经观头条 | 地方政府盘活存量资产难在哪儿
导读
2022年11月刚开个头，李晨马不停蹄地忙着拜访不同地区的地方政府，洽谈专项债、特许经营、盘活存量的事情。
李晨在西南地区从事政府投融资业务。在最近半年时间里，为盘活存量资产而邀请他提供建议、支持的地方政府很多。
2022年5月25日，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号，以下简称“19号文”）指出：“有效盘活存量资产，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。”
在19号文出台之后，河南、天津等多个省份陆续出台了盘活存量的政策，用以缓解当地财政压力。云南省楚雄彝族自治州姚安县在盘活资产的方案中提到，要盘活行政事业单位屋顶分布式光伏资源；湘潭市则提出了“能用先用、不用可售、不售可租、能融则融”原则，截止到10月15日，依照这一原则，湘潭市盘活处置收益62.35亿元。
盘活资产之路有点难，第一步就卡在资产本身。
早在7月份，李晨就带着他的队伍来到了一地政府，为后者盘活存量资产出谋划策。在这里，地方政府把地方发改委、财政部门、平台公司召集在一起开会，希望利用盘活资产的资金偿还10亿元左右的政府债务。但盘来盘去，李晨发现该地方政府剩余的优质资产并不多。
一位从事政府投融资咨询人士称，地方政府意愿非常高，但是进入到实际操作阶段就出现了各种问题，比如确权问题，部分资产存在产权不清晰、不规范的问题；比如资产所有权分散的问题，部分资产所有权分散在不同单位，此外，还有摸不清的资产担保、质押情况。
即使找到了可供盘活的资产，盘活的路径也存在种种困难。
19号文中提出盘活存量的主要途径为：PPP（政府与社会资本合作）、Re－its（基础设施领域不动产投资信托基金）和产权交易。
但是在上述政府投融资咨询人士看来，目前地方政府盘活存量仍然面临着诸多现实的问题。
今年7月找上李晨的地方政府很急迫。
该地方政府方面提出平台公司负债多，财政压力大，近期还需要偿还10亿元左右的债务，希望李晨提供意见解决这个问题，利用盘活存量，化解债务压力。
19号文中提出，盘活存量的重点领域分为三个方面：一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源等；二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等；三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等。
李晨面对的这个地方政府，放在桌面上的资产有河堤、各类场馆、排水管网、旅游景区、水库等。
李晨通过台账梳理、现场摸底后发现，地方政府的存量资产分布在各个行政部门、国有企业之间，太过分散。各个部门都有自己的台账，但是没有一个总的台账，而地方政府的资产管理系统还在建设过程中。而且，这些存量资产的资产质量参差不齐。比如，地方政府和城投的部分资产存在证件不齐的等权证问题；厂房办公楼则存在历史产权问题而无法销售或者出租；基础设施类存在产权不清晰、多次质押问题。此外，大部分项目都存在没有收益或者收益少不能自平衡的问题。“现在地方政府手里质量好的资产此前已经处置或者抵押，比如那些有现金流的经营性资产。”李晨称，现在剩下的基本都是有一些“瑕疵”的资产，并不如想象中有那么多可盘活的资产。
一位地方财政人士也侧面验证了李晨的说法。他告诉记者，在前几年财政收支压力巨大的情况下，能够处置的资产、资源几乎都被处置了，无论是通过出售还是抵押的方式。
上述政府投融资咨询人士称：“从理论和现实需求看，盘活存量都是应该做的。地方政府多年投资了大量的资产，此前由于管理不科学，对其有效利用存在疏漏，现在回过头去盘点资产，发现很多不具备盘活条件，或者早已被地方政府不止一次处置过，能够真正盘活的资产会大打折扣。”
在一位在西南从事政府咨询类业务的人士看来，盘活地方政府存量项目需要看项目类型。道路、停车场等项目，一般做的都是经营权和收益权的转让，不转让所有权；而水务类型，不仅仅是经营权的转让，还要解决员工安置，完成从事业到企业身份的转变，而这也需要员工大会同意。此外，无论复杂还是简单的，涉及国有资产的需要报国有资产管理部门同意。
进入2022年下半年，天津、河南、江西、辽宁等多地发布盘活存量资产、扩大有效投资的通知。
10月底，天津市公开了《天津市人民政府办公厅关于印发天津市进一步盘活存量资产扩大有效投资若干措施的通知》，提出对盘活存量资产、扩大有效投资工作成效突出的区或单位，以适当方式积极给予激励；对资产长期闲置、盘活工作不力的，采取约谈、问责等方式，挂牌督战，加大督促力度。对地方政府债务率较高的区，重点督促其通过盘活存量资产降低债务率、提高再投资能力。将国有企业盘活工作纳入国资系统综合管理考核，盘活成效与年终绩效直接挂钩。
10月17日，河南省人民政府办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》，提出要推动地方政府和国有企业积极盘活存量资产，并鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，将回收资金用于再投资。
地方政府对于盘活存量的积极性很高，特别是债务率比较高的几个地区。
上述政府投融资咨询人士认为，盘活存量资产对于地方政府目前的财政情况，至少可以带来两方面的作用。
一是有效盘活地方政府存量资产，能够化资产为资金，直接为地方政府换来可观的资产处置收入，对于缓解地方财政紧张的困局具有非常积极的作用。
二是发挥资本市场功能作用支持存量资产盘活，有利于提高直接融资比重，降低政府和企业杠杆率，防范化解债务风险，提升财政可持续发展能力，合理支持新项目建设，为基础设施投资与建设创造良好的环境。
“现在各个地方政府对于盘活存量资产的热情非常高，显而易见的是各地的财政状况都十分紧张；另一方面融资又很困难，所以盘活存量资产在当前各地政府有普遍性的需求，我们跟一些地方政府客户对接，他们基本都很积极。”在该投融资人士看来，地方政府的目的很简单，就是希望把以前形成的资产变卖或者盘活换钱，用以缓解当下的财政压力。
一位从事基建行业的人士举例当下盘活存量的一种做法，简称“购、建、贷。”即平台公司以招拍挂或协议转让的形式购买地方政府的存量资产。同时，平台公司投资新建一个项目，并以此作为获得金融机构融资的必要条件，通过这种方式，平台可以获得从金融机构获得两份（新建与存量）资产标的的融资。
比如，地方政府将污水处理厂卖给平台，平台再新建一个污水厂，平台便会从金融机构可以以新建污水厂和原有污水厂为标的，获得两个项目的融资。
金融机构愿意大开绿灯的原因在于，做此类业务模式的金融机构希望形成新的实物工作量，通过这种模式可以新建一个项目、带动一个存量项目；另一方面，地方政府可以缓解财政压力，形成新的投资，稳定当地经济发展。
“RAP”路不好走
适合政府基础设施存量资产盘活的主要模式有：基础设施公募REITs模式、资产证券化ABS模式、政府和社会资本合作PPP模式等。
李晨坦言，在实际操作过程中，能够盘活多少有效资产，实际面临的问题还有很多，不同类别的资产、不同盘活的途径都面临一些挑战。
一个是政府闲置的经营性资产，这些资产部分处于闲置状态可以出售，但现在线下实体商业萎缩、地产不振，并没有太多人愿意接盘。
二是基础设施和公共服务资产，可以通过 TOT和公募REITs来盘活，但是目前TOT模式已经接近一年没有放开入库了，各地翘首以盼，财政部却一直没有放开入库，给推进带来了很大的制约性。
三是公募REITs，过去政府投资建的基础设施，部分产权手续存在问题，而且由于公益性项目现金流不足，既有债务基本也未还清，从而导致能够获得市场认可，可供发行REITS的项目数量并不多。
上述政府投融资咨询人士亦感同身受。他坦言，目前地方政府盘活存量面临几个方面的问题：
第一是金融机构接盘意愿不高。
第二是REITs模式运作周期长，结构复杂，且对底层基础设施资产质量要求极高。虽然各地都积极出台“REITs十条”等措施，但事实上REITS更适合针对特定领域的特定项目开展，现阶段难以在全国范围内大面积推广，特别是难以盘活市县大量的存量资产。
第三是ABS模式发行门槛普遍较高，过程中流程复杂、涉及的主体众多，并且发行定价没有统一的标准，这个过程中难免会出现评级机构与金融机构之间因双方利益冲突而产生的纠葛；另外，信息披露制度不健全，信用评级不完善，一定程度上增加了投资者对资产收益的担忧。
第四是PPP项目入库问题。PPP模式是过去几年盘活地方政府存量资产最主要的方式之一，各地也落地了很多存量PPP项目，确实为缓解地方财政困局起到了非常重要的作用。但当前PPP模式面临的主要困难是财政、审计、发改等几方对采用PPP盘活存量资产的看法不一致，这也导致从2021年后半年开始，财政部出于风险把控与政策完善的考虑暂缓了TOT类项目的入库。而项目入库又是金融机构放款的前置条件。
第五是其他政策配合衔接问题。比如，某地政府转让了三个污水处理厂的经营权，资金用于化解隐性债务，但是被相关监管部门认定其在存量资产转化过程中形成了隐性债务。
2021年11月底，财政部PPP中心对部分省市下发通知，要求在6-10月审核通过的涉及存量公共资产转让的拟入库PPP项目在常规审核的基础上增加三条规定，其中之一是进一步规范社会资本的参与资质，提出要求县级以上地方人民政府所属的融资平台以及控股或者实际控制的国有企业，不得作为社会资本方参与本级存量PPP项目（上市公司除外）。
“自此，存量TOT项目入项目库的从去年开始，就没有出现过规模化的项目入库。其实，最快、最好盘活存量资产的模式是TOT，其背后有地方政府的财政支付责任，能够缓解地方财政的短期压力。”上述政府投融资咨询人士称。
在该人士看来，盘活存量资产路径本质上分为两类，一类是可经营性的资产，可出售的资产，比如车辆设备，用房，这类需要看市场的接受程度；另一类是基础设施公共服务，属于公共产品，不盈利，市场接受程度比较低，只能选择PPP模式。
该人士建议，存量类PPP项目的暂缓入库，使采用PPP模式盘活存量资产的路径受到了阻断，希望相关部门能尽快研究、完善相关政策，让PPP模式在盘活政府存量资产中早日重新发挥作用。
（应受访者要求，文中李晨为化名）