缅甸：中国的盲点
撰文：覃里雯
《东方历史评论》微信公号：ohistory
本文选自即将出刊的东方历史评论缅甸专刊
缅甸重归开放社会，再度加入复杂的全球化博弈的时候，中国与缅甸的关系就变成了更复杂的棋局，更容易出现盲点。当然，不会改变的是：它将永远是中国的邻居。
一
1661 年12 月，缅甸的新国王莽白满怀忧惧，担心缅甸被来自中国的波澜震碎。自1659 年朱由榔的流亡朝廷带领两千人从铜壁关逃入缅甸并在皇都阿瓦城外落脚，缅甸就一直被北部王朝更迭的阴影笼罩。骁勇善战的中华帝国兵马为了争夺流亡皇帝，几次杀到缅甸首都阿瓦城，如出入无人之境。这样棘手的状况，恐怕只有恺撒大帝带领大军进入托勒密王朝的开罗之先例，才可比拟。而和杀害了弟弟托勒密十四世的克里奥帕特拉一样，莽白也刚刚在廷臣的帮助下，杀了自己的哥哥，前任国王莽达喇。客居篱下却仍秉承宗主国架子的永历帝谴责“其事不正”，令他深为恼火。从史学家顾诚的《南明史》中引用的典籍来看，对这个永历帝客居两年的国家，汉人的史书多持轻蔑的态度，不仅认为缅甸朝廷接纳流亡皇帝是应该的，而且还对缅甸国王未对汉人皇帝尽藩国之礼颇有微词。
而南明末代天子永历帝朱由榔，早已心灰意冷，只企望在这西南小国能得偷生。他留在中国抵抗清军的将领巩昌王白文选、广昌侯高文贵、怀仁侯吴子圣为接他回国主持复明事业，两年来已经数次前来“接驾”，却只能得到懦弱的皇帝劝他们离开的一纸诏书。此时，最后陪伴他的将领和要员已被缅甸国王为防生乱，以“吃咒水盟誓”之名诱杀，小朝廷已然崩塌。
在缅北莽林遍布的各土司辖地，明朝末世为躲避清军而大批涌入缅甸的流亡汉民，正在栖息下来。他们当中的一些流亡官兵，将凭借更先进的武器和作战技能，把缅北土著逐步赶入深山，建立起汉人的小领地，这当中，包括今日汉人人口占95%、人人说汉话的缅甸果敢特区。
乱象纷呈，无论是莽达喇还是莽白，都必须小心维护缅甸的命运。借清朝“皇帝特谕”威胁缅甸的大将洪承畴虽已退职，“留匿一人（朱由榔），累及合属疆土”的威胁却由明朝叛将吴三桂付诸实施。12 月1 日，吴三桂大军越过脆弱不堪的缅北边境逼向阿瓦城，缅甸国王大惊，为求保境安民，送出朱由榔父子，避免本国卷入明清之战。1662 年4 月25 日，永历帝父子被吴三桂将员以弓弦勒死于昆明篦子坡（民间称逼死坡），中国改朝换代的震荡才停止波及这个西南邻国。今天，翠湖宾馆后、昆明市妇幼保健院旁的稀疏花树里，蔡锷所立“永历皇帝殉国处”石碑，早已被大多数人遗忘。但缅甸作为中国历代流亡者后院的角色，却一直继续着，直到如今。
同时被遗忘的还有中国与缅甸持久的较量，而较量双方对比悬殊。在缅北和云南南部，有许多事实上处于自治地位的土司，为求自保，长期同时向两国进贡。缅甸偶有雄心勃勃的君主，间或试图垄断对这些地带象征性的所属权。而中国统一朝代的帝王，则要求缅甸作为藩国的臣服。第一个统一缅甸的蒲甘王国，也是东南亚第一个王国，在向宋朝纳贡一百年之后，因不愿向灭了北宋的忽必烈臣服纳贡而被元朝军队摧毁。在16 世纪中期，明朝开始衰落时，统一了缅北的东吁王朝与之断断续续地打了七十来年的仗，最终又失去了对北部土司的完全控制。
回到1962年，在交出永历帝换得清军退出缅甸之后，缅甸与中国之间保持了一段时间的安宁，直至乾隆年间。因为中缅之间耿马、孟连等地臣属之争，1765年乾隆发起对缅战争，双方损失惨重。1769年，双方筋疲力尽之时，清政府派大学士傅恒督师入缅，缅甸国王孟驳惧而求和。双方议和，缅甸派使节朝贡清王朝，再度表示臣服。
在当代，中国媒体在引用典籍谈及中国与邻国的边境争议时，常会模糊地以邻国向中国“朝贡”的历史，来证明邻国与中国之间的争议土地非中国莫属，这是将藩属国关系误解成了殖民地关系。缅甸对中国的藩属关系，仪式性大于实质。朝贡的重点在于作为独立国家的缅甸表示和平意愿，维持领土现状，有时给中国仪式性的“保持敕封国王的权力”，而中国为之提供定义模糊的安全保障，但这种保障并不一定能够兑现。而这种朝贡关系也并不总是连贯的，虽然中国历史学家偶尔会把它弄错。北洋政府时期仓促编撰的《清史稿· 宾礼》，把缅甸列为清初“藩服”中的一员，但台湾大学出版的《战后台湾的历史学研究· 第五册· 明清史》（吴智和、赖福顺编著），却明言：“缅甸在清初与中国无政治关系……两国政治关系始于1753 年（乾隆十八年），缅甸国王派遣使臣朝贡，随即双方因边界问题而中断。”
但无论在哪个朝代，可以确定的是，缅甸虽是东南亚最大的王国之一，一方面要努力保持自己的独立性，一方面却深知自己不是中国的对手，并饱受中国周期性的政权更迭冲击之苦，这种历史经验带来的谨慎态度和平衡技能，奠定了现代缅甸处理对华外交政策的基调。
二
漫长的历史较量造就了中缅边境管辖权模糊的漫长地带，但殖民帝国重新定义了中缅之间现代边境的雏形。1824 年英缅战争爆发之后，北京和曼德勒都逐步丧失了对边境地区的有效控制。到20 世纪40 年代，英国不仅早早剥夺了中国对缅甸的宗主权，也逐步施加压力，以实际占领和条约固化了缅北各土司归顺英属缅甸政府的事实。1914 年英国以印缅共同宗主身份划出的“麦克马洪线”中的中缅段，和1941 年中国迫于中日战争压力被迫换文承认英国控制的既成事实，即主要涉及掸邦北界的“1941 年线”，后来都成了50 年代中缅勘界谈判的基础。
20 世纪30 年代开始的日本侵华战争，一度将缅甸变成了中国存亡的生命线。作为反法西斯联盟国，中国得以在1938 年战况恶化时开辟一条贯穿云南和英属缅北的滇缅公路，即当时中国军队的关键补给命脉。为堵截这条命脉，日军随之而来。1943 到1945 年的滇西缅北战役，盟军以牺牲高昂的“驼峰航线”替代了一度被切断的滇缅公路，而从云南进入缅北的国民党远征军，在这里留下了对日作战最辉煌的战果。
然而，曾试图联合日军对抗英国殖民统治的缅甸独立运动武装（包括昂山素季的父亲，缅甸国父昂山将军），却将中国远征军看成辅佐英国殖民的压迫力量。在一些中国远征军专家看来，虽然缅甸独立领袖很快开始转向抗日，但对中国军队的提防乃至敌意却不减。
在抗日战争之后，中国远征军和他们在国内的同袍的确证明了缅甸将领们的忧惧。和历史上不断重演的状况一样，中国的最后一次政权更迭导致了向缅甸的战乱溢出。装备了更先进的武器、组织更为严密的国民党残留军队，将像流亡的明朝残部一样，退入缅北丛林，抢占土地，与中国新政权和缅甸政府军长期抗争，并彻底改变缅甸的命运。
1949 年，国民党失去大陆江山，蒋介石撤往台湾。李弥将军旗下的云南国民革命军被解放军一路追歼，逃往滇西，又在次年的元江战役中溃败。中将团长李国辉率领的第八军237 师和副团长谭忠率领的第廿六军93 师残部，逃入缅北金三角。两支队伍在小勐捧合并为“中华民国复兴部队”93 师，合并后的队伍战斗员不足两千人。他们从修好的电台里得到台湾的指示：自谋出路。
悲痛之余，这群参加过十年北伐、八年抗战和四年内战的职业军人，决定继续以战斗为生。就像明末流亡入缅的将士一样，他们用先进的武器和战术征服了缅北掸邦的大土司，就此扎根缅北。为筹军费，他们起先以做运送鸦片的保镖为业，后来逐渐通过与土司通婚、胁迫的手段占据土地，种植和售卖鸦片，壮大了队伍。台湾作家柏杨的小说《异域》和大陆作家邓贤的报告文学《流浪金三角》，详细讲述了这群流亡军人的命运。在缅甸政府多次试图围剿93 师而失败后，仍希望“光复大陆”的蒋介石看到了希望。李弥受命前往金三角地区，发展壮大这支队伍，并于1951 年发动了一次失败的反攻大陆战。到1953 年，国民党军队甚至把缅甸政府赶出了他们管理的地区，成为了实际上的政府，履行包括收税在内的职能，还建设了超过100 英里的公路，70 英里在缅甸，30英里在泰国。
1950 到1953 年的“国民党危机”（即缅北“国民党复国军”的活动导致的安全危机）给刚刚独立不久的缅甸民选政府（总理吴努）造成了巨大的压力。一方面，它必须承受来自新中国政府“为何容许国民党军队在缅活动”的质疑，担心新中国军队会以此为由占领缅甸，另一方面，它又无法与得到美国和台湾支持的“光复军队”抗衡。在两次提请联合国介入而未果之后，民选政府领袖只好给予本来就参与政治的军方更多权力，自行对付国民党军队。在Muthiah Alagappa 编著的《强制与治理：亚洲军队政治角色的弱化》（Coercion and Governance: the Declining Political Role of the Military in Asia ）一书中，政治学家Mary P. Callahan 认为，这一决定让缅甸政府在未来几十年里付出了沉重代价，再也无法控制军队事务。也就是说，流亡国民党军队的活动，也是削弱缅甸战后新生民主制度的因素之一。
Mary P. Callahan 详细介绍了这个变化发生的过程。20 世纪50 年代，建国之初的缅甸曾一度被广泛认为是后殖民民主实验中，相对成功的议会民主。1947 年宪法规定“主权在民”，所有公民有平等权利和机会、言论集会自由；司法独立；文职政府掌管军事支出、国防政策、高级军官任免提拔等等；1947、1951、1956、1960 年议会选举相对顺利，势均力敌的对立党派形成。这些大选显示出一个初生的良好民主选举体系征兆：“投票率经常很高。并且……选举的失败者清空他们的办公室，胜者搬进来。”没有出现用武力悔棋的情况。这些在二战后第一个动荡的十年里是十分难得的。
但与此同时，缅甸此前勉强组织在一起的各类武装力量开始分崩离析。在1948 年的缅甸共产党叛乱和1949 年克伦族的克伦国防组织（Karen National Defense Organization）起义之后，一半的政府军队哗变，几乎一半的军事装备丧失了，政治家们各自豢养私人军队，以至于到1949 年奈温任总司令时，他旗下只有两千兵力。
1950 到1953 年的“国民党危机”以及缅甸共产党和克伦族的叛乱，令缅甸陷入了政权存亡的危境，也导致缅甸文职政府和国家军队之间的关系在国家管理框架里发生了结构性变化（这个变化在后来1988 年的全国民主抗议中再次被加固，这里不再详述）。两次求助联合国施压国民党缅北军队而受美国阻挠的缅甸民选政府，不得不转而向军队提出要求：重整军事力量，自己对付“国民党复国军”。
这一决定，带来了一种新形式的国家建设和军队重建过程。在这个过程中，没有任何一个政党、官僚机构或文职机构为之掌舵。国家建设，也就是国家各力量和管理者组织资源和人力，以扩展国家的地理版图和“政府职能所达之处”的过程。但建国之初的缅甸政府几乎是个破产政府，在“国民党危机”发生之时，诸多机构都在为稀少的物资、人力和政治权力而竞争，最后军队得胜。而政治家和官僚机构领导人虽然在开初扮演了制定安全政策的角色，军队却逐步利用前者所不能及的国际资源，结束了文职政府对军队的监督，逐步把所有国家建设的活动归到不同的军事部门之下。
并没有证据证明，奈温或其他军队领袖一开始就有预谋地建立一个能够在未来几十年管理国家的军队，后来发生的一切只是自然的结果。1950 年6 月，在得知中国共产党的军队正在云南边境结集后，惊恐不安的缅甸政府立即在掸邦瑞丽河谷地区实行军事管制，两年之内，军事管理控制了掸邦33 个区中的22 个，到后来，军事指挥官发现他们忽然变成了这些地区的行政管理者。与一度得到美国支援的国民党军队在地形复杂的地区作战，极大地考验了各地指挥官的能力，缅军1953 年的集中进攻遭遇了惨败，并由此激发了缅甸军队的彻底重塑：仰光的高参陆军中校昂基（Aung Gyi）和貌貌（Maung Maung）建立了军事计划组（Military Planning Staff，MPS），提供即时政策建议，以“规划军事活动的清晰路径、为政府提供国内和平路线图建议，和为包括军事、政治、社会、经济等各方面的国家紧急状况做好准备”；MPS 随即送出学习小组前往英国、美国、澳大利亚和苏联学习组织经验；MPS 还完全重新规划了文职官员和军事领袖之间的分工—减少了文职官员对军方内部事务的管理权限；陆海空三军统一归由最高军事长官指挥。
除了这些措施之外，军队还开始了一系列国家建设的重要活动，其中最重要的就是1951 年建立防卫服务学院（Defense Services Institute）和1952 年建立心理战局（Psychological Warfare Directorate）。防卫服务学院很快开始向军队销售消费品，到1960 年，管理学院的昂基和同事甚至管理着银行、一家国际船运航线和国家最大的进出口公司了。而心理战局的建立更为吊诡，起初是因为总理吴努批评军队重组花费过高、浪费了本该用于解决社会和经济问题的经费，于是另一位前陆军准将貌貌投吴努所好，提议建立一个机构实施吴努看重的心理战。这个机构建立的目的在于赢取缅甸人的“心和头脑”，结果在十年里，它囊括了建立军事档案、资助演出、电台节目、印刷和发布小册子等功能，并很快以它的一家杂志Myawaddy 占领了本来充斥着反政府出版物的商业杂志市场，四年内发行量达全国最高。但它最重要的一个遗产，则是在1956到1958 年之间，研讨出一个意识形态指导方针：“缅甸式的社会主义道路”。这个方针在1962 年被发动政变的奈温将军成功地用于他持续二十六年的独裁
统治。
这一切之所以能在匆忙间完成，是因为缅甸混乱的“战时状态”压倒了初生的民主体制，以选举和定期竞争形成的文职官僚政府，其能力发展未能赶上迅速壮大、内部相对独裁的军事力量。不仅如此，不断外出学习、求援和采购的军官甚至逐步影响了吴努的外交政策，但自己在海外的活动却完全独立于政府的掌控之外。在1962 年奈温将军以军事政变夺取政权、建立军政府之时，本已虚弱不堪的民主政府根本无力回击，就此消亡。
三
回到新中国与缅甸的关系上来，冷战时期，缅甸以微妙的平衡术自保的能力达到了新的高峰。“我们就像一个身处仙人球中间的脆弱的葫芦，丝毫动弹不得。”1949 年年底，缅甸总理吴努用这个形象的比喻描述了缅甸所处的国际关系困境。1948 年1 月4 日建国的缅甸，发现自己在刚刚开始的冷战中处境不妙：东边是美国在亚洲最早的盟友泰国（也就是缅甸旧国宿敌暹罗），北边是共产主义的中国，西边是保持中立的印度（但却又与苏联军事关系密切）南边是与美国外交关系紧张却经贸密切的马来西亚，以及坚决反对共产主义的新加坡。缅甸必须同所有国家保持友好关系，因为“我们微小的国家无论怎样巩固国防力量，都不可能成功地保护我们自己”。历史学家范宏伟的《和平共处与中立主义》一书，最翔实客观地陈述和分析冷战时期缅甸的政治考量。
范宏伟认为，在冷战时期的诸多阶段里（初期的怀疑冷淡、1960—1961年的中缅亲善的顶峰、1967 年的反华和1970 年代的破镜重圆、1980 年代缅甸在中国外交战略中地位下降、8888 运动后重新恢复密切关系），缅甸一直努力避免被意识形态化的新中国变成共产主义的卫星国。同时，它又努力维持有安全距离的友好关系，避免给中国提供入侵的理由。而新中国虽然对缅政策有多次调整，但直至1978 年，才真正放弃意识形态主导的对缅政策。
这个“意识形态主导”，指的是希望推行共产主义运动，并不是单独针对缅甸，而是冷战时期中国对全球外交的基本政策：认可各国“受资产阶级和殖民者压迫的人民”发起解放战争，争取自由解放、反帝反封建。落实到缅甸这个国家，中共认为，一个没有共产党领导的缅甸独立是失败的，而吴努是帝国主义的“走狗”和“傀儡”，这些言论公开发表在1948 年的《人民日报》上。1949 年10 月到11 月初，缅甸国内左派政治团体和约40 个华侨社团向政府施压，要求政府承认新中国。在这些压力下，缅甸于12 月就承认了中华人民共和国，并与国民党政府断交。因为“缅甸非常希望成为第一个承认新中国的非社会主义国家”，它还请求同时准备承认新中国的印度等一等，让自己排在前面。为了消除中国的疑心，缅甸还在1953 年停止接受美国的援助，以此撇清自己的立场。“正是由于缅甸对中国的恐惧，缅方有时才会主动向中国表示友好。”
虽然有这些考量和疑惧，冷战时期的中缅关系却因为某些现实的需要，多数时候保持了友好与和平。在50 年代中期到60 年代早期，缅甸提供了中国反制美国包围的一个缺口，拒绝加入西方阵营对中国的包围，并且在朝鲜战争爆发后，仰光一度成为中国领导人唯一可以打破西方交通封锁的“空中走廊”。70 年代恢复睦邻关系，也对遏制苏联、越南的包围和在东南亚的扩张有助益。
60 年代末到70 年代初的中缅关系破裂，一直被中国媒体和学者认为是缅甸的铁腕领导人奈温为平息国内危机放弃中立立场、煽动排华运动所致。1967 年6 月26 日，缅甸首都仰光发生大规模针对华人的暴力行为。这一消息激发了北京在6、7 月份的大规模抗议示威，导致两国关系破裂。但范宏伟提出，这种看法忽视了中国在1960 年代向东南亚输出革命、外交部被红卫兵夺权等事实，这些因素客观上让本来就因米荒而处于动荡边缘的缅甸社会更加混乱。军政府既为了国家安全，又为了强行巩固政权的合法性，制造出“6·26事件”。
在中国向缅甸输出革命的举措中，除了红卫兵在华侨中试图发起革命，还包括支持著名的缅甸共产党及其武装。事实上，这些武装力量是由大批中国热血革命青年和各类缅北的中国流亡者组成的，他们的资金也来自中国。他们在缅北地区与各寻求独立的少数民族武装纵横捭阖，令缅北局势更为复杂。冷战结束后，缅共已经瓦解，很多人卸甲回乡。但到今天，还能在缅北找到他们当中的一些“活化石”，比如依然坚持在克钦邦领导全缅学生民主阵线（All Burma Students’ Democratic Front，ABSDF）的前缅共军官毛德。
四
从邓小平时代开始，中缅关系逐步走上正常道路。而从1988 年缅甸军政府镇压8888 学生运动和逮捕昂山素季因而导致被西方制裁，到2010 年军政府忽然开始改革开放，可以算是19 世纪以来中国与缅甸外交关系最密切和平稳的时期，但这种密切和平稳，却是基于缅甸在国际主流社会中的“弃儿”身份。
1988 年8 月8 日，缅甸爆发了最大规模的全国民主示威，当时恰好回国探母、毫无政治经验的昂山素季受到感召，投入其中并获得全国支持。迫于压力，苏貌将军成立“国家恢复法律与秩序委员会”（后改组为国家和平与发展委员会），宣布废除在缅甸实行了二十六年的“一党制”，开放党禁，推动市场经济改革，承诺在1990 年举行多党大选。谁料，昂山素季和她领导的反对党全民盟大获全胜。军政府立即吞下许诺，逮捕全民盟的骨干，囚禁昂山素季。
缅甸军政府为不体面的铁腕动作付出了漫长的代价：西方发达国家对缅甸施行了不同程度的禁运。一次失败的改革尝试，让缅甸变成了自身的囚笼。而感到不安的缅甸政府更进一步地加固了栏杆，密探遍及全国，邻人彼此监视，为防学生联合在一起，政府还关闭了很多大学，改为远程授课，高教体制几乎崩溃。
缅甸被发达经济体孤立，却成为了中缅关系转折的契机。在此之前，60年代中国向各国“输出革命”的政策，不仅部分引发了1967 年缅甸的排华事件，更使缅北地区因为缅甸共产党的武装活动而长期动荡不安，这曾是缅甸对中国极为戒备的原因。但到1989 年冷战终结，缅共瓦解，忧患告终。1978 年1 月，“文革”结束以后邓小平副总理以缅甸为出访的第一个国家；1985 年3 月，李先念主席访缅期间以“己所不欲，勿施于人”，暗示中国会设身处地考虑缅甸的立场，放弃双重政策；1988 年之后，中国又坚决反对制裁缅甸……这些举措和政策逐渐消除了中缅之间冷战中形成的距离。在1989 年10 月，即缅甸军政府上台后的第二个月，国家恢复法律与秩序委员副主席兼陆军司令，也就是后来统治缅甸近二十载的独裁者丹瑞中将，便立即访华，从此开始了中缅政府之间特殊的“蜜月期”。
从90 年代开始，中国成为缅甸的重要盟友。在21 世纪的头十年，随着中国对资源的需求不断增长，以及“走出去”政策的出台，中国企业大量进入缅甸，以国企为主，项目主要集中在能源、矿产等领域。从2007 到2012 年，中国从缅甸的第四大投资国位置跃居第一，达200 多亿美元；成为缅甸第二大贸易伙伴，仅次于泰国；双边贸易额从20.57 亿美元上涨到69.7 亿美元，这还并不包括漫长边境线上隐蔽的、动辄数以亿计的玉石、木材等交易。
但中国“走出去”政策在缅甸的黄金岁月只持续了十年。中国企业与缅甸军政府合作顺意，因为这类“政府说了算”的环境，无需考虑民意、选举、环保运动等因素的影响，看起来投资前景十分可测。并且因“不干涉内政”原则，只跟政府打交道，不用了解多方派别的利益诉求，操作起来也更简单。“走出去”的中国国企不由自主地会觉得此类环境优点更多，但随着2010、2011 年之交的北非革命，中国国企在利比亚和苏丹等地遭到的巨大损失，动摇了这样的信念，而缅甸则成了最后一根意外的稻草。
五
2007 年，军政府的不透明和无能，引发了一场“番红花革命”。8 月，忍受多年政治压制、腐败、裙带关系和糟糕经济的各地民众上街游行，要求飞涨的物资价格合理化、与军事执政团进行对话和释放政治犯。这一次，缅甸最强大的精神领袖团体—身着番红花色长袍的僧侣也加入了游行队伍。9 月，丹瑞的部队镇压了示威，看起来，将军的胜利不可动摇，至少他们完全可以控制大局。
但2010 年一个缅甸军政府中罕见的“无罪之人”、有廉洁声名的登盛，被独裁多年的丹瑞将军扶上接班人的荆棘宝座后，竟开启了封闭半个多世纪的缅甸改革之路。被监禁十五年的缅甸国父之女昂山素季重获自由，她领导的反对党“全国民主联盟”（NLD，简称全民盟）成为议会中的合法反对党；在精心修改宪法以保证军队的主导权力后，将军们脱下戎装，建立了半文职政府；全国大赦政治犯；废除新闻审查；解除了对Facebook，Twitter 等网站的封锁；开放党禁，允许公民自由结社建党；与北部交战多年的武装组织和谈；反腐倡廉等。这些不可思议的举措汹涌地把缅甸民主化推向不可回转的境地，远远跨过了丹瑞将军下台前设计的“守纪律的民主”的篱笆。这些举措，得到了国际社会的热情回应。美国和欧盟等西方国家开始逐步放松或解除对缅甸的制裁。
缅甸民主化改革的目的，正是重新回到国际社会之中，开放和发展缅甸，所以经济改革已经同步进行。登盛在2012 年改用浮动汇率制，制定外国投资法以鼓励外来投资，放松进口限制，废除出口税，税收改革等措施也瞬间激活了经济发展。2012 年的“第二波改革”，焦点是国家开发与民生，放松经济管制，推行私营化（电信、能源、森林、教育和医疗等行业）等等。2013 年8 月，登盛还成立了加快推进改革的国家改革领导委员会，在未来30 个月里，制订计划优先发展电力、农业、能增加就业的中小型企业以及工业区等，并大力发展旅游业和吸引外国投资。这个封闭多年的国家，从政府到民间，都开始了踉跄的奔跑，以配合所需要的改革。
虽然是缅甸最重要的投资国和盟友，中国却迟迟没有预见到缅甸的改革。不少国内外研究者都发现了中国政府和国企在2010 年之前对缅甸局势的战略误判：包括认为军政府一党执政的局面不会变，昂山素季不会登上政治舞台等。而此后发生的改革及其冲击，就像突如其来的舞步，一时令中国难以跟上。
最大的一次冲击，就是密松水电站的停建。这座由中国电力投资集团投资、建于缅北克钦邦“两江合流”圣地的大坝，因其规模之大，常被用来与三峡工程做比，数位中共中央常委曾亲自过问这一项目。但在2011 年9 月30 日，缅甸总统登盛在缅甸国会宣布密松水电站在他的总统任期内搁置。对于这座总投资达36 亿美元的电站停建原因，各说纷纭。西方媒体和缅甸官方称这是因为克钦人保护圣地和居住地生态环境的强烈主张，但中国官方学者和一些媒体，则认为这是西方国家煽动少数非政府组织寻事，有意遏制中国在缅利益的阴谋。虽然真相各说纷纭，但可以确定的是，自密松电站项目策划阶段以来，就已有民间、媒体和学者的声音，对该项目可能引发当地居民激烈反对进行警告，但未能引起中国有关方面的关注。显然，“内比都能处理好”的陈旧信念占了上风，误判源于对既往熟悉路径的依赖。
中国对缅甸的能源战略地位的判断也出现了争议。由中石油从缅甸皎漂港一路修建到云南昆明的中缅天然油气管道，最重要的功能是“帮助中国规避原油运输命脉马六甲海峡万一被封堵的风险”。但有学者质疑，皎漂港和马六甲海峡的风险并无差别。此外，由于油气管道贯穿战乱未停的克钦邦，因此如若形式生变，反而容易被寻求独立的地方武装作为砝码，用于威胁内比都政府，因此风险甚至更直接。
中国还低估了缅甸民众的反感情绪。在缅投资主要是国企的项目，并且主要集中在能源等资源性领域，没有为当地创造大量的就业机会。这样的项目，必须与缅甸政府合作，这就为缅甸民间的不满埋下了伏笔，因为民众对军政府的不满也会转移到中国身上，认为它与军政府的合作延长了独裁政权。此外，中国也面临全球商品生产中的一些问题，是所有投资者都难以避免的。大规模开发自然资源和缅甸急需引进的劳动密集型制造产业，一定会造成生态破坏，只是破坏程度的区别而已。泰国政府投资在缅甸南部海岸建设工业园，就曾直言其目的在于将一些污染环境的产业移出本国。但中国作为最大的投资者，自然“树大招风”，在劳资关系、土地纠纷和就业问题上引来诸多纷乱头绪。在这点上，缅甸改革带来的西方逐步解除禁运、市场对全球多国开放，反而对中国企业有好处，可以不必独背“黑锅”。
公有化之后，缅甸的土地所有权不明晰，这为政府及其亲信在征地中提供了很大便利，却让普通百姓得不到足够赔偿。2013 年3 月，作为多年民族神像的昂山素季，第一次受到舆论诟病，就是因为她支持一个蒙育瓦铜矿继续开工。由军方引进的蒙育瓦铜矿项目在征地款和就业机会方面引起了当地不满和持续半年多的抗议，虽然后来昂山素季发表第三方调查报告，建议开发铜矿的万宝公司进行相应补偿，但因抗议被镇压而心怀不满的当地人已经不愿再接受她的结论，她的报告对未受过教育的村民而言有如天书，无人读过。
不过，虽然中国投资在缅甸遭遇前所未有的挑战，却并不会造成很大变数。中国根据缅甸国内的形势变化，已经逐步调整了外交政策，注意和反复强调双边关系的民间基础、中缅合作对缅甸民众的益处等问题，加大对缅民间或者说公共外交的力度，放弃原来“只跟政府打交道”的方法，广泛接触包括昂山素季在内的各派。
缅甸的精英阶层也会出于自身和发展的需求，尽力避免此类矛盾激化，吓退外来投资。缅甸仰光有国际经验的巨贾潘继泽曾就此说过，很多后发国家对于劳工法，也就是劳工权益保护的完善，都是发展二十年之后再考虑，但缅甸改革之初就先推行了劳动法。在这个只有六十岁以上的人才见过民主的国家，三十五岁以下的人占人口的54%，却对民主没有直接经验。他们可能产生“各种不切实际的要求”，而削弱外来投资者的信心。昂山素季建议铜矿项目继续，正在于她意识到经济发展需要做出妥协。她已经从反对党的角色逐渐向未来的总统候选人转变，事实上，早在2011 年登盛与她会见，得到她同意呼吁西方解除对缅甸制裁以来（没有她的同意，这些制裁就不会解除），她已经做好了在很多问题上与昔日的对手站在一起的准备。她作为一个完美道德偶像的时代已经结束，而作为一个政治家的时代，一个与资本及其衍生品共生和斗争的时代正在开始。在这个时代里，中国将继续扮演重要角色。
六
2013 年3 月14 日，刚刚被任命的亚洲第一任特使王英凡，出访第一站到达缅甸。
在2013 年，缅甸明确变为中国的亚洲焦点，是长期铺垫和短期变数叠加的结果。一是中国过去十年以来在缅甸大幅度增长的投资开采自然资源，以及为绕过马六甲海峡运输航道而建的中缅油气管道，提升了缅甸对中国的战略重要性；但另一个原因，则是2013 年缅甸改革加速、国内矛盾激化，以至于国内战火烧到中缅边境，以及造成中国在缅甸投资遭遇十多年来最大的一系列挫折。尽管这些挫折可能在未来会持续扩大，但它们并没有危及中缅关系的基础。从某些角度来看，这倒可能是中缅关系真正“正常化”不可回避的起点。
2013 年的缅甸，诸多骚乱和动荡延续或升级。首先是国内佛教徒和穆斯林之间的冲突。3 月，在距古都曼德勒135 公里的密铁拉市，一场佛教徒村民和穆斯林金店店主的口角，忽然升级为两个教派间的殴打和屠杀。骚乱蔓延到仰光附近，共致四十多人死亡，包括学校里的穆斯林孩子，上万人流离失所举国惶然。缅甸人私下议论，认为军方为了让人们感到恐惧和更依赖军队的力量，有可能私下煽动了这次冲突，并坐视人们互相残杀。联合国人权特使金塔纳（Tomás Ojea Quintana）称他“掌握了一些报告”，提到政府有参与一些暴力行为。这个声明被总统发言人愤怒地驳斥了。登盛随后追查了此事并逮捕了一些歹徒。
在整个2013 年，教徒间冲突愈演愈烈，蔓延全国。5 月28 日，在北部掸邦腊戌，一个穆斯林男人向加油站女老板泼汽油，将后者烧成重伤，一场大规模的佛教徒报复行动随即将腊戌的繁华商区烧成废墟，造成1 死5 伤。此后，8 月25 日在实皆省、9 月29 日在若开邦丹兑又分别发生两起骚乱。
这些冲突，如果持续扩大而缅甸政府无力控制，对中国在缅甸投资和在缅甸生活的华人与中国人会造成威胁。但海外中国企业在应对突发危机和暴力冲突方面还普遍缺乏准备。
此外，中国还必须应对中缅边境上延续至今的历史冲突，这些冲突也在2012 和2013 年持续激化。
1947 年，昂山素季的父亲昂山将军与北部少数民族各邦签署《彬龙协议》，许诺这些历代相对独立的藩属之地以自治特权，但他遇刺之后，仰光政府撕毁了这些许诺，拒绝各邦的自治要求，致叛军纷起。从那时起，缅甸北部边境就没有完全安宁过，加上冷战时期共产主义阵营“输出革命”，在60 年代至80年代末北部各邦与中央政府的武装冲突达到顶峰。
虽然自1988 年以来，缅甸军政府通过和谈，与绝大多数少数民族武装组织签署了和平协议，但与克钦邦的克钦独立军的停火协议，却在2011 年6 月被打破，起因各说纷纭。但克钦邦官员称，最先的冲突由缅军发起，发生在中国建造的水库附近，因此疑心是缅政府为了保护中国项目而采取行动。2012年2 月、2013 年1 月，交战双方炮弹甚至零星落入中国，上万克钦人逃亡至中国云南寻求避难。
殃及池鱼的缅北冲突，显然使中国政府无法再严格秉持从前“不干涉内政”的原则。2013 年2 月，中国方面在云南主持会议，尝试斛旋中央军与克钦军停火谈判，但成就甚微。有参会者甚至抱怨，北京的角色越过了旁听者和斡旋者的范畴，有妨碍和谈之嫌。此后，克钦邦停火谈判就基本在密支那进行。到10 月，内比都和克钦才达成了建立联合监督委员会、继续为全面停火谈判的协议。
诸多混乱的迹象，目前还看不出缺乏管理开放社会经验的缅甸政府，是否有能力解决这些混乱的根源。目前为止，它在同时应对政治和经济两个领域改革，以及应对它们造就的社会结果时，依然捉襟见肘。
中国则必须吸取教训，继续调整对缅政策，摆脱过去外交思维的路径依赖，对缅甸改革增加了解，提高应变能力。更重要的是，中国必须看到和接受自己在缅甸转型中必然要起到的作用，以更谨慎和长远的眼光做出规划。缅甸重归开放社会，再度加入复杂的全球化博弈的时候，中国与缅甸的关系就变成了更复杂的棋局，更容易出现盲点。当然，不会改变的是：它将永远是中国的邻居。