作的权利，在工作许可方面不受任何限制。欧洲经济区（EEA）国家冰岛、挪威和列支敦士登的国民也享受同样待遇，瑞士国民视同于欧洲经济区国民。
来自非欧盟或欧洲经济区（EEA）——所谓第三国的国民进入德国劳动力市场则需要居留权（如签证、居留许可、欧盟蓝卡、永久居留许可、欧盟永久居留许可）。一般应符合以下条件：其一，符合立法规定，允许进入德国的劳动力市场;其二，有具体的工作机会;其三，国内没有可优先选择的人员，就业条件与国内雇员相当（需经劳动力市场测试）。
对于难民，德国也并未将其完全视为负担。德国联邦劳工部部长纳勒斯认为，70%的难民有很大机会融入德国就业市场，因为他们中的大部分人还年轻，还处于可以接受培训的年龄。有专家表示，政府因难民救济、培训、保障等投入大量资金，对德国经济有积极作用，长远看将使德国经济受益。对于难民就业，德国采取了开放的态度，进入德国前3个月不允许参与任何工作，3个月后，可向劳工局申请工作职位，但在入境前15个月内，如果同时有德国公民申请同样一份工作，难民将作为备选，入境后15—48个月内，难民与普通德国公民享受同样的工作待遇，前提是必须通过劳工局介绍，直到48个月后可以直接找工作。
针对部分行业和地区缺乏合格的专业人才问题，2012年，德国推出劳动力市场开放的一个重要项目——“MakeitinGermany”（到德国来干事业），这是一个面向国际专业人才的多语言门户网站，以德语、英语、西班牙语、法语等14种语言提供服务，由科隆经济研究所代表联邦经济和能源部运行。目标是吸引全世界的合格专业人士到德国工作。网站提供有关德国移民和签证程序、求职和日常生活的大量信息。为求职者提供一站式服务，帮助合格的专业人员寻找合适的岗位空缺。“MakeitinGermany”得到了由德国联邦就业机构（BA）、联邦移民与难民办事处（BAMF）和联邦职业教育与培训研究所（BIBB）提供的一系列个性化咨询服务支持。正是因为采取了开放的态度，目前生活在德国的人群中，有1/5的人（1600余万人）拥有移民背景;在柏林市的人口中，14%为外国人、27%有移民背景。
人才政策多样，广纳国际精英
德国拥有一支高素质的人才队伍，研发人员数量在欧盟国家中位居第一，但也面临来自国外特别是美国的人才竞争，同时某些领域专业技术人才短缺在德国也是不争的事实。对此，德国加大了国际化人才开发的力度。据《开放的科学2015》报告，德国399所高校中有38094名外籍科研人员或艺术人员，其中教授2886名;2006年至2015年，外国科研人员的数量增长了74%，教授人数增长了46%。在德国，围绕国际化人才开发，无论是政府还是民间都有一些较为有效的做法。例如，联邦内阁于2012年2月通过授权法案，开始向非欧盟国家的专业技术人才发放“欧盟蓝卡”，欧盟蓝卡是德国为了贯彻欧盟的高科技人才指令，而引入德国居留法中的一种居留形式。又如，“洪堡教席奖”，旨在吸引全世界范围内顶尖的科学家到德国高校和科研机构进行长期工作，获奖者将得到5年最高500万欧元的经费资助;“洪堡奖学金”，由洪堡基金会每年资助2000余名外国博士后和学者到德国研修和访问。再如，德意志学术交流中心（DAAD），作为德国高等院校的联合组织，其主要任务是扶持德国和其他国家大学生、科学家的交换项目以及国际科研项目，促进德国大学同国外大学的联系，目前已有大约68000名大学生和科学家接受过DAAD的资助。DAAD在北京设有办事处，在上海、广州和香港设立了信息中心。
他山之石，可以攻玉
与本次培训所在城市柏林、法兰克福相比，北京与之既有相同之处，又有明显差别。一方面，都是国际知名城市，有一定的区位优势，经济发达，教育、智力资源密集，同时，在人力资源方面也都面临着人口出生率低、老龄化问题突出、某些领域专业人才短缺等问题。另一方面，与联邦制国家相比，北京作为中国的首都被赋予了较柏林更多的功能;与德国去中心化的资源配置方式相比，中国的发展更为不均衡，北京的资源优势更为明显、虹吸作用更为强劲;就人口总量而言，北京超过了2100万，柏林只有340万，法兰克福只有70万。他山之石，可以攻玉，柏林、法兰克福虽然与北京有诸多不同之处，但他们的一些做法、经验同样值得我们学习借鉴。
一是实施精准化劳动力市场开放政策。截至2016年年底，北京的常住人口总量为2172.9万。北京人口的大量集聚，是多年来聚集资源谋发展的思路造成的，多种城市功能叠加、大量人口集聚，使北京不堪重负。按照中央对北京城市功能“四个中心”定位的要求，当前北京正在全力以赴“疏非控人”，控制人口增长是硬目标。但人口出生率常年处于低水平、社会进入老龄化，造成劳动力供给不足、社会扶养比上升，会带来严重的经济、社会问题。
在此种背景下，北京应实行精准化的劳动力市场开放政策，首先，应把控制人口与保障劳动力供给看作是对立统一的而不是矛盾的，控制人口很大程度要靠“疏非”，即疏解非首都功能。在“疏非”的同时，疏解相应的人口，而不是通过盲目关闭劳动力输入控制人口。其次，要实施精准输入。受人口压力所限，北京劳动力市场的开放必须是精准的，要根据“四个中心”的功能定位、构建“高精尖”经济结构、实施创新驱动战略的需要，列出专业目录、地域范围、时间进度等，对劳动力进行精准有序的输入。最后，劳动力市场的开放应该是双向的，北京应加快与河北、天津在教育、卫生、就业等方面基本公共服务的对接，消除人口随产业外迁的后顾之忧，使过剩劳动力有序外流。
二是以职业技能提升为导向深度开发存量劳动力资源。德国“双元制”职业教育堪称典范。但在其背后是政府、社会、企业、个人对职业教育的认同和重视。目前，北京控制人口的压力巨大，同时劳动力市场又面临突出的结构性矛盾，一方面在一些行业、区域劳动力供给不足;另一方面，因产业结构调整、非首都功能疏解、农村地区建设等产生的富余劳动力在增加，他们的共同特点是年龄偏大、技能单一、学历不高，并且不会随产业的变化而出京就业，需要安置就业。对于这批富余劳动力，目前的做法之一是以公益性就业岗位加以安置，即以政府出资购买一些知识技能要求低的岗位安排他们就业。但认真分析这批劳动力，所谓年龄偏大，不过是四五十岁的人员，所谓学历不高，也多受过初高中教育，因此，更应转变思路，将他们视为可用资源而不只是安置对象。具体而言，应减少公益性就业岗位数量，提升安置性就业门槛，与之相应地将资金、资源用于职业技能培训，使多数富余劳动力投入到职业技能培训当中，重新掌握一项职业技能，重新成为有效的劳动力供给，以存量的优化替代一部分对增量的需求。
三是以更加开阔的视野吸引聚集高层次人才。北京人才智力资源密集，但人才队伍结构性矛盾突出、人才管理使用条块分割、面临的国内国际人才竞争压力加大等也是不争的事实。德国国际化的人才开发思路启示我们，在高层次人才的吸引聚集上应以更加开阔的视野做好国际国内两篇文章。一是树立全球视野，绘制全球专家分布地图，建立健全外国专家推荐和搜寻机制，立足国际人才流动规律，以更加灵活开放的方式引进高端外国专家;同时，完善服务体系，为外国专家解决医疗保障、子女就学、生活融入等问题。二是在做好“千人计划”“海聚工程”等海外高层次留学人员吸引工作的同时，更加关注新生代留学生群体，在符合北京经济社会发展需要的前提下，为他们来京就业、创业创造良好条件。三是更加充分发挥博士后制度平台作用，设立博士后发展专项资金，鼓励北京市单位特别是企业设立博士后流动站、招收博士后，促进产学研结合，强化人才培养与使用相结合，充实高层次人才后备队伍。四是推进人才融合发展，充分发挥北京院士、高层次专家资源丰富的优势，搭建平台、创新机制，使院士、高层次专家更好地为北京发展服务。（本文作者为北京市人力资源和社会保障局人才服务中心主任。文章标题及文中小标题为编者所加）
（来源：《国际人才交流》2017年8期，
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