为什么公投不如预期般民主？

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海上闲话：每天五条，给头脑充电

撰文 | BRIAN LIU

台湾日前举行九合一选举，又破天荒全民公投 10 项公共议题，应当是最能体现台湾民主的时刻，结果却是争议声四起，公投被指乱象丛生，不少台湾人都因此灰心丧志，究竟公投制度存在什么问题？

近年国际上的公投愈来愈频繁，由英国脱欧到加泰隆尼亚独立，事无大小都交予全民公决，理应最是民主。但原来早有政治学家质疑公投制度，将错综复杂的政策议题，简化为“同意”和“不同意”的选项，要求公民在短时间内表决，不但无法化解争端，更可能埋下祸根，违反基本的民主原则。

英国政治学者 Matt Qvortrup 曾经撰写著作 Referendums Around the World 研究全球各地的公投机制，他指出从 1960 到 80 年代，全球各国每年合共举办约 10 次公投，如今增至每年将近 50 次之多。

公投如此频繁，他相信与政党制度愈来愈不稳有关。瑞典学者 Sören Holmberg 研究发现，1970 年代选民对投选的政党政纲，普遍认同其中 90% 内容，但 Qvortrup 发现，如今选民即使投选了心仪政党，却只认同政纲的 60% 内容，以致执政党愈来愈难凝聚共识，严重分歧的议题频频要交由公投机制表决。

一名高雄选民将公投选票投入票箱。

在民主国家内，公投制度让公民不再透过代议士参与政治，而是直接就议题表决，被视为体现直接民主（Direct Democracy）精神，是最纯粹的民主模式，又是化解国家重大争端的最后机制，但很多政治学者对此不以为然。对于公投是否解决争议的良方，爱尔兰政治学教授 Michael Marsh 斩钉截铁地回答：“答案很简单，可以说从来都不是。”

“把共和国置于俄罗斯轮盘之下”

在公投中，公民面对政策议题经常千头万绪，左右为难。个别议题甚至连专家都要花上几年时间才得出结论，公投机制却要求公民在短时间内，以非常贫乏的资讯，掌握并分析问题，再简单回答“同意”还是“不同意”，不存在灰色地带。

在别无他选下，很多人唯有信赖不同政团提供的资讯，又没有足够知识判别其中真伪，以致公投往往成为政治派系的角力场。伦敦经济学院研究员 Alexandra Cirone 坦言，公投永远是非常具风险的手段，“但政治家重施故技，因为他们都深信自己必胜。”

政治学者 Arthur Lupia 与 Mathew D. McCubbins 亦形容，现实中选民都会信赖权威，或者不加思索地，按照既有而熟识的论述，就专门的议题选出答案。Marsh 甚至发现，部分公投中，“大部分人在约莫一星期后，都不记得任何支持和反对论据，连他们自己都不太清楚，为何会投选了‘同意’或者‘不同意’。”

新闻媒体如何报道事件、到执政党的政治表现，亦同样影响公投的结果。多伦多大学政治科学荣誉教授 Lawrence LeDuc 在 2015 年论文分析，公投应当是针对重大公共议题的表决，但倒头来，“却受政党或领袖的认可程度、政府往绩、连串无关主题的问题或事件左右”。

在南美哥伦比亚，总统 Juan Manuel Santos 与左翼反政府武装组织“革命武装力量”（FARC）签署和约，意图结束长达 50 年的内战，但在公投表决前夕哥伦比亚遇上大风暴，大批选民因紧急疏散无法投票，成为和约流产的原因之一。

对于公投结果总是不似预期，哈佛大学经济学教授 Kenneth Rogoff 评论道：“把多数选民在任何时间、作出的任何决定等同‘民主’，都是扭曲民主原意。这不是民主，这是把共和国置于俄罗斯轮盘之下。”

公投失效，应回归代议民主制？

假如公投不是有效的民主决策机制，怎样的机制才算有效？多伦多大学公共政策及行政学院教授 Mel Cappe、与蒙克国际研究中心教授 Janice Gross Stein 主张，我们需要重新肯定看似保守的代议民主政制（Representative Democracy）。

早于 18 世纪，政治理论家 Edmund Burke 便阐释了代议民主政制的价值。本质上，公共政策议题都是复杂难懂，民选代议士则透过反复会面，就政策进行研究、分析和审议，最后作出严肃认真而负责任的决定，绝不是临时起意的“同意”或“不同意”。在决策过程中，民主议会辩论都有公众纪录，代议士需要为自己的言论及决定负责，但原则上，选民在公投中却不需要为自己的一票负上任何责任。

高雄选民为公投及九合一选举投票而大排长龙。

在完善的代议民主机制下，议员通常都能够按多数人意愿作出正确决定，同时保障弱势小众的权利。加拿大国会就安乐死的辩论就是其中典范，改革选举制度同样经过长时间磋商、公众咨询及审议，法案经严格修订后才会付诸国会表决。

公投前夕，社会经常充斥有关议案的假新闻和误导资讯，直接左右选民的意愿，没有任何修正机制，选民后知后觉亦恨错难返。但完善的国会审议程序中，议员都拥有足够时间检视资讯真伪，独立传媒亦可以作出有力的监督。再者，假如选民不满议员的表现，原则上亦大可以在下届选举中把他拉下台。

虽然不少民粹主义者会批评，代议政制下的议员都是“精英主义”或“傲慢又瞧不起群众”，但代议制的价值不应就此抹杀。相比公投引发的乱象，政团为动员而煽动群众情绪，试图为复杂议题快刀斩乱麻，民主代议政制固然绝非完美，但决策起码严肃审慎。

终究，并非所有政治议题都适合付诸公投，民主亦不只是选举投票，还要尊重多元和保障小众权益，而这些价值和权利，却往往沦为公投运动下的牺牲品。

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