全球盘点：从巴黎到迪拜，我们离1.5℃有多远？（下）

昨天，我们分享了《全球盘点：从巴黎到迪拜，我们离1.5℃有多远？（上）》，从盘点基本概念、减缓工作回顾的角度进行分享，在今天分享的下篇中，我们会从适应、资金和公正的角度来看全球盘点。我们将于明天推出COP观察员申请，敬请关注。

适应的进展："行动太少，进展太慢"

2022年3月IPCC发布的《气候变化2022：影响、适应与脆弱性》报告中显示，如果全球升温在近期（2021-2040年）达到1.5℃，将不可避免地增加多种气候灾害发生的风险，给生态系统和人类社会带来多重风险。今年3月，IPCC第六工作组发布的最后一份综合报告中则显示，近期内全球升温可能会达到1.5℃，或将面临超过1.5℃的风险，多种气候灾害将会同时发生，气候与非气候风险将相互影响叠加。在这种情况下，良好的适应尤为重要。

目前，全球所有在制定和实施适应规划方面都有所进展 。根据UNEP《适应差距报告》中的统计，截至2022年8月底，至少有84%的(比去年增加了5%)《联合国气候变化框架公约》缔约方制定了适应计划、战略、法律和政策。在《联合国气候变化框架公约》的所有198个缔约方中，超过三分之一的缔约方已经纳入了量化和有时限的适应目标。

全球适应规划的现状（截至2022年8月31日）| 来源：UNEP《适应差距报告》

即便如此，适应差距依然存在，比如：

• 利益攸关方，比如妇女、土著居民和当地社区的参与不足；

• 没有因地制宜开展适应活动；

• 适应行为并不有效，没有解决具体的气候风险，比如将发展行为包装成适应行动，这往往会导致适应不良；

• 忽视长期的适应行动与方案；

• 忽视气候公正与公正转型；

• 缺少量化目标

有效且迅速的适应行动非常重要，这是因为而目前部分人类的气候适应正在面临软性上限，部分生态系统已经达到了适应的硬性上限，而不断加剧的全球变暖将导致更多损失和损害的发生，届时人类和自然系统的气候适应将更加难以实现。

气候资金：总量不足，分布于来源不均

全球盘点中对实施手段主要包括资金、技术和能力建设三个方面。在《巴黎协定》进入实施阶段的初期，追踪并确保气候资金落实到位将成为全球盘点的工作重点。具体来看，全球盘点将评估（1）在使资金流动与温室气体减排相一致和确保气候适应型发展方面取得的进展；以及（2）在动员各投资方和提供资金支持方面取得的进展，例如富裕国家向发展中国家提供的气候资金或贷款等。

目前，全球气候资金呈现出总量不足、地区分布不均匀、私营部门动力欠缺、用于适应的专项资金少等特点。

总量不足

尽管气候资金以 7% 的累积平均年增长率增长，目前的增长水平仍然无法满足1.5摄氏度的全球变暖带来的需求。到 2030 年，每年至少需要4.3万亿美元的流动资金以避免气候变化带来的最坏影响，十年内资金总额需要翻三番。

全球气候融资流量及和达成气候目标需求之间的差距（单位：十亿美元）| 图源：CPI

地区分布不均匀

75%的气候融资集中在北美、西欧和东亚及太平洋地区，而发展中国家更为集中的非洲、南美洲、西亚东欧所得气候资金占比少。

气候资金区域划分（单位：十亿美元）| 图源：CPI

2009年哥本哈根气候大会上，发达国家承诺到2020年将向发展中国家提供每年1000亿美元的气候援助，但尽管自《巴黎协定》以来发达国家实际投入的气候资金一直在增长，总体规模仍与1000亿美元的目标有超过20%的距离。

积极的一面是，在COP27的最终协议草案中近200个缔约国通过了设立"损失与损害（LossandDamage）"资金机制，并下设专项基金，以加快缩小适应举措的资金缺口，提供弥补脆弱国家遭受气候灾害重创的损失，具体包括：因飓风、热浪、干旱等极端天气事件以及海平面上升、冰川融化等长期的气候灾害所带来的不可逆转的经济成本（如生命、粮食、土地等）和非经济成本（如文化、主权、人权、生物多样性等）。

私营部门动员不足

根据CPI的测算，全球气候资金中，公共资金与私营部门气候融资的占比基本持平，但后者的增长速度（4.8%）显著低于前者（9.1%），而未来气候融资增长需要更多地依靠私营部门的拉动。但目前各国在提升私营部门参与度方面仍然面临一些共性问题，如投资风险高、基础设施类项目的投资周期长，不利于非机构投资者进入，以及现有项目收益低、监管缺位、风控模式不够理想等，有效动员私营部门加大投入是当前的政策重点之一。

2019-2020年气候资金来源及流向情况 | 图源：CPI

用于适应的专项资金少

目前气候资金明显向减缓倾斜，针对适应的资金仅占总资金的10%，缺口明显。同时，95%的适应资金由公共部门提供，据CPI的统计，私营部门每年投向适应举措的资金额仅有10亿美元（每年投入减缓的资金约3000亿美元）。这主要是因为，相较于减缓，适应举措带来的潜在回报不易量化且周期较长。此外，脆弱国家的投资环境难以吸引追求投资回报的市场参与者。

2020气候资金来源及流向全景图；适应专项资金的局部图景| 来源：CPI

动员私营部门的投入、降低适应项目的投资风险、有效利用损失与损害机制、督促发达国家履行资金承诺，都将有助于增加流向适应的资金比例。世界资源研究所（WRI）呼吁各界继续完善衡量气候变化风险以及适应举措潜在经济回报的定量框架，从而能够更好地评估投入产出，并有助于跟踪适应资金，使其成为气候投资的优先事项。

公正转型：关注低碳转型中的弱势人群

全球盘点在关注全球应对气候变化的进展和差距以外，也关注实现《巴黎协定》目标过程中相关的公平问题。

公正转型（Just Transition）一直是全球气候治理与谈判中的重点问题之一。公正转型将受气候变化影响最大、而适应能力低（没有自主转型的能力）的人群放在首位，确保社会中最脆弱的群体在气候行动所带来的社会和经济转型过程中不会再次遭受损失。公正转型起源于讨论和解决环境保护带来的就业问题，并随着人们的认识提升不断有所进展。

UNFCCC下公正转型议题进展 | 图源：国际气候治理中的公正转型议题：概念辨析与治理进展

公正转型的内涵要求我们既要关注由于气候环境变化导致的直接就业损失；更要关注气候政策实施所导致的部分传统产业萎缩和全产业链就业机会减少，以及转型期由于部分资源、能源价格上涨，增加的脆弱人群的生活负担。

目前来看，公正转型的问题主要在于“低碳转型成本承担的不成比例化”与“各部门就业损失与增长的不对等性”。煤炭、煤电、钢铁、化工、建材等高碳产业聚集的地区在实现碳中和的过程中要承担更大的转型压力，从业人员则面临转岗、再就业甚至失业的风险。根据世界银行发布的2021-22年度《气候与发展：行动议程》报告显示，电力、天然气、采矿和采石行业的劳动力需求下降幅度最大（孟加拉国、加纳、哈萨克斯坦、巴基斯坦、秘鲁、菲律宾、土耳其和越南）；棕色（高排放）部门的失业往往不成比例地影响到低技能、穷人、非正规工人，在某些情况下，还影响到妇女和农村工人。在土耳其，棕色工作和需要提高技能的工作在总就业中所占的比例，男性高于女性，分别为6%对3%和16%对6%。世界银行发布的《中国国别气候与发展报告》表明，到 2030 年，中国受影响最严重的煤炭行业就业人数将减少约100至200万，失业主要发生在男性主导的低技能职业以及中西部省份；就业增长则来自沿海城市的高技能行业。

部分国家2030年各部门劳动力需求变化 | 来源：世界银行

各国通过制定政策和建立合作关系保障

转型公正性

在公正转型领域，国际上重点关注煤炭依赖社区的经济、劳动力和技能发展，以及矿工及其家庭的健康状况和退休保障。例如，美国、英国、欧盟、挪威、加拿大和新西兰等30多个国家于COP26签署了《公正转型宣言》（Just Transition Declaration），将为受碳密集型经济转型影响较大的职工、社区和地区提供支持；为职工创造体面的就业岗位，减少贫困和不平等现象。加拿大、德国和苏格兰还成立了工作组针对严重依赖煤炭生产的地区启动了区域和地方政策规划流程。

由G7发起的公正能源转型伙伴关系（Just Energy Transition Partnerships, JETP），旨在帮助能源密集型经济体脱碳。2022年11月15日，美国、日本等与印尼建立“公正能源转型伙伴关系”，预计将资助印尼200亿美元用以扩大可再生能源，逐步淘汰燃煤电力，为工人和社区实现公正的能源转型。

在欧洲，公正转型机制（Just Transition Mechanism, JTM）是确保欧盟向气候中性经济过渡的一个关键工具，它将为在2021—2027年期间受影响最严重的地区筹集约550亿欧元经费支持，以减轻绿色转型发展的社会经济影响。公正转型基金（JTF）是欧盟通过资金援助弱势地区（多数为东欧国家）的工作机制，其资助对象仅限于欧盟成员国，支持的类型将包括帮扶中小企业、清洁技术研发、可再生能源发展、能效技术的研发应用以及工人再就业技能培训等。资金的使用将与各国制定的公正转型计划相匹配，并建立指标体系对政策实施进展和成效进行动态检测。

另外，欧洲议会于当地时间2023年4月18日通过了于2026年设立欧洲社会气候基金（SCF）的法案，通过拍卖ETS II*配额（75%）及 成员国的贡献（25%）来筹集资金，重点关注受能源短缺和交通运输不便影响的弱势家庭、微型企业和运输用户，以确保气候转型公平且具有包容性。

*EST II是指欧盟碳排放权交易体系中为道路运输燃料和建筑创建的一个单独的交易体系

在美国，2020年拜登提出 《清洁能源革命与环境正义方案》，重返《巴黎协定》，方案承诺将确保受气候变化和污染伤害的社区首先从清洁经济革命中受益，投资煤炭和发电厂社区以及受气候转型影响的其他社区。

在中国，相关部门已识别出一些与低碳转型有关的社会问题并已着手制定相应的解决措施，而且将目前的行动重点定位于就业和能源获取问题。例如，在就业方面，中国国家发展和改革委员会联合16 部门于2018年发布了《关于大力发展实体经济积极稳定和促进就业的指导意见》，强调了在传统产业转型升级过程中帮助职工转岗转行的重要性。 

结语

2023年6月5日至15日，UNFCCC第五十八届附属机构会议（SB58）在德国波恩召开，在本次会议上开展了全球盘点第三次技术对话，在前两次技术对话讨论过“全球盘点是什么”（What）和“怎样进行全球盘点”（How）之后，本次对话讨论了“下一步怎么做”（What is Next），包括减缓（包括应对措施）、适应（包括损失与损害）和实施方法。

在今年11月即将在阿联酋召开的COP28上，各缔约方与利益相关方将对全球盘点技术对话的成果进行讨论。可以预见的是，我们离1.5℃的目标还有差距。即使主办国希望本届COP是一届“变革性行动的COP”，但各方对淘汰化石能源排放还是淘汰化石能源的争论（phase out fossil fuel emissions v.s. phase out  fossil fuels），在COP28上仍然会持续。与此同时，全球的极端高温、加拿大的山火等极端天气事件正不断为人类敲响警钟，如果没有真正有效的行动和变革，气候灾难将愈演愈烈。

参考文献：

[1]张莹，姬潇然，王谋:《国际气候治理中的公正转型议题：概念辨析与治理进展》,《气候变化研究进展》，2021,https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKibYlV5Vjs7iy_Rpms2pqwbFRRUtoUImHda5EQ5-4EXf29R5dYNqORtwnh2Lu1ZSwnRqc9wcZAmR&uniplatform=NZKPT

[2]邵丹青.《金融支持碳中和目标下的公正转型》,2023,http://mgflab.nsd.pku.edu.cn/gddt/MGFgd/a26f37157a32468a97c7b453aa146198.htm

[3]孙源希，《UNEP〈2022排放差距报告〉解析》，2022， http://iigf.cufe.edu.cn/info/1012/5953.htm

[4]The World Bank Group,《Climate and Development: An Agenda for Action》，2022，https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/2df5ceb2-4b98-595f-b384-4b9590c5388a/content

[5]“THE BIDEN PLAN FOR A CLEAN ENERGY REVOLUTION AND ENVIRONMENTAL JUSTICE”，http://ifiizf0efc0f616a841fesxpw5kbnn6nwu6kxv.fcya.libproxy.ruc.edu.cn/climate-plan/

[6]The World Bank Group,《中国国别气候与发展报告》，2022,https://www.shihang.org/zh/country/china/publication/china-country-climate-and-development-report

[7]PRI,《投资实现公正转型：对中国制定公正转型披露框架的建议》,2022https://www.syntaogf.com/products/

[8]IEA,《Oil market report-April 2023》，2023，https://www.iea.org/reports/oil-market-report-april-2023

[9]IEA，《Gas Market Report，Q2-2023》，2023，https://www.iea.org/reports/gas-market-report-q2-2023

[10]IEA，《Coal 2022，Analysis and forecast to 2025》，2022，https://www.iea.org/reports/coal-2022

[11]IEA，《Renewables 2022》，2022，https://www.iea.org/reports/renewables-2022

[12]IEA, 《CO2 Emissions in 2022》，2023，https://www.iea.org/reports/co2-emissions-in-2022

[13]IPCC, 《AR6 Synthesis Report: Climate Change 2023》，2023，https://www.ipcc.ch/report/sixth-assessment-report-cycle/

[14]UNEP，《2022年排放差距报告》，2022，https://www.unep.org/zh-hans/resources/2022nianpaifangchajubaogao

[15]CPI,《Global Landscape of Climate Finanace 2021》,2021,https://www.climatepolicyinitiative.org/publication/global-landscape-of-climate-finance-2021/

[16] The European Commision,The Just Transition Mechanism: making sure no one is left behind,  https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/finance-and-green-deal/just-transition-mechanism_en

[17] 国家发改委等，关于大力发展实体经济积极稳定和促进就业的指导意见， 2018

[18] UNFCCC, Third meeting of the Technical Dialogue (TD1.3) of the first Global Stocktake, https://unfccc.int/topics/global-stocktake/components-of-the-gst/technical-dialogues-of-the-first-global-stocktake/third-meeting-of-the-technical-dialogue-td13-of-the-first-global-stocktake

[19] Emirates News Agency, Incoming COP28 President-Designate calls for COP of Action, COP For All to deliver transformational progress, https://www.wam.ae/en/details/1395303118810#:~:text=“We%20want%20COP28%20to%20transform%20systems%20and%20accelerate,sectors%2C%20scientists%20and%20civil%20society%2C%20women%20and%20youth.

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作者 科莱美特议题研究组

排版 刘艺锋