张志安：网络谣言的监管困境与治理逻辑
新媒体环境下，网络谣言监管面临诸多现实困境，包括：高效率的行政监管与个人表达自由的边界难以把握；现有法律法规体系缺乏网络谣言治理的针对性；难以明确界定互联网企业作为平台管理主体的法律责任；限于辟谣主体的权威性与高成本，辟谣生态的优化和维系困难不小，辟谣范围和效率有限。对此，本文倡导改善网络谣言的治理路径，实现从行政逻辑向治理逻辑的转变，以法治为先、企业共治、社会参与以及长效机制为基本原则，搭建由网络管理部门、互联网企业、专家智库、协会组织等社会多元主体共同参与的常态化谣言治理体系，切实提高网络谣言治理乃至互联网治理能力。
【关键词】网络谣言；监管困境；治理逻辑；治理能力现代化
与传统媒体占主导的传播环境相比，网络环境下尤其是移动互联网时代的谣言传播呈现出新特点和新规律，这就对网络谣言治理提出了新挑战和新要求。从目前来看，我国对网络谣言的治理主要从三个方面展开：一是网络管理部门的行政监管；二是网络运营商及互联网企业的平台辟谣；三是呼吁网民提高媒介素养，倡导不信谣、不传谣。总体上看，三种治谣举措对打击网络谣言、净化互联网信息环境起到了重要作用，但彼此之间的协同性不够强，也难以充分实现常态化、持续性的治谣效果。当下，我们对网络谣言尤其是网络谣言的治理仍面临较多的监管困境，为了进一步提高网络谣言治理的效率，需要改善网络谣言的治理路径，逐渐实现从行政逻辑向治理逻辑的转变，切实增强网络谣言治理乃至互联网治理体系与管理能力。
新媒体环境下网络谣言的监管困境
当下，我们对网络谣言的监管面临一系列新问题。谣言治理要求依法依规，避免过多应激式的行政手段，但制定法规不容易，太细太多都不行，而且不能违背宪法对言论自由的保护精神。一方面，行业自律或企业管理有难度，以微信平台为例，很多公众号是难以区分地域的，但是却需要采取属地管理。此外，微信是具有垄断优势的应用平台，缺乏建立规则的行业社群。另一方面，针对海量的新媒体账号，各类互联网服务提供商既要要做账号和内容监管，还需要做平台资质审核、网络谣言辟谣以及配合行政部门监管，压力较大，难度不小。综合起来看，新媒体环境下，网络谣言的监管困境主要体现在以下四个方面。
1.网络谣言的造谣主体难以确定，互联网企业作为管理主体的法律责任难以界定
以微博、论坛为例，因为用户的匿名性，生产谣言的行为主体难以被追踪。此外，由于谣言文本的开放性，作为传谣主体的普通网民会就自己掌握的信息资源和社会经验对谣言文本进行补充、修改，一条被广泛传播的谣言与其最初的文本内容相去甚远，造谣主体的责任因此变得难以界定。相比之下，微信谣言多来自公众账号，谣言文本是相对封闭的，网民只能通过不断转发来实现谣言的传播，在微信平台上，制造谣言的行为主体是比较明确的。但是微信空间的私密性与圈群效应，使得谣言传播路径基本不可见，在社会下层不断堆积的虚假信息及失控舆情不以排遣，也不易发现，依靠网民的谣言举报，覆盖范围和删帖效率自然有限。
另一方面，行政部门要求作为网络信息发布平台的互联网企业，承担对网络谣言进行监管的责任，管理的方式主要是直接删除或屏蔽谣言。然而，因为网络空间的开放与自由，互联网企业只能依据网民举报和行政命令对虚假信息进行事后处理，理论上，一条被广泛传播的谣言在未被平台注意到（未接到网民举报或行政命令）之前，不应由平台负责任。通常情况下，互联网企业作为渠道管理主体的法律责任难以明确界定，相关行政法规中强调的始终是企业的社会责任。
2.高效率的行政监管与表达自由的边界难以把握，过度运用行政手段容易限制网民表达权利
近年来，公民知情权与表达自由逐渐成为深入人心的法律观念，二者之间的逻辑关联在网络空间中被不断强化，这是网民解读网络管理行为常用的话语资源，因此，信息管控需要兼顾对表达自由和知情权的保障。当前，官方对于网络谣言的认定和处理方式比较单一，以平台辟谣机制为例，绝大多数微信谣言是经网民举报之后确认的。理论上，我们认定被举报数越高的公众号文章或传谣网站，越可能是虚假信息。但对于其他举报数较少的信息，比如一些观点类文章，将其认定为网络谣言并没有足够充分的法律依据。
以天津港“812”重大火灾爆炸事故为例，许多谣言发布虚假事实制造恐慌情绪，有些微信账号或网络大V恶意调侃，发布不负责任的有害言论，造成恶劣社会影响。对此，国家网信办果断出击，严肃查处360多个传播涉天津港“812”特别重大火灾爆炸事故谣言信息的微博微信账号，依法关闭50家传播涉天津港火灾爆炸事故谣言的网站。应该说，网信办采取的行政举措有效地遏制谣言的滋生与传播，达到了维护网络传播秩序的目的。
由此可见，灵活的行政指令机动性强，治谣效率高，但是缺点在于容易突破知情权、个人观点表达与社会责任的边界，造成网民情绪反弹或过度限制网民表达权利，可能会给社会情绪的真实宣泄、公共意见的充分表达和网络舆论的有效引导增加难度。
3.现有的法律法规及自律规范，对于治理新媒体环境下的网络谣言缺乏现实针对性。
目前，我国尚没有一部专门针对互联网信息传播秩序及国家安全的法律，多数为近20年来由中央政府、全国人大常委会及司法部门陆续颁布的行政条例与法规。譬如《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》《电子签名法》、《关于加强网络信息保护的决定》、《信息网络传播权保护条例》等，这些行政法律法规中的一些内容已经很难完全适用于监管与当下快速变化的网络传播行为。
此外，我国互联网行业的自律规则也相对薄弱，目前只有一部《中国互联网行业自律公约》。一方面，自律监管准则难以在不同网络平台之间达成较大共识，形成行业社群规则；另一方面，多数行业自律规范制度过于原则、操作性不强。值得注意的是，2014年8月7日颁布的《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》确立了适合即时通信网络时期以市场为基础的、灵活的，提供回应性服务的国家治理方式，首次明确建立统一协调、权责明确、运转有效的监管体系，① 但关键在于如何在施行过程中与相关的法律法规，与其他的互联网管理规定实现接嵌配套，在维护社会秩序和保障表达自由之间寻找平衡点，协调依法治谣和行业自律的边界。
4.相比谣言生产的低成本，辟谣生态的建立与维系受限于辟谣主体的权威性与辟谣的高成本
要想实现对网络谣言的有效治理，辟谣是很重要的一环，不同种类的谣言，其辟谣主体是不同的。譬如时政类与社会类谣言，由于这两类谣言中所含有的信息多是垄断性或新闻性的，所以辟谣的职责由媒体或各级政府部门来承担，谣言产生时，辟谣主体可以利用手中掌握的权威信息予以澄清，达到辟谣效果。但是，从信息生产成本的角度来看，以网络谣言为代表的无效信息，近乎没有生产成本，而以专业新闻报道、科普辟谣文章为代表的有效信息则需要严格质证后的事实、严谨的推理与思考，② 对信息生产主体的权威性及其生产成本的要求都较高。
此外，从人口社会学的角度来看，最易传播谣言的是社会中的中老年群体，他们平均受教育程度低，经历过长期的信息匮乏，由于信息饥渴，对各类能消磨时间的故事津津有味，并不介意是否编造，对无效信息有着更大的容忍程度。③ 因此，在新媒体环境下创立和维系良好的辟谣生态有着不小的困难，“不是没有人辟谣，而是辟谣生态出了问题或者说辟谣生态失序，这方面主要表现为辟谣主体不够权威，传谣主体与辟谣主体之间的信息机制尚未建立。为了最大程度地规避风险，人们在很多时候仍然会选择相信谣言”。④
同时，生活健康类谣言是当下最流行、规模最大的谣言种类，而作为此类谣言辟谣主体的医务工作者并没有科普辟谣的义务，对他们来说，每天的诊疗任务繁重，还有科研论文需要撰写，大多数医学专家并没有时间来进行医学科普文章的写作 ⑤ 。可见，辟谣动力不足可能也是影响辟谣效率的重要因素。
网络谣言的治理逻辑
谣言作为网络空间的“信息雾霾”，降低信息传播与接收的效率和质量，威胁网络空间的自由和秩序。鉴于谣言监管面临的困境，要想实现新媒体环境下对网络谣言的有序、有效监管，关键在于转变网络谣言的治理路径，从行政逻辑转向治理逻辑，这也是国家治理体系与治理能力现代化的具体体现。
简单来说，与行政逻辑所凸显的个体意志不同，治理逻辑强调的不是控制而是协调，治理涉及公共部门，也包括私人部门，治理不是一种正式的制度，而是一种持续的互动；与行政逻辑相同的是，治理作为一种政治管理过程，也需要权威和权力，治理逻辑的最终目的也是为了维持正常的社会秩序。⑥ 本文认为，实现网络谣言的治理逻辑可以从法治为先、企业共治、社会参与和长效机制等四个方面着手。
1.法治为先：减少以重大事件为驱动的应激式行政监管，完善有法可依的、常态化的治谣机制
新媒体环境下，引起广泛关注的社会事件，往往是网络谣言在特定时空范围内集中爆发的主要推动力，谣言的滋生和传播常常与网络舆情的起伏变化相勾连。为了防止谣言对网络舆情的误导，网络管理部门以重大事件为驱动的应激式干预已经成为网络谣言监管的常态机制。这种做法有利于树立政府在管控谣言方面的权威，也能够在一定程度上遏制突发事件谣言的滋生和蔓延态势，但并非谣言监管的治本之策。以微信平台的谣言治理现状为例，删除屏蔽、账号注销、关闭网站等行政举措容易混淆事实性谣言与观点类文章的区别，突破表达自由与网络监管的边界，引发网民质疑，产生“禁果效应”，从而降低政府网络管理的公信力。
为了提高网络谣言监管的有效性与公信力，注重谣言监管的针对性立法，减少重大事件驱动、应激式的行政监管，将行政逻辑主导的治谣常态机制转变为治理逻辑主导的治谣长效机制是关键。对此，相关立法工作应该明确网络谣言的法律定义，明确事实性谣言与观点类文章的区别，清晰界定造谣主体的法律责任与平台运营商的监管责任，厘清表达自由与社会责任的权利和义务边界，制订针对不同的互联网平台体现差异化的惩治举措，在整体上寻求表达自由与信息秩序的平衡，彰显“既要提倡自由，也要保持秩序，自由是秩序的目的，秩序是自由的保障”的互联网治理精神 ⑦。
2.企业共治：打通微博、微信、论坛的平台壁垒，创建共享的谣言数据库，制定行业社群规则
“责任的转移”（transfer of responsibility）是治理理论中对政府在为社会和经济问题寻求解答过程中，存在的界线和责任方面模糊之点的强调，⑧ 也就是说，除了公共机构之外，大量的私人机构比如企业和服务型的社会组织同样负有一定的社会责任，他们也是特定社会问题的治理主体。网络谣言的治理逻辑要求互联网企业作为治理主体，以“企业共治”的方式与政府进行互动，对法治进行补充。有数据显示，在不同的互联网平台中，如微博、微信、论坛等，存在大量相同、类似的网络谣言文本。不少谣言文本已经在一个网络平台中（比如论坛）被辟谣，但当它们重现出现在微博、微信等其他平台上时，又再获得大量转发；有些谣言属于不讲究时效性的“老段子”（前后出现的时间间隔可达数年），往往会每隔一段时间就在不同网络平台上出现。
鉴于此，为了提高辟谣效率，作为平等治理主体的互联网企业，可以尝试在网络谣言的协作治理方面打通平台管理上的壁垒，比如创建一个大型的共享的谣言素材数据库，开展联合辟谣。同时，互联网企业可以就用户平台的资质审核、声誉等级、账号监管、内容监管等方面达成一定程度的共识，在一定范围内制定跨平台的行业社群规则。
3.社会参与：鼓励专业人群就特定议题进行权威辟谣，提高多元主体在谣言治理方面的参与度
谣言不仅是一种“虚假信息”，还是一种“风险叙事”，谣言文本所触及的社会议题并非无远弗届，它与大众媒体“风险话语”的建构范围有相当的重合度。常见的风险议题比如环境风险（如水污染、土壤污染）、科技风险（如PX项目、垃圾焚烧项目、核电项目、电子辐射、转基因技术）、健康风险（如食品安全、医疗、药品、保健、传染性疾病）、公共安全（如水灾、地震、恐怖主义袭击）、气候变化风险（如温室气体、PM2.5）⑨ 以及一般的社会风险（金钱、社会秩序、防骗、亲子、呼吁求救）等。
大多数谣言的一个共同特征在于攀附权威，利用有关部门、专家、媒体所谓的“事实”与“观点”来伪装谣言，提高其权威性和可信性。如果针对特定风险议题的辟谣，动辄直接删除信息或者关闭账号，这往往会引起用户的反感，甚至产生舆情反弹现象。对此，可以鼓励多元主体，提高他们在谣言治理方面的社会参与度，建立有效的激励机制，比如依托各种政府公共机构的专家资源、民间智库、创建辟谣（研究）基金，成立专注辟谣的各类志愿服务组织等。专业人群在不同的互联网平台上，有针对性地揭示各类“风险”的虚假性，对社会关注度高的议题进行权威辟谣，使受众能够对谣言的虚假性有一个科学理性的认识，类似的网络谣言即使“改头换面”，也难以获得广泛传播。
4.长效机制：理解公众对社会风险议题的感知惯性，重视网民的社会心态，建立网络谣言治理的长效机制
如果说，前述三点策略所强调的治理逻辑更偏向对造谣主体的治理；那么，这里提到的治理逻辑意在凸显对传谣主体即普通公众的治理。研究表明，谣言的滋生总是依托特定的时空环境，当下中国，网络谣言的生产和传播共处于转型社会与风险社会的双重语境。对于传播谣言的主体，其传谣动机可以有两种解读方式，一是他们相信谣言文本中所描述的信息是真实的；二是他们根据自己的知识、情感、信任以及价值等因素的互动，对那些他们难以确定的信息产生了风险感知。⑩
网络谣言的生产与传播过程，以造谣者对风险的叙事和受众对风险的感知为基础，子虚乌有的恶意造谣和媒介素养低下的无意传谣背后，展现的是一种社会文化现象的内在关联性。所以，理解公众对社会风险议题的感知惯性，重视对公众社会心态的调整也是转变网络谣言治理路径的基础。从宏观视角来看，就谣言治理对网民社会心态的调整至少包括两个不同面向：一是回应民众的现实关切，有效治理真实存在的各种社会风险议题，增强政府权威性；二是各类媒体平台积极反映民众对社会热点议题的心声，畅通信息表达机制，正确引导社会舆论，营造健康的谣言治理氛围，提高媒体公信力。不难发现，心态调适虽然不能够在谣言治理中产生立竿见影的效果，但是它显然能够配合前面几种措施，诉诸网络谣言治理的长效机制。
综上所述，新媒体环境下，面对网络谣言治理的新挑战与新困境，本文倡导改善网络谣言的治理路径，从自上而下、政府主导、应激救急、随机干预的行政逻辑转向法治为先、上下互动、多元共治、长效机制的治理逻辑，逐步搭建起由网络管理部门、互联网企业、专家智库、协会组织等多元主体共同参与的谣言治理体系，加快实现互联网治理能力的现代化。
说明：
作者分别为中山大学传播与设计学院院长、教授，2015级硕士研究生；本文为“广州大数据与公共传播研究”人文社科重点研究基地、广州市社科联项目“广州网民社会心态与舆论格局研究”成果。
注释：
①石长顺、曹霞：《即时通信时代的网络规制变革——从“微信十条”》谈起，《编辑之友》2014年第10期：44-47。
②参见新浪认证博客“破破的桥”：《退朋友圈保智商》http://blog.sina.com.cn/s/blog_56fc0caa0102vrvq.html?tj=1
③同上。
④参见笔者2016年4月8日对腾讯微信舆情副总监徐滔的微信专访。
⑤参见京华时报2015年8月25日报道：《健康谣言泛滥朋友圈——谣言背后商业利益作祟》http://epaper.jinghua.cn/html/2015-08/25/content_229454.htm
⑥俞可平主编：《治理与善治》第5页，社会科学文献出版社2000年版。
⑦参见新华网2015年12月15日报道：《习近平总书记在第二届互联网大会开幕式上的讲话》http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/16/c_1117481089.htm
⑧格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，转引自俞可平主编：《治理与善治》第31-51页，社会科学文献出版社2000年版。
⑨曾繁旭、戴佳：《中国式传播风险：语境、脉络与问题》，《西南民族大学学报》2015年第4期：185-188。
⑩张志安、束开荣、何凌南：《微信谣言的主题与特征》，《新闻与写作》2016年第1期：60-64。