【律师视点】刘桂敏、于韬文：如何裁断非诉房屋征收案件的合法性
山东德衡律师事务所高级联席合伙人
山东德衡律师事务所执业律师
行政相对人在法定期限内未对行政决定提起行政诉讼，行政机关可向法院申请强制执行该决定，实务中称之为非诉案件。本文从非诉案件的一般规律出发，论述了新征收条例实施后，对于以房屋为这一特殊财产为标的物的非诉案件应采用明显违法的审查标准，审查范围要兼顾书面审和实体审。另外还提出了以听证作为非诉审查方式的设想，以期对人民法院有效审查非诉房屋征收案件有所助益。
非诉执行 审查标准 审查范围 审查方式
非诉行政执行，是指行政相对人对于行政主体作出的具体行政行为，既不向人民法院提起行政诉讼又不履行时，行政主体向人民法院提出执行申请，人民法院经审查后依法采取行政强制措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。[1]《行政诉讼法》实施二十余年来，行政诉讼的理论和实践方面都取得了很大的进展，但是对于非诉案件，学术界较少关注，司法实务中更是将其排除在法院主流业务之外。本文拟就《征收条例》、《行政强制法》的具体法律规定，对于非诉行政执行的性质、审查标准、审查方式及范围等问题做一个粗略的探讨。
行政诉讼法实施之初，有关非诉执行的规定多半是为了弥补行政机关执行能力的不足，以借助法院的专业执行优势，提高行政效率。所以有学者认为“人民法院依申请强制执行行政机关的行政处理决定，是行政强制执行的继续和延伸。人民法院实施强制执行，在某种意义上是受行政机关的委托，代行政机关实施强制执行。”[2]但是随着行政诉讼逐步深入，法院独立审判功能不断加强，行政审判的重心逐步从“维护行政机关依法行政”转变为更倾向于“保护相对人的合法权益”，这一认识已经渐渐失去了立论的基础，非诉执行属于司法行为逐渐成为共识。
首先，非诉行政执行是在《行政诉讼法》和相关的司法解释中作了规定，意味着立法上将其纳入了有关诉讼的范畴，属于司法活动的有机组成部分。
其次，将非诉房屋行政执行交由法院负责，并非是由于行政机关自身的执行力不足，恰恰相反，正是因此在房屋行政执行中政府的执行能力过于强大，老百姓根本无力对抗，导致官民矛盾不断激化，《征收条例》才规定法院作为执行主体，以制约强拆行为。因此，非诉行政执行不是行政执行的继续和延伸，而是司法权对行政权的监督和制衡。
非诉行政执行属于司法行为，就要遵循司法的一般程序，由人民法院对申请执行的行政行为进行司法审查。但是对于非诉行政执行的司法审查标准，《行政诉讼法》中并没有作任何规定，只有《执行解释》第95条做了原则性规定。[3]虽然2015年《行政诉讼法》被修订，且最高人民法院配套出台了新的《适用解释》，但是对于非诉行政执行都没有作出新的规定。
（一）关于非诉行政执行审查标准的理论分歧
1、准诉讼标准。
认为法院对行政行为进行审查的目的，一是为了保护相对人的合法权益，二是监督行政机关依法行政，二者统一于法院对行政行为的审查过程中。行政机关申请执行其行政决定，法院首先要判断该决定是否合法，非诉审查与相对人提起的一般诉讼案件的审查没有本质上的不同。相对人虽然没有起诉，但是不履行本身就意味着不服该行政决定，不能因为当事人丧失诉权就推定行政行为合法，法院除了救济相对人权益之外，还要承担监督行政机关依法行政的职能。因此主张将行政机关申请法院执行具体行政行为的案件作为一种特殊典型的诉讼案件对待，在现有诉讼类型基础上增加“执行诉讼”。[4]
这一解读显然混淆了诉与非诉的界限。诉讼案件的目的是法院对于行政行为的合法性作出司法判断，并作出相应的判决；而非诉审查是裁断是否准予执行，对于行政行为的审查只是手段或者依据，不是裁判的目的。另外，对于非诉案件无论案件复杂程度、标的大小一概适用诉讼案件的审查标准，既无必要，考虑到法院的人员配备情况，实际上也不可能。
2、卷面无错误的审查标准。
认为非诉执行程序中没有设置双方当事人对抗辩论的程序，行政相对人也没有提供反驳证据的权利，法官只能根据行政机关提供的申请材料对具体行政行为作合法性作书面审查，只要行政机关提供的材料卷面无错误即裁定执行。[5]只有采取卷面无错误的标准，才切合实际且不会影响行政效率。《行政强制法》第五十七条[6]似乎印证着这一主张获得了立法机关的认可。
这一解读存在着明显的弊端。首先，非诉案件属于司法行为，这就要求以法院为主体，在充分听取双方当事人意见的基础上才能作出公允的裁断，兼听则明、偏听则暗。卷面无错误标准没有给被执行人陈述和申辩的机会，与司法行为的一般程序不符。其次，对于非诉案件，法律及司法解释均未规定行政机关提交作出具体行政行为的全部证据，行政机关在提交申请材料时，出于趋利避害的考虑，只会提交对申请有利的证据。如果法院仅审查卷面有无错误，则不免流于形式，难以发现执行决定的违法之处，无法有效避免违法行政行为进入执行程序。
3、重大明显违法标准。
即经法院审查，被申请执行的具体行政行为“属重大明显违法”的，才裁定不予执行。具体行政行为的小节行为、一般违法行为，不影响法院裁定执行该具体行政行为。[7] 重大明显违法行为的标准便于适用，便于法院在较短的时间内对被申请的具体行政行为作出判断，因此有助于提高行政效率。[8]这一解读《最高法院关于审理非诉执行行政案件若干问题的规定》（征求意见稿）较为一致，该规定第23条[9]明确了这一标准， 并且对“重大明显违法”的具体情形作了列举。但是该征求意见稿最终没有获得正式通过和实施。
（二）一般非诉案件应适用的审查标准
“（非诉审查的）立法难点在于保障人权与提高行政效率之间找到一个科学合理适当的平衡点，做到二者的协调。”[10]从寻找这一平衡点的目的出发，我们认为对于一般非诉案件，应以“重大明显违法”标准进行审查，理由如下：
1、有利于相对人权益的保护。
行政相对人到期不起诉，其实体权利无法得到司法救济，但是诉权的丧失并不意味着行政相对人实体权利，如财产权、人身权的丧失，也不意味着对这部分权利行政机关可以违法侵犯。在相对人丧失诉权的情况下，非诉行政执行案件的司法审查是保护个人财产的最后一道防线。如果采用卷面审查的标准，法院无法真正发挥司法审查的作用，这最后一道防线则形同虚设。
2、有利于行政效率的提高。
依据《征收条例》的规定，房屋征收的前提是出于公共利益的需要，为保障公共利益的实现才对房屋进行征收并强制拆除。如果法院在审查非诉房屋征收案件时，事无巨细全面审查，不仅混淆了诉与非诉的界限，而且延长了审理期限，最终导致公益项目无法按时开工建设、公共利益受损。既然法律法规已经规定了被征收人有复议和诉讼的权利，那么被征收人怠于行使就应该承担相应的不利后果。
“人民法院肩负着维护和监督行政机关依法行使行政权的职责，而不是行政机关的执行机构，所以法院对补偿决定的程序和实体两方面都必须进行合法性审查”，“审查的标准过低可能放纵政府违法，审查标准过高就成为诉讼审查，违背了不告不理原则。”[11]“重大明显违法”的审查标准兼顾了相对人权益的保护和行政效率的提高，使个人利益与公共利益二者之间的关系趋于平衡，应将其适用于一般非诉案件的审查过程中。
（三）非诉房屋征收案件应适用的审查标准
房屋征收非诉案件与一般非诉案件具有明显的不同，在审查标准上也要区别对待。我们认为前述三种理论分歧都有不足，对于房屋征收非诉案件，应当适用“明显违法”的审查标准。
1、房屋征收案件的特殊性。
对于大多数人来讲，房屋是最基本的生活资料和最主要的个人财产，其重要性不言而喻。另外，房屋征收案件是多项行政行为的集合，包括发改部门的备案、规划部门的规划许可、土地管理部门的审批、人民政府的征收决定及补偿决定等等，涉及的行政机关较多，法律关系复杂，适用“重大明显违法”的标准，则嫌过于粗疏，难以有效梳理和判断以上多种行政行为的合法性。我们认为应以“明显违法”作为标准，一方面将房屋征收非诉案件与诉讼案件的审查标准区别开来，另一方面也将其与一般非诉案件加以区分，是比较适当的。
2、现行司法解释的规定。
《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释{2012}4号第六条规定：征收补偿决定存在下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：
（一）明显缺乏事实根据；
（二）明显缺乏法律、法规依据；
（三）明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；
（四）明显违反行政目的，严重损害公共利益；
（五）严重违反法定程序或者正当程序；
（六）超越职权；
（七）法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。
该司法解释虽然没有明前提出房屋征收非诉案件的审查标准，但是详细解读第六条的规定，除了第（五）、（六）项有关行政程序和行政职权的，以及第（七）项兜底的条款外，其余有关案件事实部分的审查内容，都要求具有“明显违法”的情形。
因此，考虑到房屋对于公民个人的重要性，以及区域征收搬迁的复杂性与社会敏感性，将非诉房屋征收案件与一般非诉案件区分开来，专门适用“明显违法”的标准进行审查，我们认为是完全必要的。
（一）立案审查
主要审查申请执行的材料是否齐全。《征收条例》第二十八条第二款[12]和《行政强制法》第五十五条第一款[13]对此已有具体的规定，立案受理时可参照以上规定进行审查。值得引起重视的是以下三种附具材料：
1、催告书。《行政强制法》第五十四条[14]对此做了规定，同时五十五条将催告情况列为申请法院执行的必备材料之一。这是立法上的新增内容，之前的法律法规及司法解释都没有类似的规定。催告书的内容应包括行政行为的主要内容、约定的履行期限、行政决定送达日期、逾期未履行的期间、要求自动履行的期限、不履行的法律责任等等，目的是督促相对人自动履行。在现代国家，日常行政管理中的大多数义务都应当实际上也是由义务人自觉履行。这是国家和社会之所以能够成立并实现可持续发展的基本前提。这种自觉履行，可能是自愿的，也可能是由于某种形式的“被迫”，但是，其表现出的是一种温和而自觉地行为。在真正采取强制执行手段之前，法规范所设置的各个程序都应当为行政相对人自愿履行义务预留足够的空间，鼓励行政相对人自愿履行行政法上的义务；行政效率的提高并不以牺牲当事人权益为代价，程序机制是制约行政专断的良方。[15]法律设定催告程序，其用意是不放弃相对人自觉履行的最后一线希望，能够自觉履行或者有正当事由未如期履行的，就不要轻启国家强制程序。所以这一程序的设置非常重要，法院在立案审查时要将行政机关是否履行了催告义务进行重点审查。催告程序是法律对于非诉强制所作的专门规定，不准事后补正。未履行该程序的非诉行政执行申请，法院一律不予受理。
2、社会稳定风险评估报告。针对房屋强制执行案件的特殊性，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第二条，要求申请人还要提交社会稳定风险评估报告，否则不予受理。我们认为该做法不仅适用于新旧法规交替时期的拆迁案件，对于以后的非诉房屋行政执行案件也有帮助。风险评估是对社会、经济进行有效管理所经常采用的做法，将之运用于非诉行政执行工作也完全可行。在政府申请强制执行前，应对执行决定争议焦点、被执行人的情绪、被执行人是否有自力对抗的准备、执行过程中是否有发生突发事件的可能、政府处理突发事件的措施、执行可能造成哪些影响、政府的稳控手段等进行全面的风险评估，并制作出详尽的社会稳定风险评估报告书。法院根据评估结果再作出是否准予执行的裁判，不承担因强制拆迁行为而引发的各种社会风险、政治风险。[16]
3、执行预案。最高人民法院在《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》中，呼吁各地法院尽量走“法院审查裁定、委托政府执行”的裁执分离模式。虽然目前各地的做法还不统一，但是法院裁定准予、政府组织实施必然是大势所趋。法院只对法律程序负责，政府才是房屋强制执行的主体。在裁执分离模式下，法院作出准予执行裁定前，除了审查征收补偿决定的合法性，还有必要审查政府拟订的执行预案的可行性。执行预案应包括可执行性、现场执行方案、矛盾化解方案、社会稳控预案等内容，并已报经所在地区、市人民政府书面同意。通过制订和审查执行预案，政府及法院可以对执行结果作出准确预判，做到心中有数，尽力避免激化社会矛盾、引发群体性事件，保证征收工作顺利完成。
（二）合法性审查
主要审查征收补偿决定是否属于无效行政行为，是否存在“明显违法”的情形。
一是事实问题的审查。首先审查被申请执行人是否存在不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行的情况，以及不起诉或者不提起行政复议的原因，确定被申请人已经超过了起诉期限，这是受理非诉案件的前提。其次审查是否提供了认定事实的主要证据，以及所提供的证据能否证明具体行政行为所认定的基本事实。主要证据应包括补偿协议或补偿决定书、补偿方案、被征收房屋产权凭证、房地产评估报告等，以证明房屋是否得到公正补偿。另外还应包括规划许可文件，以证明征收行为符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，还应提交市、县级国民经济和社会发展年度计划书。
二是程序问题的审查。在征收与补偿程序中是否存在以下严重违反法定程序的情形：征收决定未进行公告；补偿方案未经过公示并征收公众意见；旧城改造项目多数人不同意补偿方案的，未组织被征收人及公众代表召开听证会；非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩、听证或者复议权利；以利诱、欺骗、胁迫、暴力等不正当手段作出决定；提供的主要证据是具体行政行为作出后自行收集；其他严重违反法定行政程序。
三是法律依据的审查。具有下列情形之一的，属于明显缺乏法律依据：没有适用任何法律规范的；所依据的法律规范明显不适用于具体行政行为所针对的情形的；适用法律规范违反法律适用规则的；其他明显缺乏法律规范依据的。
四是对于无效行政行为的审查。具有下列情形之一的，属于无效行政行为：法律文书没有送达的；无职权的；法律、法规规定的其他无效情形。
四、非诉房屋行政执行案件的审查方式
听证制度是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。[17]《行政强制法》没有明确规定听证程序，但是该法第五十五条有“在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见”的规定。那么采用何种方式听取双方的意见呢？我们认为引入听证制度是最好的选择。采用听证程序，既可以克服书面审片面狭隘的不足，又可以避免诉讼程序呆板拖沓的弊端，有利于消弭分歧、化解矛盾，提高自觉履行率，同时也不会影响行政效率、增加法院司法成本。房屋征收类案件社会敏感度高，而且一经实施则无法恢复原状，采用听证这种相对审慎的审查方式是非常适宜的。
不管裁执分离模式能否在全国范围内得以推广，法院对非诉申请进行合法性审查都是责无旁贷的法定职责。在对非诉房屋征收案件的具体审查过程中，人民法院既要遵循司法行为的一般规律和立法上对于非诉案件的普遍规定，也要充分考虑房屋这一执行标的的特殊性，以听证程序保障各方充分陈述意见，以重大明显违法标准判断征收与补偿决定是否合法，以防止违法行为进入执行程序，实现公民权利与行政效率、个人利益与公共利益的有效平衡。
注释：
[1]欧仁山：“非诉行政执行司法审查标准问题及对策”，载《学术论坛》2004年第5期(总第166期)。
[2]罗豪才：《行政审判问题研究 》，北京大学出版社1990年版，第263页。
[3]该条规定：“明显缺乏事实根据的、明显缺乏法律依据的、其他明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院应当裁定不予执行。”
[4]薛刚凌：“行政诉讼类型研究”，载樊崇义主编：《诉讼法学研究》，中国检察出版社2002年版。
[5]参见甘文：《行政诉讼司法解释之评论—理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第224页。
[6]该条规定：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查。”
[7]傅仕成：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第309、310页。
[8]参见刘国乾：“非诉行政执行模式的制度目标：以其司法审查为线索展开”，载《云南大学学报》（法学版），2010年第5期。
[9]该条规定：“人民法院对申请强制执行的具体行政行为是否存在重大明显违法或者无效进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定”。
[10]皮纯协、姚西科：“制定行政强制执行法的几点思考”，载2000年行政法学年会论文，转引自马怀德：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第481页。
[11]参见王达：“房屋征收中的司法强制执行”，载《城乡建设》2011年第3期。
[12]该款规定“强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。”
[13]该款规定“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。”
[14]该条规定“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”
[15]参见杨建顺：“司法裁判、裁执分离与征收补偿—《国有土地上房屋征收与补偿条例》的权力博弈”，载《法律适用》2011年第6期（总第303期）。
[16]于敏：“法院在执行强制拆迁案件中应注意的问题”，载《法制与社会》2011年第4期。
[17]王达：“房屋征收中的司法强制执行”，载《城乡建设》2011年第3期。
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作者简介：
刘桂敏律师，山东德衡律师事务所高级联席合伙人，行政法律事务部主任。业务领域专注于政府法律顾问、涉房屋土地税务等行政类争议解决。
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于韬文，山东德衡律师事务所政府与行政应诉部执业律师。擅长业务领域：资本市场与证券、政府法律顾问及各类行政案件。
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