【好书荐读】结算审计与决算审计：工程款的结算依据是什么？
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对于政府投资项目而言，存在结算审计与决算审计两个审计步骤。结算审计是指发包人对承包人编制的工程结算报告进行的审计；决算审计是指政府审计机构对项目从筹集到竣工交付全过程投资的审计。从发生顺序上来看，结算审计发生在决算审计之前。从审计的范围来看，决算审计范围包含结算审计的内容。从作用来看，结算审计是发包人向承包人支付工程款的依据，决算审计是投资主体正确核算新增固定资产价值，考核分析投资效果的依据。
基于造价审核工作的特点，针对同一工程项目，不同的审计主体所做的审计结果往往是不同的，差异在5%以内是比较常见的。一般而言，决算审计的值往往比结算审计值更低。如此，究竟应以结算审计结果还是决算审计结果作为发包人向承包人结算工程款的依据？
司法实践中的观点
（一）最高人民法院答复意见
2001年4月2日，最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》中提出以下观点：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”
（二）最高人民法院案例
最高人民法院在中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷再审一案中\[（2012）民提字第205号\]认为，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。而重庆建工集团与中铁十九局之间的工程结算属于平等主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争的工程款结算，与法律规定的国家审计的主体效力范围，属于不同性质的法律关系问题，即无论涉案工程是否需经审计机关审计，均不能认为审计机关的结论，可以成为双方结算的当然依据。对本案工程款的结算应当依据当事人的约定和履行情况确定……在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定应当具体明确，而不能通过解释推定的方式。
（三）结论
由此可见，目前司法实践中一般认为，结算审计与决算审计的作用不同，二者应各司其职，互不僭越。因此，应当以结算审计的结果作为承发包双方工程款结算的依据。
关于该问题的进一步思考
工程款结算之争，属于民事之争，承发包双方都会为了实现各自利益的最大化而不择手段。在工程建设实践中，以下两种情形都是普遍存在的：
一来，大多数承包人项目管理粗放，对施工过程中由发包人原因导致的工程变更签证不及时、不规范，而同时发包人往往依仗自身有利地位、拒不配合承包人的签证索赔。这就导致很多过程中增加的费用在形式上并不规范，虽然在结算审计时双方通过协商予以确认，但是在审计机关进行决算审计时，往往以证据不足为由不予确认。
二来，建设行业中长期存在不良风气，承包人、发包人代表、结算审计人员之间常有内部交易行为，结算审计中往往会存在虚增工程量、虚报价格等行为，使得结算审计的结果不能准确反映工程的实际价值，损害公共利益。
在第一种情形下，结算审计的结果真实地反映了工程造价，此时以结算审计值作为最终付款依据符合公平原则，应当获得司法支持；在第二种情形下，如果简单地适用结算审计结果而无视最终决算审计中发现的合理问题，显然并不能实现真正的正义。
结论
通过以上分析，笔者认为，对于政府投资项目的结算不应简单地套用目前司法实践中的一般做法，不加分析地、机械地以发包人结算审计的结果作为最终工程款的结算依据，无视政府决算审计中发现的问题。而应结合政府决算审计的意见，具体分析之前结算审计结果的合理性。
从合同的角度理解，经发包方结算审计，并经承发包双方盖章确认的结算书其本质是一份协议，其固然对双方具有约束力。但若结算书中存在承包方提供虚假材料、违背计价规范等内容，对该部分内容，发包方完全可以以存在欺诈或重大误解等为由，要求变更或撤销。至于结算书中是否存在承包方提供虚假材料、违背计价规范等内容，可以通过司法鉴定加以认定。
值得注意的是，并非决算审计与结算审计之间全部差异都可以意思表示瑕疵为由予以撤销。发包方应遵守禁反言原则，对于之前作出的不存在意思表示瑕疵的承诺应当予以遵守。譬如经发包方同意的、已实际发生的工程变更，即使没有签证，也不能予以撤销；对于承包方采购临时材料的批价也不能反悔。
总之，同处理任何其他争议一样，司法机关应当以客观事实为依据作出司法判决。面对案情复杂的建设工程案件，承发包双方从自己利益出发提出的证据所反映的只是法律事实，不足以完全信任；应当本着公平原则和实事求是的原则，小心地揭开它们面纱下掩盖的唯一的客观事实，并以此作为最终的裁判依据。
最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》
河南省高级人民法院：
你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
注：本微信内容对原稿有所删减。
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■ 作者简介
贾国栋，山东德衡律师事务所律师，联席合伙人，房地产一部主任，房地产与建设工程专业律师，在房地产诉讼与非诉讼业务领域具有丰富的经验。主要研究领域：房地产税务、建设工程。