刘洋：从互联网大国到互联网强国，浅谈网络舆论治理的中国方案
本文围绕网络空间治理模式的历史变迁，梳理全球互联网治理的思路和中国互联网治理方案的演进，并解析了网络空间治理中国方案的主导思路和关键要素；最后集中探讨网络舆论治理的中国模式，从中国网络舆论治理的逻辑和困境出发，重点阐释网络舆论治理的范式转型和指导思路。
全球互联网治理经历了技术治理、网格化治理、联合国治理到国家中心治理模式的变迁，治理制度也由最初的科研机构主导、ICANN牵头、联合国信息世界峰会协调发展到如今的互联网治理论坛联合组织全球治理。
对全球互联网治理模式的历史考察，有助于将网络空间治理的中国模式置于历史沿革和国际比较的视角，以甄别各类治理模式的优劣和探讨适合中国生态的方案。
早期互联网治理受技术决定论的影响，认为互联网技术发展有其内生动力，其他因素对互联网技术发展的影响都是外在的，因此，互联网发展的目的不是适应社会，而应反之塑造社会来适应各种互联网技术模式的沿革。
这一时期的互联网治理主要关注互联网信息交流的共同标准、通用技术规则和其他相关政策的制定，参与治理的主体以技术专家为主力，代表性行动是成立互联网工程任务组和计算机应急响应小组。
互联网工程任务组成立于1985年，主要负责制定互联网相关的技术标准和规范，主导制定了互联网协议第四版（IPv4）、互联网协议第六版（IPv6）、传输控制协议（TCP）及用户数据报协议（UDP）等一系列基础性互联网协议，是全球互联网领域最权威的技术标准化组织。
计算机应急响应小组（CERT）成立于1989年，由美国国防高级研究计划署牵头成立，中心位于卡耐基梅隆大学，现为该大学软件工程研究所的重要分支。
CERT成立最初主要研究如何应对蠕虫病毒等当时出现的网络病毒，现已发展成致力于互联网安全漏洞防护、网络病毒监控、软件开发与管理等多种网络安全业务的研究机构，不仅注重互联网安全治理的相关研究，也为美国国防部、联邦调查局、国家安全局等政府部门的互联网治理行动提供技术支持和决策建议。
这两个机构的运作反映了早期互联网治理由专业技术人员主导、偏向网络技术标准和运行规则制定的特点。
随着互联网技术的飞速发展，网络迅速突破了科学研究的范畴，互联网在商业领域的扩张导致早期由专业技术人员主导的技术治理模式已无法解决现实问题。互联网治理亟需更广泛治理主体的参与，网格化治理模式应运而生。这一时期互联网治理的重点是域名系统管理。
1998年成立的ICANN便是网格化治理模式的产物。ICANN通过对互联网协议地址的空间分配、协议参数的指派、国家和地区顶级域名的管理和根服务器系统的管理，控制着整个互联网系统的核心职能。其内部的主导力量是包括互联网专业技术人才、商业力量、政治组织和学术团体等多种利益在内的联合体。
技术治理模式和网格化治理模式都是由制度性组织主导互联网治理的自上而下的模式。这种模式可以节省政府实施规划的昂贵基础设施费用，并具有较强大的协调、组织和控制能力，但在遇到一些重大的网络治理难题时仍捉襟见肘。
随着棱镜门事件后国际上对于ICANN合法性和透明度的质疑声越来越强，各国开始挑战现行的全球互联网治理制度。一些发展中国家开始寻求联合国主导下的政府间国际组织主导全球互联网治理的模式。
2003年联合国信息世界峰会举行，标志着联合国主导的、以信息世界峰会为载体的全球互联网协作治理模式拉开序幕。信息峰会试图通过主权国家间的协商共议，共同推动全球互联网治理的国际合作。
信息世界峰会将不同主权国家作为主要行为体集中在一个平台内，促使多元行为体就互联网治理的基本原则和实现路径展开协商对话，并为全球互联网治理领域的国际合作提供了基础框架。另外，信息世界峰会还有助于互联网治理范围突破其固有的技术属性的桎梏，扩展到商业、政治、公共政策和公民社会等更多领域，进一步定义了全球互联网治理的广度和深度。
但联合国信息世界峰会常伴随各国基于本土利益的激烈争论和挑战，政策难以保持一致和连贯，也同时面临着发达国家财政支持的日益减少，因而并未能实现国际合作共赢的最初设想。
虽然峰会致力于为多元共治提供沟通平台、为国际共识提供协商机制，但却始终未能改变ICANN等传统机构对互联网治理资源的长期垄断。以中国、俄罗斯和巴西等为代表的国家，随着其互联网技术和产业的大幅发展，为了维护自身网络主权，开始实践以政府为主导的国家中心治理模式。
随着国家主权的概念与实践开始重新占据互联网政治的主流话语体系，越来越多的国家开始认同并接受主权国家对互联网的监管与治理。互联网治理模式中对国家主权主导性地位的确立，是全球互联网治理的必然趋势。国家中心治理模式主张，主权国家应处于互联网治理的金字塔顶端，拥有议程设置、政策制定和机构改革的权威。
因此，主权国家应主导互联网治理制度、法律法规等顶层设计，其他多利益相关主体可作为治理的协助力量共同参与，逐渐形成以政府为主导、多元主体共同参与的多元共治模式。
与全球互联网治理模式的历史沿革相似，中国的互联网治理也经历了具有明显时代特色的不同阶段，在探索不断变化的中国国情和日益复杂的中国网络空间生态的过程中，逐步构建互联网治理的中国方案。
中国互联网治理长期奉行由政府主导，立法管理、行政监督、技术控制、行业自律等多手段联合管控的原则，经历了“九龙治水”形成和成熟阶段后，从早期的多头管理体制逐步向中国方案展开摸索。
九龙治水形成阶段：
2004年以前，中国互联网治理实行政出多门的多头管理体制，由信息产业部主导网络、电信与相关信息服务市场的监管，并由公安部、文化部、国家工商行政管理局等多部门联合进行互联网信息产业管理。2001年成立的中国互联网协会，标志着我国的互联网治理开启了政府与行业协会协同治理互联网的模式。行业协会在政府管理相对弱化或效果不佳的领域发挥作用，并重点推进行业自律。
九龙治水成熟阶段：
2005-2013年间，我国的互联网治理以国务院新闻办为主导，并辅之以中宣部、新闻出版总署、广电总局、文化部、教育部、全国扫黄打非办公室、公安部等多口径的交叉管理。这一阶段的互联网治理瞄准意识形态为主导的网络空间舆论监管。由于互联网产业的飞速发展和网络生态环境的日益复杂，当时的治理模式弊端逐渐显现，国家战略的顶层设计和相关行政制度、法律法规的形成已跟不上现实的更新节奏，中国的互联网治理模式亟需重组。
中国特色治理模式探索阶段：
2014年由习总书记任组长的中央网络安全和信息化领导小组的成立，标志着中国互联网治理走向由网信办主导的新阶段。这一互联网信息管理领域最高权力部门的成立，使得多年以来的互联网治理多头体制得到相当程度的整合。我国正逐渐探索适合中国互联网产业发展、网络生态环境和社会文化环境等复杂现实的特色治理模式。
中国特色的互联网治理模式与国际社会倡导的多利益相关方模式最大的分歧点在于政府的角色问题。多利益相关方模式主张去政府中心化，认为政府不是互联网治理的中心力量，而应与市场力量和社会力量三足并立，协同参与互联网治理。
但中国互联网产业在全球互联网产业发展历史中属于后起之秀，某些领域相对滞后，市场力量恐难以独当一面。社会组织和民间力量的发展也稍显不足，在面临加速发展的互联网信息产业和日益复杂的网络空间生态环境时，参与治理的能力仍有较大提升空间，无法自成气候。
随着网络安全的不断侵蚀和网络舆论场的复杂演变，政府角色被弱化可能给中国互联网治理带来难以预估的风险。
中国特色治理模式下，政府的职能正在转向顶层设计，在互联网治理过程中主要发挥引导和决策的作用，集中建设互联网基础设施、制定互联网产业发展战略、出台互联网治理相关政策法规。但中国治理模式的问题和不足仍不容忽视。
一方面，技术先行，制度落后。政府主导的治理模式下，互联网治理相关的政策、法律法规等制度性设计远远跟不上互联网技术和产业的发展速度，导致治理手段和治理环境严重脱节，治理模式无法真正解决互联网领域的重大问题。
另一方面，互联网治理的参与主体单一。当前互联网相关的公共政策的制定主要由政府和企业主导，对公共利益与公共空间的考量严重不足，亟需包括无政府组织、民间团体和公民群体在内的多元主体积极参与治理。
互联网治理的中国方案，最大特点在于肯定政府在网络空间治理中的主导角色，采取引导为主、规范为辅的双向治理策略。
一方面，政府在我国互联网治理中扮演主导角色，这是必然趋势。当前网络空间失序的危险日益逼近，潜在的社会矛盾在网络空间中的隐性爆发不容忽视，政府主导互联网空间治理是符合当前中国互联网产业发展现状和网络生态环境及社会文化环境的选择。
政府的互联网治理应遵循引导为主的策略，从制度设计入手，加强舆情疏导，培养和塑造网民群体，全面提升公民网络素养、网络公德，增强网民在网络空间的自律意识、安全意识和主权意识。在科学引导的前提下辅之以适度规范，增强网络空间的法治建设和制度规制。
另一方面，动员多元主体有序、有效地参与网络空间治理。政府主导不代表政府行政力量为唯一力量，也不代表政府主体为中心力量。政府主导互联网治理的模式，一个必要条件便是政府走出全知全能的传统思维，不断释放社会力量参与互联网治理的空间，动员多元主体积极参与。
中国的互联网管理长期奉行重规制原则，政府行政力量为中心的治理工作将重点集中于监测和管控，舆情研判、舆论引导、危机应对等领域受到较多关注。政府为单一治理主体的传统模式积弊已久，无法适应互联网产业的增速和网络生态环境的嬗变，导致互联网相关法律法规和政策制度严重滞后，治理理念亟待转变。
中国应在研究本国互联网产业发展现状和国内社会文化环境的基础上，借鉴发达国家以行业自律为主的轻规制模式，在传统的政府单一治理模式下做渐进式微调，转变“管理”思路，动员多元主体，强调共同治理。
网络舆论治理是中国互联网治理的重中之重。本文将在整理和探讨网络舆论治理三种基本逻辑的基础上，围绕中国网络舆论治理的困境与挑战，重点解读网络舆论治理的中国模式应遵循的原则和包含的严肃，从而为互联网治理的中国方案提出建设性意见。
中国互联网治理中存在着控制论、网络自净论和共治三种逻辑。
控制论主张，政府可利用公权力对包括网络舆论、网民行为和网络媒体等多元素在内的网络空间进行监察和管控。
然而，随着网络空间规模的扩大和网络生态的日渐复杂，政府公权力主导的控制模式动辄碰壁。典型表现包括，行政监管力量对网络谣言反应迟缓，围追堵截式的事后管控难以清除大范围内的恶劣影响；对网络媒体发布内容和网络舆论的审查仍然复制传统媒体中的总编室控制和关键词过滤的做法，选择性删帖和选择性屏蔽的方式往往欲盖弥彰；网络审查和网络执法过程中公权力的责任边界不明晰，滥用公权的行为屡禁不止。
网络自净论认为，网络空间生态环境的演变难以预估，变化迅速。若依赖政府管理和法律规制，很难跟上现实环境中互联网产业和生态的变化节奏。
网民群体在使用网络的过程中会在各个次生的网络空间和组织群体中自发产生秩序和规则。网络的使用者是构建和巩固网络空间秩序的发起者，也是互联网空间中言论和行为的责任主体，自发秩序的内生性最终将维护整个网络空间的有序存在。
但网络自净论缺乏对网民群体责任分担和追究机制的考察，自发形成的秩序在没有第三方约束的情况下，很难长期有效维持。互联网的开放和共享，既给自发秩序的形成提供了可行空间，也给法律和制度的介入提出了现实难题。互联网治理的现实困境呼吁国家公权力和网民群体的协同作战。
共治逻辑主张政府应联合网民群体、行业力量和社会组织等多方利益主体共同治理网络空间。
互联网在共治过程中扮演的角色被定位为关系连接平台，包括由网络空间主体主动搭建的政府公民沟通平台，如人民网留言板；由政府主动搭建的政民互动和服务平台，如地方政府电子政务一体化平台、政务服务微信公众号等。
中国社会的舆论场生态正随着媒介生态和社会环境的变化而发生重大转变。一方面，媒体形态和产业格局变化迅速，相当一部分主流的传统媒体被迅速边缘化。网络媒体的议程设置和信息扩散能力快速增强，新旧媒体在舆论场中此消彼长。另一方面，社会心态、社会风险发生巨大变化，在低信任、高风险、利益诉求和价值观日益多元的语境中，传统的舆论引导方式面临着话语争夺、效果减弱的困境。
一方面，传统的政府主导型的监控和管制已不适应互联网舆论场的复杂嬗变。信息封锁、堵截、审查、打压等舆论治理方式在网络空间日益扩张、网民心态渐趋多元的生态下，已逐渐失效甚至可能带来反弹。行政手段的直接干预缺乏弹性和应变能力，在处理突发事件、舆情危机等复杂情况时也往往难见成效。
传统行政力量为中心的政府治理模式催生出一批不适应互联网思维的政府官员，在处理突发性公共事件和危机时，要么轻视网络舆论的影响力和传播范围，发生突发事件或危机事件时对网络舆论置若罔闻，失去干预舆论走向和影响传播效果的最佳时机；要么缺乏对网络舆情发展规律和应对方式的科学认识，试图依靠行政干预阻断对己方不利信息的传播，导致危机公关失效，政府公信力受损。
另一方面，网络舆论治理长期延续“头痛医头、脚痛医脚”的模式，缺乏顶层制度设计和明确的法律法规约束。针对网络舆论的法规、条例和办法，大都立法层级较低，且缺乏相关司法解释，在具体执行时也没有明确执法主体和量化指标。
在互联网发展初期，网络舆论的治理长期奉行“一堵了之”的模式，治理手段单一，治理行为粗暴，且多采取事后追究、就事论事的方式，缺乏统一的执行标准，因而难以防止未来同类问题的出现。
另外，政府虽是网络舆论治理的主要参与方和主导力量，但时常处于舆论的风口浪尖，卷入网络舆论危机和突发事件中。因此，其在网络舆论治理中的角色和行为模式常饱受诟病，民众对于政府治理网络舆论的动机和目的缺乏理解和信任。
互联网治理是推进国家治理体系和治理现代化建设的重要方面，网络舆论治理则是互联网治理不可或缺的一环。网络舆论治理的中国方案应遵循政府主导的基本原则，坚持引导为主、规范为辅的双向治理策略，并以法治建设、公权约束和科学引导为基本思路。
首先，法治建设方面，应提高互联网治理和网络舆论治理相关法律法规的立法层次，改变过去零散立法的做法，构建集中的、规范的法律法规体系。
立法应既重视公民个人权力在网络空间的保障，又兼顾网络信息安全、产业安全和国家稳定等多方面的考虑。我国并未出台专门针对网络舆情治理的法律法规，现存的相关法规大都出自部门规章和地方性法规，法律效力相对较低。
未来应研究制定专门针对网络舆情治理的专门法律法规，统一舆情治理的标准，对于网络空间中言论自由的边界、谣言的界定、公权力进行网络舆情治理相关执法时的权限标准等关键问题应有明确的司法解释。
其次，公权约束方面，应建立科学合理的行政制度体系，明确公权力的权责范围，防止公权力侵蚀公民个体权力。
现有的互联网管理部门应整合和重组，并建立常态的合作机制和协调机制，合理安排网络舆论治理领域的行政资源和职能权力，提高行政干预的效率，同时保证公权力不被滥用。公民个体在网络上合法的言论表达应得到法律的充分保护。
现行的针对网络舆情治理的相关法律法规大都强调网络秩序规范和信息安全维护，公民的表达自由与政府的舆论治理之间应在法律框架内得到兼顾，对任何一方利益边界的侵蚀都会危害网络舆论的科学治理。
构建中国特色的法治化网络舆论治理模式，需正确处理好保障公民权益和依法加强监管之间的关系，并转变传统意义上由政府行政力量单一主导的规范、控制和管理，动员包括网民群体、互联网行业市场力量、社会组织和其他民间力量等多元主体的参与。
再次，科学引导方面，应鼓励负责任的言论表达和观点的理性互动，引导网民群体就积极健康的网络舆论环境的标准和原则达成共识。
健康的网络舆论生态究竟有哪些表现形式和构成要素、如何从网民个体自身开始做起共同创造健康的网络舆论生态，这是动员网民群体作为多元主体之一参与网络舆论治理必须首先回答的关键问题，这两个关键问题帮助全社会达成共识，共同制定健康网络舆论环境的标准。
政府的网络舆论治理思路也应适时转变，将核心角色定位在制度设计、程序控制和科学引导上，脱离以往舆论治理中注重内容审查和效果控制的模式，重点转向研究制定互联网舆论治理法律法规、订立舆论治理相关的执法标准和控制行政力量干预网络舆论治理的程序合法性。
中国由互联网大国转变为互联网强国，应在国际互联网治理体系中成为重要一极，建立既遵循互联网产业发展规律和互联网精神又符合中国现实国情的中国特色互联网治理方案，以中国互联网治理独特模式和思路参与国际互联网治理制度建设和重构，最终促进民主、透明、多边的国际互联网治理体系的形成。
网络舆论治理是互联网治理的中国方案不可或缺的重要篇章，应在汲取全球互联网治理经验的基础上，遵循政府主导的基本原则，坚持引导为主、规范为辅的双向治理策略，并以加强法治建设、注重公权约束和坚持科学引导为基本思路，逐步摸索一条适合中国舆论生态、传媒生态和社会生态的特色道路。
注：本文节选自《2015年中国互联网治理动态解析：浅谈网络舆论治理的中国方案》，全文详见于《互联网与国家治理年度报告（2016）》，作者为中山大学传播与设计学院讲师、香港城市大学传播学博士刘洋。
本书紧扣社会网络化发展的“大变局”，围绕“网络空间治理和舆论场调适”，从网络舆论、内容生产、法治发展与治理模式、基层网络治理创新和国际网络治理六个层面探索互联网治理的发展路径和创新机制。并运用大量一手数据和实践案例，跨时空、跨学科、跨行业地观测和分析国内外网络空间治理的现状和趋势，为广大读者提供了一幅立体可视的网络空间治理图景。