2019年中美欧网络广告治理法律政策年度观察报告
作者 | 杨乐 腾讯研究院副院长
易镁金 腾讯研究院高级研究员
2018年，我们对中国广告治理的法律政策进行了年度梳理（参见《2018年中国广告治理法律政策的“白黑灰”》）。2019年，我们在聚焦中发散，将目光锁定网络广告，同时将镜头拉到更为广阔的全球视野，来看待当下网络广告治理法律政策全景图。
本文依旧沿袭2018年报告的逻辑脉络，用政策、案例、问题来串联梳理过去一年里，中美欧发生的网络广告治理大事记，共分为三个部分：一、全年网络广告治理法律政策七大趋势深度分析；二、全年七类典型网络广告治理司法和行政案件审视复盘；三、全年七大网络广告疑难问题的思考与重塑。
目 录
一、政策：2019网络广告监管法律政策趋势深度分析
趋势一：网络广告生态治理步伐已初步迈开
趋势二：未成年人广告监管从法律走向道德
趋势三：控烟广告治理督管销售及广告宣导
趋势四：多部门关注电商直播和短视频广告
趋势五：医疗药品广告国内外监管持续治理
趋势六：网络广告数据安全监管观出现分化
趋势七：行业工作成效显著协会发声正当时
二、案例：2019网络广告治理之典型案件的审视复盘
类型一：导向为先的理念普遍遵从尚待时日
类型二：民生类违法广告层出不穷久难治愈
类型三：广告屏蔽不正当竞争司法态度明朗
类型四：程序化购买逐步走进司法行政视野
类型五：植入式广告已成为监管治理新方向
类型六：广告肖像权纠纷判赔额度现新高度
类型七：四品地带网络传销考验监管解决力
三、难题：2019网络广告治理疑难复杂问题思考重塑
问题一：链接广告责任承担真空地带待解决
问题二：程序化购买立法去留问题有待观察
问题三：网络广告不正当竞争的特殊法价值
问题四：电商广告边界日益模糊的治理难题
问题五：行为广告数据规则适度性值得思考
问题六：软性植入广告和普通文章边界划分
问题七：刷单垄断新广告问题值得跟踪探究
政策
2019网络广告监管法律政策趋势深度分析
回顾2019，生态治理、未成年人保护、网络控烟、直播短视频、医疗药品、数据安全、行业发声成为网络广告年度政策趋势的置顶关键词，这些关键词项下的法律政策的出台，从不同层面、不同视角、不同理念，为网络广告产业的发展，印下了一个又一个起承转合的关键点。我们盘点全年网络广告法律政策大事件，总结出七大政策趋势：
趋势一
网络广告生态治理步伐已初步迈开
国内方面， 6月20日，国家市场监督管理总局发布的《2019网络市场监管专项行动（网剑行动）方案》[1]，以网络广告为原点，横轴覆盖门户网站、搜索引擎、电子商务平台、互联网媒介等绝大部分网络广告载体，纵轴包含医疗、药品、保健食品、房地产、金融投资理财等网络广告类别，要求市场监管总局、工业和信息化部、公安部、网信办各部委按职责分工协作加大案件查处力度，查办一批大案要案，基本保证了网络广告象限无死角治理。
7月10日，国家市场监督管理总局就《严重违法失信清单管理办法》[2]向社会公开征求意见，其中规定，发布虚假广告，造成严重后果，社会影响恶劣，被市场监督管理部门行政处罚的，列入严重违法失信名单，预示着监管侧广告生态信用治理法治化道路已经在轨道上大步行进。
12月4日，《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》[3]要求进一步规范失信联合惩戒对象纳入标准和程序，实施公平统一的市场监管制度。广告主大军中存在不少缺乏品牌知名度的民营企业，广告生态信用治理如何将政策的松紧度拿捏妥当值得深思。
12月20日，国家互联网信息办公室发布的《网络信息内容生态治理规定》[4]要求网络信息内容服务平台加强对本平台设置的广告位和在本平台展示的广告内容的审核巡查，依法处理违法广告。标志着广告信息被正式纳入网络信息内容生态的治理范畴。
国内对于网络广告生态治理，更多聚焦用户的生命财产健康、市场秩序的监管、内容导向的把控，大部分由政府主导发起，平台与协会做有益补充；相比之下，欧美网络广告，在生态治理方面，更多关注选举权利保障等议题，在治理过程中，它们更倾向于由广告平台自发发起网络政治广告的信息公开、网络广告透明度规则等治理行动，治理路径差异的背后，更多源于不同的地缘政治和社会文化理念。
1月，Facebook宣布将在欧洲大选前推出广告透明度规则[5]；3月，Facebook在欧洲联盟监管机关施压下，宣布将收紧欧洲政治广告政策，提供广告购买人、支付金额等信息，并会依据年龄、所在地及性别细分政治广告信息[6]。11月，Google宣布从2020年1月起，Google在美国政治广告将只能根据性别、年龄和邮政编码等广泛类别来投放，进一步缩限了政治联系等信息使用权限[7]。
在政治广告的问题上，Twitter比上面两家走得更远。2月，Twitter宣传在欧洲推出政治广告追踪工具，允许选民更容易识别与欧洲议会选举有关的政治竞选广告，甚至包括有关支付信息、广告开支和受众人群等数据的详细信息的权限[8]；4月，Twitter与法国政府官员会面后，解除了针对法国政府“呼吁人们进行投票”广告的屏蔽措施[9]；10月，Twitter宣布将从11月开始在全球范围内停止所有政治广告，避免影响2020年美国大选[10]。
不论是中国还是美欧，可以预测，随着5G时代的到来，网络广告内容为王的趋势无可逆转，在此背景下，网络广告的生态治理问题，定会从行业生态、信用生态、内容生态、地缘生态的单线性，走向综合立体式多面性，网络广告的生态治理问题势必会日趋丰富与复杂，值得屏息以待。
趋势二
未成年人广告监管从法律走向道德
未成年人网络广告治理问题的热度从2018年延续至今，未有消减的趋势。
国内方面，2019年4月30日起实施的《未成年人节目管理规定》对于未成年人专门链接，页面不得播出的广告进行了专门的规定，同时要求未成年人网络视听节目播出或暂停播出过程中，不得插播，展示广告，内容切换过程中的广告时长不得超过30秒。（可参见《未成年人节目新规解读，“限童令”入法释放哪些信号？》）该规定于2018年8月公开征求意见，不到一年的时间即公布实施，足见监管侧对于未成年人保护的重视。在此规定中国家广电总局将散布于各个通知文件中的“限童令”上升为规章，对未来未成年人节目传播的法治秩序具有重要意义。
9月6日，教育部等八部门联合发布《关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》[11]明确，作为教学、管理工具要求统一使用的教育APP，不得向学生及家长收取任何费用，不得植入商业广告和游戏。对教育类APP广告投放、费用收取、信息泄露、低俗信息问题进行综合治理。
域外方面，美国商业促进局（Better BusinessBureau BBB）在3月6日发布的新闻案例中，提到美国的行业自律组织儿童广告审查组（Children's Advertising Review Unit CARU）在审核儿童应用程序时关注广告的投放方式是否模糊了广告和内容之间的区别，是否可能误导儿童[12]。同时，在其他广告案件中，呼吁对儿童进行广告营销的公司关注广告的教育作用，促进儿童诚实、正直、尊重他人等正面个人品质和行为的影响[13]。
从中国到美国，从2018到2019年，无论是国内监管侧关注的儿童广告早恋等导向问题，还是美国行业自律组织视野下的儿童品质的培养，都预示着对于涉未成年人网络广告的治理要求已经从法律走向道德，培养青少年健全健康的心智已经成为该领域政策的风向标。
趋势三
控烟广告治理督管销售及广告宣导
我国广告法明确禁止烟草广告的投放，然而2019年央视“3·15”晚会向大众抛出了电子烟销售缺乏有效的监管的议题，电子烟是属于“电子设备”还是“烟草制品”的讨论一时间甚嚣尘上，监管侧在相关文件中进行了回应。
10月29日，国家卫生健康委等八部委联合发布《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》[14]要求不得利用互联网发布烟草广告，不得向未成年人发送任何形式的烟草广告。紧接着，10月30日，国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》[15]明确“电子烟是卷烟等传统烟草制品的补充“，敦促相关主体下架电子烟产品，撤回已发布的电子烟广告，防止未成年人通过互联网购买并吸食电子烟。其实，早在2018年8月28日，两部委就发布过《关于禁止向未成年人出售电子烟的公告》。
域外方面，奥地利、比利时、丹麦、法国、德国、意大利等欧洲国家大都有禁止向未成年人销售电子烟，禁止在公共场所使用电子烟的规定[16]。7月22日，美国食品药品监督管理局（U.S.Food and Drug Administration FDA）推出第一个电子烟预防电视广告，教育儿童使用电子烟的危害，FDA在去年9月已经首次启动了公众教育工作，在数字和社交媒体网站上发布了预防电子烟的广告[17]。8月5日，FDA提出一项新规则，要求香烟包装和广告中使用彩色图形描述吸烟对健康的负面影响，并必须附文字警告声明[18]。
可以看到，中美欧大部分国家对于控烟这个问题上的立场大致是相似的，尤其面对未成年人禁烟问题上的态度，只是监管的社会治理手段上存在一些差异，在禁烟广告这个点上，我国监管似乎走得更加彻底果断。
趋势四
多部门关注电商直播和短视频广告
站在行业观察的角度，毋庸置疑，电商直播和短视频已经成为新业态发展模式，它兼具视听内容和商业广告的属性，其法律属性的复杂度已经超出传统图文广告的范畴。媒体层面的报道更多聚焦于，目前短视频、直播广告虚假宣传泛滥，产品质量不过关、直播数据造假成灾，退换货维权难[19]等问题影响行业健康发展。
10月17日，最高人民检察院、国家市场监督管理总局、国家药品监督管理局三部门宣布自2019年9月至2020年12月在全国联合开展“落实食品药品安全‘四个最严’要求”专项行动，高度关注“网红”食品信息，梳理违法犯罪线索[20]。
10月29日，监管网络视听节目服务工作的国家广播电视总局发布了《关于加强“双11”期间网络视听电子商务直播节目和广告节目管理的通知》[21]，明确网络视听电子商务直播节目和广告节目（含资讯服务、植入广告、创意中插、直播购物、购物短视频等）是网络视听节目服务的重要组成部分，节目内容既要遵守广告管理法律法规，也要符合网络视听节目管理相关规定。
目前，绝大部分的短视频、直播都是通过网红内容广告推荐加电商平台链接的方式实现商业模式的闭环，未来，广告和电商深度融合是广告行业发展的必然，在此趋势下，如何合理界定不同场景中短视频平台、直播平台、商业推广平台、商业推广者、商品服务卖家、卖家所属的电商平台各方责任承担及行为属性，必定成为值得研究的深度课题。
趋势五
医疗药品广告国内外监管持续治理
2019年全年，市场监管总局就《药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品广告审查管理办法》先后三次向社会公开征求意见，彰显了监管侧对于关乎人民群众生命健康安全的三品一械广告的重视程度和谨慎态度。
3月6日，国家卫生健康委员会、国家市场监管总局、国家药监局、国家发展改革委、国家中医药局、中央网信办、公安部、国家医保局八部门联合发布《关于开展医疗乱象专项整治行动的通知》[22]开展为期1年的医疗乱象专项整治行动。通知中要求审查违反《医疗广告审查证明》规定发布医疗广告的行为，加强互联网虚假医疗信息监测，对医院自建网站，公众号等自媒体上发布的虚假医疗信息进行清理。从联合的部门的监管职责和数量，我们可以窥见医疗乱象的治理非一朝一夕所能实现。
域外方面，7月19日，美国国家药品监督管理委员会(National Association of Boards of Pharmacy NABP)发布消息称， FDA和美国缉毒局（DrugEnforcement Administration DEA）最近都宣布了重大行动，目的是打击在线的非法药物销售商，减轻非法在线药物对公共健康和患者安全的威胁[23]。
2月，有报道称，美国开放式社交媒体Instagram上，大型制药公司正在与平台上的网红合作销售新药和医疗设备，带薪网红，通过保健广告兼讲故事影响粉丝们的生活方式，同时推销产品。对于消费者而言，此类的广告容易遗漏需要披露的重要信息，从而导致欺骗与误导。FTC和FDA在此问题上的治理，虽然不会透露调查的方式，但是一旦发现违规行为，便会发送含有行政指令的投诉信，要求相关主体同意不再进行违规行为并建立合规流程，通常不会对初犯提出民事处罚。但是，再次违规，则将面临罚款[24]。
8月20日，FDA官方新闻稿称，在过去的二十年中，FDA公开了其对药品制造商收集的所有数据和信息的准确性、可靠性和真实性的期望。FDA认为药品质量只能通过强大的质量控制来保证,其中包括对数据完整的警惕性监督。当FDA发现制造商不符合数据完整性要求时，将采取行动促使他们遵守规则[25]。
对于医疗药品的广告治理一直在路上，但从未有尽头。其巨大的商业利润让不少犯罪分子铤而走险，不论中外，我们都能在医疗药品的治理过程中，看到刑事监管的身影。医药广告治理牵涉太多利益相关方，对于消费者保护而言，政府审核信息的公开加之医药信息全面有效的披露或许是减少信息不对称的有效解决方案。FDA质量控制的思路，或许在后续的医药广告治理的道路上是一个值得进一步深挖的方向。
趋势六
网络广告数据安全监管观出现分化
网络广告自诞生起，与数据利用问题，从未分家，随着用户画像等技术的发展，网络广告能够提升人找服务和服务找人的准确度，这是传统纸质媒体广告无法企及的客观现实，也是技术发展的必然历史潮流。由此产生的数据安全问题，在中外也分化出了不同的监管态度和立场。
1月25日，中央网信办、工信部、公安部、市场监管总局等四部门召开新闻发布会，联合发布《关于开展App违法违规收集使用个人信息专项治理的公告》[26]倡导应用程序运营商在定向推送新闻、时政、广告时，为用户提供拒绝接收定向推送的选项。
4月10日，公安部发布《互联网个人信息安全保护指南》[27]指明，定向投放广告等增值应用，可事先不经用户明确授权，但应确保用户有反对或者拒绝的权利。
5月28日，国家互联网信息办公室会同相关部门研究起草了《数据安全管理办法》[28]，向社会公开征求意见，其中对网络运营者利用用户数据和算法推送新闻信息、商业广告等也作出了严格的管理规定。
域外方面，去年数据领域重点政策事件莫过于《通用数据保护条例》（General Data ProtectionRegulation GDPR）的实施，自5月25日正式实施以来，欧洲广告需求量在某些情况下暴跌25％至40％，一些美国广告发布商已经停止了在欧洲网站上的所有程序化广告。美国的一些出版商甚至采取了极端的方法，要么完全封锁欧洲的页面，要么完全撤出广告，去年五月，总共有超过1,000个美国网站阻止了对欧洲的访问，像《洛杉矶时报》和《芝加哥论坛报》已经关闭了它们在欧洲的站点，其他诸如《今日美国》的网站仍可供欧洲站点访问者访问，但已经关闭了广告的投放。《纽约时报》的网页在欧洲没有刊登任何程序化广告[29]。一项法律政策对于产业发展的生死攸关度，在GDPR的案例凸显的淋漓尽致，对于欧盟的监管来说，确实是通过政策实现了打击美国企业的意图，但对于整个网络广告行业来说，多年后再回顾，可能会是一场历史的倒退。
2019年，最受瞩目的莫过于加州消费者隐私法案（California Consumer Privacy Act CCPA）即将于明年 1 月生效。不同于欧盟从人权项下出发的个人数据保护机制抽象刚性，美国从消费者权利视角出发的法律机制，天然补充了市场视角，从而更加灵活务实[30]。例如，该法案要求大型企业允许消费者选择退出个人数据的销售，为了符合合规要求，谷歌为旗下的网站和应用程序提供广告工具，使得广告主将能够选择停止向加利福尼亚和其他地方的互联网用户投放个性化广告[31]。
网络广告无法回避的问题就是数据隐私的保护，但监管方向上的不同取舍，会让产业的发展结果截然不同，如何平衡产业发展和用户权益的保护，考验着监管的智慧。相比欧洲，美国在数据治理的立场兼顾产业发展，例如CCPA更多的将选择权交给用户和市场，尊重市场规律。我国上述的监管政策倾向于从用户选择权的角度进行规制，后续效果如何，是否会影响产业长远的发展，还有待持续观察。
趋势七
行业工作成效显著协会发声正当时
2019年，文化事业费的减征对于网络广告行业来说是一个里程碑式的事件。文化事业建设费的起征，源于1996年9月5日，国务院下发《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》（国发【1996】37号文），要求媒体单位和户外广告单位，收取经营额的3%，用于支持文化产业发展。2000年以后，随着互联网行业逐渐发展，网络广告经营收入陆续增长，实践中互联网企业一并被纳入了文化事业建设费的征收主体的范围。
4月3日，召开的国务院常务会议决定从7月1日起，至2024年底，对中央所属企事业单位减半征收文化事业建设费，并授权各省（区、市）在50%幅度内对地方企事业单位和个人减征此项收费。该费用的减征对广告企业减负、促发展意义重大，在这利好政策的背后，有中国广告协会连续多年的努力身影[32]。
从去年9月14日，中国广告协会在北京举办了互联网广告自律研讨会，就互联网广告自律问题进行研讨[33]，到2019年由中国广告协会主办、中国广告协会法律咨询委员会承办的“互联网广告合规自律论坛” 百度、腾讯、阿里等多家互联网广告公司共同探讨互联网广告行业中关于“跳转‘落地页’审查责任”以及“互联网广告发布者主体认定”等问题，倡导在明确各方责任的同时，还应当强调多方协同治理，通过加强企业自律、完善行政监管手段和通过司法裁判为互联网广告行业树立治理规则[34]。一路走来，行业协会作为企业与监管沟通桥梁的友善角色，已经深深烙进广告行业发展的历史轴卷中。
英国广告协会（Advertising Standards Authority ASA）是英国的非政府广告规章管控组织，职责是确保所有英国媒体上的广告都遵守广告规则，其在2月14日的官网上称，未来，ASA将与大型在线平台更紧密地合作，以更好地保护人们免受不负责任的广告的侵害，同时他们也将进一步与内容推荐引擎合作，对网络广告进行有效的监督[35]。
可以预见，在未来，行业协会将在网络广告的治理中扮演越来越重要且无可替代的角色，无论是在消费者保护、数据广告的用户教育、亦或是网络广告的监测合规以及监管沟通上广告协会都将大有可为。
案例
2019网络广告治理之典型案件的审视复盘
2019年，市场监管总局共发布了4批，90个广告违法典型案例，导向性违法21件，食品保健品35件，医疗及医疗器械29件，违反其他禁止性规定43件，其中涉网络广告的65件，虚假宣传31件。除此之外，一些国际社会关注度高的案例也值得一并回顾。我们从中梳理出如下七大类别的典型案例：
类型一
导向为先的理念普遍遵从尚待时日
国内方面，监管侧年初即有文件下发。1月3日，市场监管总局发布《假冒伪劣重点领域治理工作方案（2019-2021）》[36]，要求强化广告导向监管。3月29日，在《市场监管总局关于深入开展互联网广告整治工作的通知》[37]中再次要求各地市场监管部门要强化广告导向监管，严肃查处涉及导向问题、政治敏感性、低俗庸俗媚俗或者社会影响大的互联网违法广告。
去年，江苏连云港穿日军制服促销案涉案人员被刑拘、广西南宁房产项目雇佣女模特赤裸营销涉事楼盘被查封、上海臻海实业有限公司不当使用红领巾案被顶格处罚等等这些涉及低俗庸俗媚俗导向违法案例还历历在目，而2019年，导向案件各类问题依旧层出不穷，例如，上海富迪健康科技有限公司在其公众号和官网中使用多名现任或原国家机关工作人员的形象做广告宣传被罚款100万元[38]； 江苏无锡智晟物联科技发展有限公司在其网络平台上利用国家领导人的名义发布广告[39]；南京雷宇兄弟置业顾问有限公司合肥分公司通过网络社交媒体平台发布含有低俗图文内容的违法广告被罚款80万元[40]；上海博尔捷企业集团有限公司在其官网发布违法地图广告[41]；汉堡王（中国）投资有限公司在其公众号上发布低俗广告被处罚等等。
域外方面，因文化及社会制度差异，欧美在广告的导向问题上核心关注歧视及人权问题。例如，Facebook，7月收到纽约州州长指控，认为其平台上的广告主以歧视性方式使用Facebook广告平台，涉及使用用户的种族、肤色、民族血统、宗教、性别和是否残疾等信息[42]；10月，在一项集体诉讼中被起诉，指控其在银行账户、保险、投资和贷款等金融服务项目的广告投放中歧视年长用户和女性用户[43]。11月，国际特赦组织（Amnesty International AI）发布报告称Google和Facebook的商业模式与人权原则不符，与隐私权本质上相冲突[44]。
从导向理念上，可以看出三个地域不同的价值观，中国将社会公序良俗置于核心要义；美国更加关注自由平等不受歧视；欧洲秉承一贯的天赋人权的理念。针对隐私保护问题，欧美政策差异的背后除了理念，其实还有产业发展水平的不同，所导致的政治目的价值驱动的不同。
类型二
民生类违法广告层出不穷久难治愈
医疗、金融、教育、房产领域，因与用户的生活日程息息相关，一直都是网络广告违法的高发地带，换言之是屡禁不止，国外亦如此。
1月，安徽马鞍山中南御锦房地产开发有限公司因通过宣传册和公众号发布与事实不符的房屋户型图广告，欺骗、误导消费者被处罚款115万元[45]。3月，北京市住建委执法部门查处了12家房地产经纪机构，因上述机构相关网站房源信息涉嫌违规发布 “学区房”“买一层送一层”等虚假宣传词汇的房源信息。
2月，上海复大医院因在未与复旦大学附属眼耳鼻喉科医院、上海红房子妇产科医院等上海知名医院建立过任何合作关系的情况下，使用“上海复旦大学附属眼耳鼻喉”等关键词作为搜索条件进行广告违规推广，被处罚73万元[46]。
5月，北京尚德在线教育科技有限公司通过手机移动端发布含有“别再买假学历！北京有种本科学历叫一年学完，国家承认！”等虚假广告被处罚款27.93万元[47]。
年初，3月6日，中国互联网金融协会发布《关于网络借贷不实广告宣传涉嫌欺诈和侵害消费者权益的风险提示》[48]。但金融类违规网络广告依旧层出不穷。6月，北京融世纪信息技术有限公司因通过自有网站发布含有“机构100%本息保障““9%-12%年化收益”等内容的广告，未对风险责任承担进行提示或警示，并含有对未来效果、收益作出保证性承诺用语，被处罚款70万元[49]。除此之外还有，天津华尔亚汇科技有限公司通过自有网站及手机APP软件发布虚假广告；上海中岩投资咨询有限公司通过其官方网站发布虚假广告[50]；云南鑫悦投资有限公司通过宣传册、网站、APP发布违法广告[51]等。
9月，上海伊莱美医疗美容医院有限公司和上海艺星医疗美容医院有限公司，在本地生活交易平台上违规发布A 型肉毒毒素药品广告，分别被处罚款50万元。
11月，市场监管总局发布联合整治“保健”市场乱象百日行动和反不正当竞争执法重点行动典型案例，其中浙江金华市查处网络虚假宣传案中，当事人通过社交媒体及组群，虚假宣传“日加利酵素胶原低聚肽饮品”普通饮品具有预防癌症“等功效，同时以培训会形式进行宣传，被处罚款80万元[52]。 广州颜如玉生物科技有限公司通过社交媒体平台、网盘、APP对颜如玉系列产品的性能、功能、销售状况、用户评价、推广活动、曾获荣誉等内容进行虚假宣传, 被罚款100万元[53]。
11月，荷兰法院裁定让Facebook删除平台上滥用当地名人肖像推销比特币相关投资的虚假广告。案件中，荷兰亿万富翁约翰·德莫尔（John de Mol）起诉Facebook，称这些广告滥用了他和其他当地名人的肖像，并导致投资者损失170万欧元[54]。去年我们曾在报告中提到，加密货币等前沿技术带来广告治理新问题，从去年到2019年， Facebook对于数字加密货币广告经历了从禁令到部分放宽再到可直接投放的政策转变，这与它在“天秤座”（Project Libra）的加密货币战略计划有密切的关系。
12月，美国联邦贸易委员会（Federal Trade Commission FTC）指控凤凰城大学（UOP）及其母公司阿波罗教育集团（Apollo Education Group）利用欺骗性广告虚假地宣传了他们与AT＆T、Yahoo！、微软公司、Twitter等公司的关系和工作机会，最后双方的和解协议中，FTC要求UOP向消费者支付5000万美元，用于消费者赔偿，并取消原先入学的学生欠UOP的大约1.41亿美元的债务，理由是这些学生在这段时间内首次注册时很可能会接触到UOP的欺骗性广告[55]。将违法罚金用于降低消费者的损失补偿也是一种值得借鉴的治理模式。
民生类违法广告，一直是监管的心头痛，且随着技术的发展，在此领域必将会有更加复杂的违规网络广告形态出现。从案件的盘点中，也能看到监管能力也在不断螺旋式上升，打击力度，从点到面逐步走向网络的纵深化治理方向。
类型三
广告屏蔽不正当竞争司法态度明朗
广告过滤问题也一直是广告领域讨论的热点。从“08年的迅雷诉超级兔子案”、到“11年的扣扣保镖案”、“13年的优酷诉金山案”再到“14年爱奇艺诉极科极客”、“16年爱奇艺诉乐视”，法院在处理这些发生在网络视频领域的广告屏蔽案件时，因立法未在当时明确予以规范，所以转向于援引《反不正当竞争法》第2条“自愿、平等、公平和诚实信用原则”作为判案依据，倾向于从竞争关系、商业模式、技术中立、消费者利益等角度进行综合衡量，兼顾公民个人权利、产业健康发展和社会公共利益，将软件开发商的行为定性为不正当竞争，长期来看，用户的利益终将受损，从而否定了广告屏蔽行为的合法性。
2019年年初，世界之窗浏览器过滤腾讯视频广告案件[56]落下帷幕，法院终审认为《互联网广告管理暂行办法》中禁止提供或利用应用程序，硬件等对他人正当经营的广告采取拦截、过滤、覆盖、快进等限制措施，说明主管机关已将这种行为认定为违反公认的商业道德的行为，最终认定涉诉行为构成不正当竞争。此后5月，在酷溜网（北京）信息技术有限公司[57]和湖南快乐阳光互动娱乐传媒有限公司[58]分别诉北京谋智火狐信息技术有限公司两个案件中，法院同样沿袭了上述审判思路。
域外方面，此前，德国、美国一些案件中认为网民有权自由选择是否屏蔽广告。然而对于这样的司法立场也有声音认为，短期内可能有利于用户福祉的提升，但是长期来看，不利于产业的发展，会滋生盗版，最终损害的是消费者的利益。对广告过滤问题，用户权益保护和商业模式保护的话题还将继续。
类型四
程序化购买逐步走进司法行政视野
程序化购买经营模式连接了广告主和众多中小网站和应用程序，既为广告主提供了多样化的广告展示资源和更精准的广告投放效果，又为没有广告经营能力的中小网站提供流量变现的机会。虽然其内部的法律关系较为复杂，但目前相应的司法案例数量较少，多为商事主体之间的合同纠纷，例如，4月，上饶市天联网络科技有限公司诉巴士在线科技有限公司其他合同纠纷一案[59]中，双方因广告联盟服务框架协议的推广费用支付问题产生纠纷，法院最终判令被告支付拖欠的20万元推广费用。
11月22日，上海市静安区人民法院发布《2018年度商事案件审判白皮书——广告行业纠纷现状审视与法律风险应对》通报该院2016年1月至2019年6月审结的广告合同纠纷案件审判情况[60]。白皮书中提到程序化购买涉及的内容有广告与联盟会员网站匹配、联盟广告数据监测和统计、联盟广告付费方式、联盟分成等。此类案件数量虽不多，可一旦发生争议，审理难度较大。常见的纠纷，一是广告主与平台之间的纠纷，如广告主以平台未如约履行广告投放义务为由起诉平台返还广告费用；二是联盟会员与平台之间的纠纷，如联盟会员起诉平台未及时支付相应费用。此外，由于各类主体之间，多签订平台制定的电子合同，案件中格式条款的效力也同样成为审理难点。
程序化广告的出现确实让网络广告行业的工业化进程达到了一个新的巅峰，毫无疑问，它提升了网络广告的运行效率。从目前的司法案例情况来看，相关的法律风险，仍旧处在一个可控的状态之中。对于这样的新业态、新事物，各方保持鼓励和包容的态度，或许是更加符合历史潮流的选择。
类型五
植入式广告已成为监管治理新方向
2018年，笔者曾在年度报告中提到，从近几年收视火爆的综艺节目可以看出，广告植入的手段越来越巧妙而丰富。2019年植入式广告已经大步流星地走进监管的重点名单中，在2019年市场监管总局下发的第一批和第四批典型案例中，我们都看到了植入式广告的身影。
5月， 市场监管总局下发第一批典型案例。上海海王星辰药房有限公司发布处方药广告案[61]上榜，海王公司委托天津通易科技发展有限公司创建网络直播链接，通过网络直播节目邀请医生、电视主持人、热门主播等嘉宾在直播中介绍处方药的功效、使用方法、有效率以及讨论“挑逗男生，制服诱惑”等内容，该广告活动违反了禁止淫秽色情、处方药超法定范围发布、药品广告禁止说明治愈率或有效性的规定，两个涉案公司分别被罚款70万元。
12月，在市场监管总局下发的第四批典型案例中，重庆盖勒普霍斯医药有限公司[62]为推销产品，在《吐槽大会》片尾小剧场中，通过演员口播“999皮炎平绿色装，止痒就是快，无色无味更清爽”“推荐您用999皮炎平绿色装”“我发现这个999皮炎平，无色无味还很清爽，这个好哎，而且止痒还挺快的”等内容的方式发布广告，经查未能提交广告审查机关对广告进行审查的文件，且广告中未标明禁忌、不良反应，也未标明“请按药品说明书或者在药师指导下购买和使用”字样，被处罚款90万元。
植入式广告的发展是广告行业进入繁荣时期的重要体现,植入式广告作为商业言论拥有表达自由的权利, 法律不应该对其进行制止, 但如何对其中所涉及的消费者知情权、选择权进行充分的保护有待持续研究与思考。在这个问题上，监管侧从持续的行动中或许已经给出了他们的答案。
类型六
广告肖像权纠纷判赔额度现新高度
因广州昱锦企业管理有限公司（以下简称广州昱锦公司）在未经授权的情况下擅自在其许可经营的实体店、官方网站、官方认证的微信公众号、官方微博中使用WU YI FAN（以下称作吴亦凡）大幅照片用作广告代言，为自身所经营的茶饮项目进行商业推广宣传，吴亦凡起诉广州昱锦公司侵犯其肖像权。11月14日上午，海淀法院对该案进行了宣判，判决认定广州昱锦公司构成侵犯肖像权，判决广州昱锦公司停止侵权、公开赔礼道歉并赔偿吴亦凡经济损失及合理支出200万元[63]。据悉，这是海淀法院近年来在肖像权纠纷案件中判赔额度最高的案件。
法院认为给予原告的高额经济赔偿的理由是，原告知名度和商业价值较高，被告在本案中，对于原告肖像图片的使用行为，较为恶劣，使用范围广泛，不仅包括互联网渠道，还包括线下的品牌实体店铺，主观的侵权故意较为明显，情节严重，所以加大了侵权的制裁力度。
广告的复杂性注定它需要在多个法律之间来回穿梭，不同的法益保护，交叉重叠，相映成趣，从2018年的反不正当竞争法走向电子商务法，再走向知识产权法，继续走到2019年的肖像权保护，似乎对它的探寻永无止境。法院的高额判赔，后续想必也会带来此类侵权案件的接踵而至，人格权益的保护登堂入室成为广告治理关键问题中的新晋成员。
类型七
四品地带网络传销考验监管解决力
11月，国家市场监督管理局公布了《联合整治“保健”市场乱象百日行动和反不正当竞争执法重点行动典型案例》河北石家庄市裕华区查处深圳市某生物科技有限公司网络传销案件[64]入选。当事人在经营活动中以销售“面膜、美容套盒 ”化妆品等产品为目的，建立网络架构图，利用高回报的奖励制度，引诱会员再度发展其他人员加入，会员再层层发展会员，层层提成，形成上下线关系。这种金字塔式的网络化布局，以直接或间接发展会员数量、变相交纳入门费和下线的团队业绩作为计酬和返利依据，牟取非法利益的行为，违反了《禁止传销条例》第七条第（二）项、第（三）项所指的的传销行为。 当事人被吊销营业执照，没收违法所得1700万元，罚款160万元；处罚信息向社会公示。
去年，我们曾提到食品、药品、保健品三品交叉地带的治理的难度远比想象中复杂，2019年新增一品“化妆品“。2018年，送走了鸿茅药酒和百亿健全，2019年，迎来了化妆品网络传销的交织，虽然官方在案件介绍中并没有直接指向广告，但无可厚非，此种违法行为必然伴随广告宣传，值得在广告治理研究的道路上持续观察，网络传销让交织地带的治理更具挑战性，从上述案件中，千万级的巨额罚款，能看到监管在此领域重拳治理的决心。
难题
2019网络广告治理疑难复杂问题思考重塑
问题一
链接广告责任承担真空地带待解决
网络广告区别于传统媒体最大的不同是，网络链接具有多次跳转的特性，这一本质决定了链接式广告必然是通过一个链接连接到其他链接。互联网链接广告的无限次跳转是由多个广告活动组成，这是基本逻辑起点。广告跳转后的页面，内容往往包罗万象，有和本广告相关的内容，也有其他广告内容，例如，对于应用程序的推广广告，跳转后是应用市场页面；对于综合门户网站的推广广告，跳转后是由成千上万个网页链接汇集而成的导航主页；而对于电商平台网站的推广广告，跳转后是包括成百上千商品的电商聚合页面。
链接广告复杂的商业属性加之平台无法对海量广告主进行实地勘验实质审查的背景下，必然决定了它其中所包含的广告发布者、广告经营者、广告主之间责任承担的复杂性。在广告链接上线之后，广告主擅自篡改或者是由第三方黑客篡改链接页面，事后广告主失联或者难以侦查到黑客行踪时，此时则产生了责任承担的真空地带。
对于这样的责任黑洞，如果让平台来承担，似乎有违权责相统一的原则，但如果让监管侧承担，似乎又永远无法找到结案的出路。如何跳出零和博弈的陷阱，不管是对于平台还是对于监管都是一个巨大的难题，或许0.5加0.5大于1，彼此让一步，是一个值得尝试的方向。
问题二
程序化购买立法去留问题有待观察
相比链接型广告及传统广告，程序化购买广告和他们有着本质的区别。传统广告活动中，凡参与广告经营活动的主体，都可以在提交自己的服务成果之前，对广告提出自己的审查意见及履行事前审查广告的义务，因而都是具有法定行为能力、责任能力的广告经营者，换句话说，展现即发布。然而，在程序化购买模式中展现并不等于发布，广告需求方平台是唯一直接接触广告主，能够实际控制广告主拟投放的广告内容的平台。
在程序化购买广告中，假若将展现误等于发布，可能导致的结果是，所罚非人，必定会造成行政事实认定的错误，因为执法人员和用户看到的“广告发布者”，并非是真正的广告发布者，且提供广告资源位的媒介方成员客观上无法协助执法人员找到真正的广告需求方平台以及广告主或代理商，并不利于实践中执法行为的认定，最终将导致执法案件久久难以结案。
此外，即便媒介方平台及成员和广告信息交换平台事先签署合同，后续媒介方成员被监管处罚之后，可能会因为失信原因被拉进黑名单，但是此时广告信息交换平台仅受私法合同之债的约束，却不会受到任何公法行政处罚的惩处，从法理的角度，此种规定也是有违法律规制的本意。私法上的赔偿或补偿远无法弥补国家公权力机关的行政处罚所带来的经营负面影响。
如何谋定“科学合理界定平台主体责任”的市场发展思路，在程序化购买广告的规制道路上，有必要正本清源，对于这类特殊类型的广告，分类管理，细化不同场景下的各方责任承担，加强广告需求方平台的标识义务，或许更加有利于其中症结问题的解决。
问题三
网络广告不正当竞争的特殊法价值
2016年出台的《互联网广告管理暂行办法》第十六条广告不正当竞争专条在立法层面为正当经营的广告提供了全方位保护，对于互联网广告行业健康发展具有里程碑意义，也为今后类似案件适用提供了明确标准，是立法创新，出台时获得各方赞誉。它明确了确定针对正当经营的互联网广告的拦截行为的违法性，目标针对的是提供或利用各类技术手段的开发者，范围涵盖了应用程序、插件、硬件等各类手段，保护的是他人正当经营的各类广告，禁止的是对他人正当经营的广告采取拦截、过滤、覆盖、快进等各类限制措施。该规定目前已经在司法实践当中获得法院的认可并得到适用，例如在上文中所提到的案件。
2017年，《反不正当竞争法》修订出台，涉及互联网不正当竞争问题的规制，但对于二者的关系，暂行办法第十六条是对《反不正当竞争法》第十二条的解释和补充，《反不正当竞争法》第十二条对暂行办法第十六条并不构成重合覆盖的关系。虽然新修订的《反不正当竞争法》第十二条虽被称作“互联网专条”，但该条规制的是“妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行的行为”，即仅就网络产品和服务进行了规定，并未针对互联网广告进行明确规制。
相比其他传统领域，网络广告受新技术发展迅速迭代的影响，更容易出现不正当竞争的新类型问题，加之国内网络广告领域，用户流量见顶导致存量市场竞争激烈，尤其随着各类软件硬件的发展，行业内搭便车的情形时有发生，新类型案例层出不穷，例如投屏硬件利用开机后视频软件播放前的时间差私自插播广告，引发软件会员用户投诉。如果没有特殊法的具体规定，仅靠一般法的条款，恐难以解决新类型的广告侵权问题，建议在修法的过程中去伪存真，保留创新。
问题四
电商广告边界日益模糊的治理难题
近年来，短视频、信息流等新媒体正在瓜分传统网络广告预算,网络直播行业呈井喷式增长，“直播带货”的广告形式异常火爆。但是，在直播广告红火的同时，虚假宣传、销售侵权假冒和“三无”产品、售后服务不力等问题也频繁出现，被欺骗误导的消费者退货难、维权难的情况屡屡发生。2019年社会关注度较高的纯朴大妈直播卖烤虾事件，引来不少网友纷纷共鸣，诉说自己被直播广告“忽悠”的类似遭遇。尽管作者最终拿到了退款，由此引发的直播广告如何有效监管却再次成为媒体关注的热点。
目前短视频平台电商发展模式结合具体产品设计来看，主要分为两种表现形式：一种是网红直接可以在短视频平台中开设商品橱窗栏目，用户看到商品信息，直接点击，跳转到第三方电商平台，下单购物。还有一种是平台内经营者开设的小店。属于平台内部的电商变现工具，平台内经营者可以在内部完成整个交易，降低跳失。在第一种情况下，其更多只是信息展示，提供广告流量入口，用户在专门的电商平台完成电商交易。但第二种，在短视频平台内形成了交易闭环，可属于短视频平台出于自己流量变现考虑，所进行的电商尝试。
未来，为了强化流量的交易转变能力，广告和电商深度捆绑必将成为常态趋势，在此背景之下，如何解决二者交织地带的治理问题，将会成为值得研究的新领域。此外，如果再加之用户评价、信用刷单等不正当竞争问题以及平台二选一的垄断问题，相信此领域的治理议题还将进一步会走向深水区。
问题五
行为广告数据规则适度性值得思考
在数据治理上，欧盟和美国选择的是不同的立法监管价值取向。欧盟的通用数据保护条例GDPR强化了对于个人数据的收集利用的保护，采用的事先同意OPT-IN的模式。给大数据产业相关技术的发展带上了隐私保护的镣铐。2019年欧洲对行为广告的规制趋于严厉。
1月21日， CNIL根据GDPR对Google处以5000万欧元的罚款[65]，理由是CNIL认为Google在广告个性化方面缺乏透明度、信息不充分以及缺乏有效的同意。Google对此已提起上诉[66]。
同月，欧洲互联网广告局（IAB）提出诉讼，指控谷歌违反GDPR给用户加注高度敏感的个人隐私信息标签，并向数千家第三方企业分享，帮助他们投放广告[67]。
6月，英国数据保护监管机构（InformationCommissioner’s Office ICP）发布《自动化广告和实时竞价》报告提出程序化购买广告（real-time bidding RTB）违反了GDPR及包括ICO在内的相关规定。认为行为广告已经失控，数据主体无法得到其数据在生态系统内安全的保障[68]。
同月，CNIL公布它们将废除在某些方面已经过时的2013 cookie建议，并发布概述适用法律规则的指南。[69]
能够看到在中美欧的视野中欧洲对于个人隐私的保护十分的慎重，甚至有一些过度。本质的原因是，一直以来，欧盟市场上的互联网产品基本被美国公司垄断，例如Facebook、Google、Amazon等，欧洲本土互联网产业并不发达，故欧盟希望以此限制美国互联网公司在欧盟的发展。新的数据治理秩序在各国不断摩擦与斗争，能否达成妥协与合作，前途并不明朗，重中之重是，我们如何在这场国际数字竞赛中将政策制度化为生产要素，实现中国网络广告数字经济产业在世界领域内的崛起和突围。
问题六
软性植入广告和普通文章边界划分
去年的报告中，我们曾提到软文广告认定标准究竟应该如何精细拿捏的问题，随着社交电商对这些的用户的青睐，一些分享文章中，广告内容和普通内容的边界日益模糊，甚至一些商品与爱情、友情、亲情之间的关系的情怀软文，更加容易唤醒潜在客户的购买欲望，尤其一些禁止类的广告，例如烟草药品等，这些隐蔽的广告信息都会给相关部门的监管和平台的风控工作带来难度和挑战。
对于软文广告的治理，我们在上文中也介绍了美国的监管机构同样饱受此问题的纷扰，除了我们去年所提到的用制度化取代运动式检查及群众举报，完善自媒体广告监督管理制度，明确软文广告细则等方式之外，加强民众的教育，提高他们的防骗意识，也是值得补充的视角。
问题七
刷单垄断新广告问题值得跟踪探究
平安好医生手机APP健康商城自营的商品中，平安健康互联网股份有限公司上海分公司为了提升人气，增加消费者对于商品的可信度，通过让内部员工刷单的行为，对商品的销售状况做了虚假的宣传，被监管处罚20万元[70]。在此案例中，处罚所适用的法律依据的并不是《广告法》也不是《电子商务法》，而是《反不正当竞争法》，第八条第一款：“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者。”的规定。商品的评价和销售信息是属于广告还是属于电商应规范的领域，有待后续继续探究，核心在于现有广告法律及规范并未给出广告内容和商业信息的清晰划分准则。
3月，欧盟认为 Google为了巩固了其在在线搜索广告中的主导地位，要求第三方合作网站签署排他性合同，给网络广告的竞争造成了负面影响，违反了反托拉斯法规，对其处罚14.9亿欧元[71]。在此案例中欧盟的认定问题大于实质，相关市场的认定是否成立？处罚的背后是政策驱动，还是政治缘由？监管的真实意图疑云重重。
信用刷单、垄断、反不正当竞争、肖像权侵权，知识产权，数据保护，网络传销……对于网络广告治理的研究似乎永远没有终点，它的恒久魅力在于永远会给到你意想不到的惊喜，从来不用担心它会变得古老而守旧，需要焦虑的是，应当如何快步小跑，跟上它大步流星的步伐，期待令人惊喜的2020。
感谢助理研究员胡梅、梁明暄在本文撰写过程中所做的大量资料收集与整理工作。
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[48]关于网络借贷不实广告宣传涉嫌欺诈和侵害消费者权益的风险提示，http://www.nifa.org.cn/nifa/2955704/2955770/2980243/index.html，中国互联网金融协会，浏览日期2019年12月27日
[49]国家市场监督管理总局公布2019年第二批虚假违法广告典型案件，http://www.samr.gov.cn/xw/zj/201908/t20190826_306249.html，市场监管总局，浏览日期2019年12月27日
[50]国家市场监督管理总局公布2019年第二批虚假违法广告典型案件，http://www.samr.gov.cn/xw/zj/201908/t20190826_306249.html，市场监管总局，浏览日期2019年12月27日
[51]国家市场监督管理总局公布2019年第四批虚假违法广告典型案件，http://www.samr.gov.cn/xw/zj/201912/t20191217_309264.html，市场监管总局，浏览日期2019年12月27日
[52]联合整治“保健”市场乱象百日行动和反不正当竞争执法重点行动典型案例，http://www.samr.gov.cn/jjj/sjdt/gzdt/201911/t20191125_308778.html，市场监管总局，浏览日期2019年12月27日
[53]联合整治“保健”市场乱象百日行动和反不正当竞争执法重点行动典型案例（二），http://www.samr.gov.cn/xw/zj/201911/t20191119_308631.html，市场监管总局，浏览日期2019年12月27日
[54]Dutchcourt orders Facebook to pull financial fraud adverts，https://www.cnbc.com/2019/11/11/reuters-america-update-1-dutch-court-orders-facebook-to-pull-financial-fraud-adverts.html?&qsearchterm=Facebook
，CNBC，浏览日期2019年12月27日
[55]FTCObtains Record $191 Million Settlement from University of Phoenix to ResolveFTC Charges It Used Deceptive Advertising to Attract Prospective Students，https://www.ftc.gov/news-events/press-releases/2019/12/ftc-obtains-record-191-million-settlement-university-phoenix，FTC，浏览日期2019年12月27日
[56]参见（2018）京73民终558号民事判决书
[57]参见（2018）京73民终397号民事判决书
[58]参见（2018）京73民终433号民事判决书
[59]参见（2019）沪0106民初12729号民事判决书
http://www.hshfy.sh.cn/shfy/gweb2017/flws_view.jsp?pa=adGFoPaOoMjAxOaOpu6YwMTA2w/Gz9TEyNzI5usUmd3N4aD0xz
[60]上海静安法院通报广告合同纠纷案件审判情况，上海市高级人民法院，浏览日期2019年12月27日
http://www.hshfy.sh.cn/shfy/gweb2017/xxnr_2016.jsp?pa=aaWQ9MjAxNDkwODQmeGg9MSZsbWRtPWxtMTcxz&zd=xwzx
[61]2019年第一批典型虚假违法广告案件公布，http://www.gov.cn/fuwu/2019-05/09/content_5389882.htm，市场监管总局，浏览日期2019年12月27日
[62]国家市场监督管理总局公布2019年第四批虚假违法广告典型案件，http://www.samr.gov.cn/xw/zj/201912/t20191217_309264.html，市场监管总局，浏览日期2019年12月27日
[63]擅用吴亦凡肖像进行商业代言，侵权公司被判赔偿200万，http://bjhdfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2019/11/id/4637189.shtml，海淀法院网，浏览日期2019年12月27日
[64]联合整治“保健”市场乱象百日行动和反不正当竞争执法重点行动典型案例（一），http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/19/content_5453400.htm，市场监管总局，浏览日期2019年12月27日
[65]TheCNIL’s restricted committee imposes a financial penalty of 50 Million eurosagainst GOOGLE LLC，https://www.cnil.fr/en/cnils-restricted-committee-imposes-financial-penalty-50-million-euros-against-google-llc，CNIL，浏览日期2019年12月27日
[66]Googleto appeal €50 million GDPR fine，https://www.politico.eu/article/google-appeals-e50-million-gdpr-fine/，POLITICO，浏览日期2019年12月27日
[67]谷歌追踪用户高度隐私信息发广告在欧洲遭多起诉讼，http://www.techweb.com.cn/internet/2019-01-29/2722256.shtml，Techweb，浏览日期2019年12月27日
[68]Behavioural advertising is out of control,warns UK watchdog，https://techcrunch.com/2019/06/20/behavioural-advertising-is-out-of-control-warns-uk-watchdog/，TechCrunch，浏览日期2019年12月27日
[69]Online targeted advertisement: what actionplan for the CNIL?，https://www.cnil.fr/en/online-targeted-advertisement-what-action-plan-cnil，CNIL，浏览日期2019年12月27日
[70]参见沪市监嘉处字（2019）第142019000362 号行政处罚决定书，浏览日期2019年12月27日
[71]EU regulators hit Google with $1.7 billionfine for blocking ad rivals，https://www.cnbc.com/2019/03/20/eu-vestager-hits-google-with-fine-for.html，CNBC，浏览日期2019年12月27日
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