全国人大常委会委员、
中国社会保障学会会长、
中国人民大学教授郑功成——
新时代防灾减灾需要系统集成协同推进
必须确立灾情即国情、减灾也是发展、减损就是增长的新思维，追求灾害损失最小化，实现损失补偿多元化，为全民提供稳定的安全预期。
应急管理部门负有集中管理灾害的责任，但其他相关部门亦须切实担负起各自的防灾减灾职责，我国灾害综合治理必须形成一部门主导和多部门协同的新治理格局。管理是单向、单一的主动，而治理是多向、多元的互动，主动性可以是全方位的，如不能实现综合治理和多元参与，应对灾害的代价会越来越高。
“灾害管理的目标是减少风险和实现灾害损失最小化，最终形成综合治理新格局。”谈到如何统筹发展与安全，做好防灾减灾工作，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成认为，“必须确立灾情即国情、减灾也是发展、减损就是增长的新思维，追求灾害损失最小化，实现损失补偿多元化，为全民提供稳定的安全预期。”
“进入新时代，我国组建了应急管理部，这对我国灾害治理具有划时代意义，长期制约灾害治理现代化的传统灾种分割、部门分治管理格局被送进了历史。”郑功成认为，尽管应急管理部门还在进一步建设完善之中，与相关部门的关系还需进一步理顺，但近3年来的实践证明，组建应急管理部是适应灾情变化和推进综合防灾减灾救灾的科学举措。郑功成介绍，随着经济社会全面转型，特别是工业化、城市化进程加速，人口流动性增强，灾害致因与交互影响日益复杂化，传统的自然灾害与事故灾害割裂，灾种分割、部门分治管理格局无法实现综合防灾减灾抗灾救灾的目标。这迫切要求灾害管理体制从分割管理向集中管理转变。2008年汶川特大地震灾后救援与灾后重建创造了全方位、高速度、跨越式发展的中国奇迹，彰显了中国特色社会主义制度优势。“党中央高度重视、地区对口支援、全民广泛动员、灾区团结奋斗、全国‘一盘棋’应对重大灾害等特色和优势，值得大书特书，但其暴露出的问题和不足也值得深刻反思。”郑功成介绍，“灾种分割与部门分治导致信息分割，市场机制异常乏力，社会力量缺乏有效协同，影响了应急管理效能提升。另外，政府包办救灾与灾后重建，既不公平也不可持续。”“应急管理部组建后，承担了自然灾害与生产安全事故诸多灾种管治任务。转制后的国家综合性消防救援队伍与安全生产等专业应急救援队伍共同构成了应急管理部的综合性常备应急骨干力量，国家综合治灾能力迅速提升。与此同时，应急管理部的组建为综合防灾减灾抗灾救灾提供了强有力的组织保障与行动力量。这是新时代我国防灾减灾工作取得的重大进展之一。”郑功成说。“应急管理部的组建，消除了灾种分割管理的体制性缺陷，但这并不意味着其包办一切灾害管理事务，仍需强化综合治灾职责。”郑功成说。他以水灾为例，指出如果水利部门不能在前端履职尽责，水患的危害就会增大，靠应急管理部门单打独斗将无济于事。他又以职责分工为例，指出如果劳动保障监察部门不能履职尽责，工人不懂安全生产常识或者雇主不尽法定义务，将导致生产安全事故不断发生，应急管理部门也无法达成减灾的目标。郑功成认为，应急管理部门负有集中管理灾害的责任，但其他相关部门亦须切实担负起各自的防灾减灾职责，我国灾害综合治理必须形成一部门主导和多部门协同的新治理格局。此外，他认为应摒弃政府包办灾害管理的传统，在调动市场主体与社会组织参与方面多下功夫。“管理是单向、单一的主动，而治理是多向、多元的互动，主动性可以是全方位的，如不能实现综合治理和多元参与，应对灾害的代价会越来越高。”郑功成认为，新时代的防灾减灾需要系统集成、协同推进。他进一步解释，政府、企事业单位、社会组织、家庭及个人均为涉灾主体，只有充分调动各方防治灾害与分摊损失的积极性，才能在分工协作中收到良好的治灾效果。“应急管理部门需要将有序应急与常态防灾减灾相结合，以综合、协同为灵魂，健全综合治灾机制。”郑功成说。针对如何完善综合治灾机制，郑功成提出了一些具体建议，如完善内设机构设置，以实现合理并能和高效协同；编制综合治灾规划与方案；探索完善应急管理部门与市场、社会主体的有效协同机制；推进公共资源配置及对其他资源的有效撬动；构建灾害信息共享平台，推进综合治灾科技进步，实现防灾减灾抗灾救灾教育与宣传的创新等。郑功成表示，还应重视完善综合治灾的法制与财税政策，进一步明确灾害综合治理的行为导向，加快推进综合治灾法制建设。“应急管理部门统一行使灾害治理行政权，是走向综合治灾的关键一步。这一步赋予了应急管理部门足够的权力、能力与资源，为防止其管理失当，还应强化行政问责。”郑功成说。