政府数字化转型：意蕴、路径与经验
作者
肖坦 腾讯研究院特约研究员、腾讯云未来城市首席架构师
伴随着新一代信息技术的纵深发展，大数据、人工智能等新兴技术深刻地影响着经济社会发展以及国家治理，以数字治理为核心特征的政府数字化转型成为全球治理转型的核心议题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。数字技术的普及推广与快速演进为我国政府数字化转型提供了强大的科技驱动力，数字化转型已成为我国各级政府积极顺应数字化潮流、把握数字化机遇、主动应对挑战的重要举措。
理论意蕴：
（一）政府数字化转型的生成逻辑
一方面，生产力决定生产关系，数字化技术通过改变信息采集、传递和分析的方式，提升了生产力水平，由此促成了治理体系所依赖的资源、工具，以及组织形态和组织间关系的改变。随着新型数字技术的快速发展和应用渗透，当前层级式、分散式、串联式的政府治理模式需要与时俱进，适应经济社会发展的新需要。因此，国家治理体系要随着社会生产力发展进步而不断改革调整，治理能力要根据日益复杂的发展状况不断优化提升。
另一方面，面对新时代世界大变局和中国大变革，我国要推进国家治理体系和治理能力现代化，提升政府行政效率和履职水平，必然需要转变治理理念、方式和规范，系统性推进制度创新和深化改革。当前，政府数字化转型已成为引领我国国家治理体系现代化先导力量，国家需要以政府数字化转型来牵引和带动治理体系的数字化协同，进而撬动数字经济和数字社会的全面发展。
（二）政府数字化转型的理论内涵
政府数字化转型的目的是提升政府治理能力，其核心是思维、体制和模式的创新，其本质是以数字化改革来支撑治理体系改革，其目的是实现治理能力的现代化。数字化转型是一个过程，而非一个状态，它是面向治理场景的“敏捷创新、迭代创新”。
政府数字化转型不能简单等同于现有治理体系和治理方式的数字化，政府数字化转型是一项思想理念创新、业务流程创新、组织架构创新、信息技术创新的系统性、协同性和引领性的改革。政府数字化转型是要把整个政府运作模式进行创造性的数字化改造，注重业务协同、数据融通、技术集约，推动政府工作过程数字化和工作结果数字化，进而改变政府运作流程、治理方法甚至组织架构。
整体路径：
（一）转思维：革新治理理念
思维决定意识，意识决定行为，行为决定结果。政府数字化转型首先应革新理念，超越以往治理能力的认识论基础，如传统政府能力强调经验驱动、危机驱动等机制，改变数字技术对治理能力驱动的认识论，数字化转型意味着政府治理必须要全面基于数据治理和创新应用数字技术，突破传统业务条线垂直运作、单部门内循环模式，以数据整合、应用集成和服务融合为目标，以服务对象为中心，以业务协同为主线，以数据共享交换为核心，从而构建“纵向到底、横向到边”的整体治理体系。
数字化思维意味着需要从封闭式边界思维转变到开放式跨界融合思维，具备业务和技术的破界融合思维、线上线下的破界融合思维、管治和共治的破界融合思维。同时，数字化思维的本质是创新，是连续性创新与颠覆创新，是追求原创性创新而非简单模仿创新，是追求跃迁式成长变道超车而非渐进式弯道超车，这就要求数字化转型的推动者和参与者要富有一定的改革精神。数字化转型是一场内在组织与管理革命，它需要有清晰的转型变革思维，要能在组织内达成共识，形成坚定的数字化转型信念，在战略、组织、人才、文化、管理、流程等各个层面进行系统的变革创新，并卓有成效地执行。
（二）转组织：重塑治理结构
从工业化社会到后工业化社会，数字技术的变革和演进推动行政组织结构范式从金字塔状科层组织结构向扁平化、网络状组织结构转变。为实现推动政府治理能力现代化的核心目标，政府组织形态和范式也需要不断更新，提升和再造自身能力，进而转换为治理能力。政府数字化转型的实践过程是对政府内部组织权力和行政资源的规范化与结构化，因此必然会涉及组织形态变革、职能机构整合等调整。
在政府数字化转型过程中，要在数字化改革的总体方向指引下综合考量行政体系的职权划分，各就其位，各尽其责，对政府部门进行优化重组构建整体性政府，从而建立适应数字体系的高效而灵活的治理组织体系。组织结构调整和整合需要打破部门界限，突破功能分割、各自为政的管理和服务方式，由过去以部门为核心的办事方式，转变为以业务为核心的办事方式，直接面向服务客体，使得信息和资源突破传统职能和辖域分割的权力壁垒，形成随需而变的业务流程和跨部门协作的工作环境。
（三）转模式：再造治理流程
数字化转型必然涉及业务流程的再造，流程再造进度不及时，则业务协同进程中极易产生时间差、频率差的后果，属地管理体制的强大惯性运行，对跨区域、跨层级、跨部门协同关系的系统性建构势必产生一定程度的反作用力。流程再造一旦不匹配新的模式，在组织向心力和技术驱动力的双重支配下，政府数字化转型将遭遇科层权力规制与数字治理模式之间组织性分歧的冲突与平衡的两难局面。数字化行政转型的“技术嵌入”客观上会被传统科层内在“体制吸纳”，进而对建立部门整合、组织重塑、耦合协同的现代政府体系形成阻碍。
流程再造需在统一部署的“一盘棋”框架下推进政府数字化转型，首先，要梳理和校准核心业务，从政府部门自身职责和数字化改革要求的角度，确定政府各部门的核心业务并一一梳理清楚。其次，确定业务流程和协同对应关系，明晰部门权利事项，确定每一个流程和环节，明确相关协同部门配合事项及流程，并确定跨部门的协同关系。在此基础上，再进行提升、优化、精简，完成对核心业务的梳理和流程再造。最后，加强跨层级、跨区域协同，以系统性、关联性、协同性的整体政府理念，从企业和群众办“一件事”的视角，实现纵向一体化和横向一体化。纵向一体化即各层级一体联动、步调一致、高效协同，实现自上而下的顶层设计和自下而上的应用场景创新相结合。横向一体化即各部门各领域一体联动、步调一致、高效协同，实现相互贯通、系统融合和综合集成。
（四）转手段：优化治理支撑
数字化转型离不开以数据为核心的数字基础设施，因此构建从数据采集、归集、汇聚、共享、开放到应用的全生命周期的政务数据平台和数字治理框架，是政府数字化转型的关键和基础保证。数据成为关键管理要素，数据是建设数字政府的基底，跨层级、跨部门、跨领域的数据归集、共享、交换是整个政府数字化转型的基础，丰富的智能化应用推动政府治理“用数据说话、用数据管理、用数据决策”。
在政府数字化转型的前进道路中，应着力打造数字治理支撑体系，建成整体协同、运行高效、服务精准、决策科学、治理完善的数智政府。首先，构建先进、可靠、安全的数字基础设施和数据资源基石，以数据赋能为核心，建设全口径梳理、全活化归集、全精准管理、全过程评估、全方面使用的数据管控体系，确保数据的完备性、精准性、适用性、即时性和综合性。其次，构建全面、先进、可靠的数字协同与治理体系，形成数字协同、数字治理和数字进化三位一体的体系架构。第三，建设一体化数字监管和服务体系，构建广泛服务公众、企业、公务员和所有政府机构的平台，并持续地实现数字资源的能力化和数字能力的共享化，对外提供优质政务服务，对内提供高效办公协同，实现政府组织数字化转型，促进政府治理能力现代化。
（一）以创新思维推动数字政府改革
2017年，广东省将数字政府改革建设作为推动经济高质量发展、再创营商环境新优势的着力点和突破口，以“政企合作、管运分离”的模式全面开展数字政府改革建设工作。“数字广东”改变传统建设运营管理模式，在“数字政府”建设中引入互联网文化，吸收“快速迭代”“小步快跑”等互联网发展理念，提高“数字政府”建设效率。“数字广东”以观念创新、制度创新、管理创新、业务创新、技术创新、模式创新驱动“数字政府”改革建设，推动信息技术与政府管理深度融合，创新政府治理手段。经验表明，一项项利企惠民的便利措施和成果背后，是广东“数字政府”敢为人先、不断改革创新的新突破。
（二）以人民为中心发展思想贯穿始终
“数字广东”始终坚持“以人民为中心”，从用户体验角度优化政务服务流程和应用设计，并以群众“来不来用、爱不爱用”的结果检验政务服务成效。以“粤省事”为例，通过积极探索移动在线政务服务的新模式，梳理与群众生活密切相关的政务服务事项，“粤省事”基于微信平台，通过业务流程再造、业务协同和数据共享，压缩了群众的办事时限，优化了群众的办事体验。截至目前，“粤省事”移动民生服务平台注册用户突破1亿，已经成为全国服务最全、用户最多、活跃度最高的省级移动政务服务平台。
（三）以集约高效的数字基础设施为关键支撑
“数字广东”通过“大平台、小前端、富生态”集约建设新模式，改变系统分散、烟囱林立的局面。“数字广东”为广东省“数字政府”改革提供政务云平台、政务大数据中心、公共支撑平台三大基础资源平台，基础设施层统一规划、统一标准、统一建设、统一运营，实现政务云资源集约、共享；建设全省统一的大数据中心，实现共性数据的汇聚、共享；建设省统一身份认证中心、可信电子证照系统、非税支付平台、社会信用公共平台等，为各种应用系统提供基础、公共的应用支撑平台，实现用户相通、证照相通、支付相通、信用数据共用。其中的经验启示是，应坚持政务数字公共基础设施集约化、一体化建设，优化资源配置，减少重复投资，促进信息资源高效循环利用，提升信息基础设施的运行效率和服务能力。
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