城市绿地系统规划，为造假而生？

城市绿地系统规划，本意是延续城市总规所制订的用地框架，为各城市人民政府与园林绿化主管部门提供一份清晰而明确的绿地空间建设与管理指南，涵盖针对各类绿地空间划定空间范围、明确实施时序、塑造特色景观、刚弹结合进行控制与引导等具体内容，重点工作既包括理性的指标控制，也包括感性的特色景观策划。然而，规划实践过程中，在创建各级别园林城市这一直接目标激励下而编制的城市绿地系统规划，多年来却沉浸于数据造假、边界造假等恶名之中无法自拔。

其中，核心矛盾在中心城区层面，造假的普遍性在人均公园绿地这一项指标中可窥一斑，在各城市园林绿化主管部门对数据指标的攀比与竞争中，不管现状绿化条件好坏，规划人均公园绿地似乎做不到16㎡规划编制单位都不好意思拿出手。可是，只要算一笔简单的帐就能看到这个指标本身有多荒唐，城市人均建设用地我们取2012版《城市用地分类与规划建设用地标准》（以下简称城标）规定的上限115㎡/人，其中绿地与广场用地占建设用地比例的10%至15%，那么，参照城标人均绿地与广场用地建议值范围为11.5至17.25㎡。那么，有几个城市在建设用地指标寸土寸金的情况下会将绿地与广场用地参照上限来进行布局配比呢？退一步说，就算按照17.25㎡/人，这其中还包括防护绿地以及绿化率未达到65%的广场用地呢？由此可见，但凡绿地系统规划提出人均公园绿地指标明显畸高的，要么统计数据、要么统计边界必然与城市总规存在“不同口径”。而这些所谓“不同口径”，本质上就是造假。

造假的出发点很好理解，政府五年规划或者年度工作计划中，指标的逐渐提升才能展现工作实效，而规划指标嘛，在期限未满之前本就无从验证，那么，在与横向兄弟城市的竞争之中，我们不可避免的将看到数据上一条上扬的“绿色曲线”，哪怕这与实情有多大的背离，至少，账面上，生态宜居总是让所有人愉悦的。

造假的技术其实并不复杂，城标与2002版《城市绿地分类标准》之间对绿地空间分类的不一致放大了城市规划主管部门与园林绿化主管部门之间的鸿沟。账面上好看的绿地源自两个出处，一为数据造假，将建设用地边界外的绿地在统计中纳入公园绿地是最典型的做法；二为边界造假，各类绿地规划预控的用地范围不管在总规中，还是落实在具体地块的控规里都是“两幅面孔”，而园林城市申报材料之中“建成区”边界的划定更是体现了各地创园办运筹帷幄的智慧。这些造假的手段导致了绿地系统规划彻底的“避实就虚”，除了粉饰了一场太平一场梦，该发挥的控制引导作用是一点都没有。

那么，满足申报园林城市以及纳入政府工作报告这些目的以外，城市绿地系统规划是否可以安于现状就此沉沦造假之路呢？这个问题的回答因人而异，比较骄傲的说，我院选择的答案是“不”。然而，在规划指标变成“命题作文”的前提下，如何发挥城市绿地系统规划的作用呢？在中心城区层面，我们主要通过“一本帐两面纸、一张图两条线、一套绿地管到底”的逻辑进行了努力。

首先，关于账面，第一个小目标——“账目清晰”。基于现状绿地分布情况的准确梳理，还原真实的现状指标与数据，评估城市绿化发展水准；遵循用地真实可实现的原则，延续总规、对接控规，甄选绿地选址，呈现现有规划条件下可设置绿地的空间总量与分布格局，确保规划绿地的指标与数据真实有依托。通过这些举措，绿地系统规划可以搭建出内部管理切实可用的工作平台，基于此平台，账面上可实可虚，满足多种情景模式切换需求。

其次，关于布局，核心任务——“用地真实”。绿地系统规划编制中可以暂时抛开建设用地边界内外的区别，按照绿地所需承载功能，以及点、线、面形态分布的结构特征搭建框架，着重对接地块已有控规落实边界，形成真实、完整的绿地空间体系，在绿地的建设引导层面针对是否有建设用地指标进行区别对待，一张用地布局图，线内线外两种模式，也有助于适应多规融合过程中搭建城市统一规划建设信息管理平台的要求。

第三，关于体系，核心任务——“功能完善”。引入GIS对接人口分布等大数据搭建评价平台，从休闲游憩、防护与避险、景观形象以及生态培育等角度完善绿地空间的系统效应，如提升绿地休闲服务的均好性、推动运动健身类公共绿地的服务体系构建等……尤其强调建设用地边界外其他绿地的功能细分，在绿地的建设引导措施中进行针对性设计，由中心城区范围内的各类绿地共同构成一个功能综合体。在未来时机成熟的时候，甚至还可以通过对绿地功能布局的需求评估，反向建议规划主管部门调整具体地块控规甚至城市总规，将优化绿化空间体系作为影响城市布局的重要价值导向，从前端就预留或腾换出实现绿地体系功能的用地空间。这一部分的内容才是真正城市绿地系统规划中心城区层次所应该实现的核心任务，秉持打造构建功能组合最优化目标下绿地体系布局的理想，针对各专项功能的完善，其中无论可运用的技术手段创新或是理念的创新都空间极大，是真正实现绿地系统规划价值的所在。

随着政府管理工作的日益精细化，也随着各城市对绿地空间的追求由总量逐渐转向品质，城市绿地系统规划摆脱“不得不造假”的窘况或许指日可待，城市规划管理统一一个平台、一个口径的方向也将彻底断绝绿地空间弄虚作假的可能性。不管这一天什么时候到来，如何通过技术手段提升绿地布局决策的合理性、如何放大绿地空间体系的综合价值等……都是我们编制城市绿地系统规划可以一直深化思考，武装自己的方向。总之，不管绿地系统规划造假与否，这个专业方向都大有可为，而且前路漫漫！我们，准备好了吗？

文 / 张彧  风景园林与旅游规划设计分院 

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