【律师视点】刘桂敏、于韬文：举报人是否具有行政诉讼原告主体资格---以最高院最新司法解释和指导案例为视角
山东德衡律师事务所高级联席合伙人
山东德衡律师事务所执业律师
【前言】
我国宪法赋予了公民对国家机关及国家机关工作人员申诉、控告或检举的监督权利，“举报”作为公民行使监督权的一种具体方式，是公民参与行政管理的重要途径。当举报人对行政机关的处理结果不满而申请行政诉讼时，要受到法律上利害关系及是否出于维护自身利益的限制，举报人不因举报行为而必然享有原告诉讼主体资格。
一、行政诉讼原告资格概述
行政诉讼的宗旨是保护公民、法人和其他组织的合法权益，同时实现对行政权的监督和控制。但为了防止滥诉现象的发生，充分有效地利用司法资源和保护当事人的利益，并防止司法权对行政权的不当侵越，世界各国普遍对行政诉讼的提起设置了资格限制，即只有具备一定法律条件的主体才可以作为行政诉讼的原告向法院请求司法救济，这里所说的法律条件就是我们通常所说的原告资格问题。因此，行政诉讼原告资格就是指根据法律的规定，能够充当行政诉讼原告的条件。[1]
我国行政诉讼法对于原告资格的规定，主要体现在《行政诉讼法》第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。及第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”
根据上述规定，可将原告资格的认定条件归纳为：
（1）原告必须是公民、法人或其他组织；
（2）原告必须与行政行为具有利害关系；
（3）原告必须是认为行政行为侵犯了其合法权益。
本文所称“举报人”，是指对公民、法人或其他组织的违法行为，通过电话、邮件、写信等方式提请行政机关立案调查、履行监督执法职责的公民。我国宪法第四十一条第一款规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”公民向国家机关检举违法行为，属于公民行使政治权利的范畴；此时行政机关负有接收并处理公民批评建议的法定职责。
2018年2月8日生效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条，将维护自身合法权益向具有处理投诉职责的行政机关投诉的当事人，行政机关作出或未作出处理行为认定为与行政行为具有利害关系。根据该条规定，举报人对行政机关受理举报后作出的调查结果不服，能否提起行政诉讼，取决于举报人与所举报的事项之间是否存在利害关系。对于利害关系的界定，应该从以下两个方面理解。首先，该利害关系一般指法律上的利害关系（事实行为除外）；其次，举报事项是否与举报人自身的合法权益相关。
1、对于“法律上的利害关系”的解读
一般认为，法律上的利害关系，是指行政主体的具体行政行为与公民、法人或者其他组织的权利义务间存在一定的关系，即原告合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的，两者之间存在着相当因果关系。从行政诉讼的目的及扩大相对人救济途径的角度出发，显然不宜将这种利害关系限定为直接利害关系，但如果采取间接利害关系的标准，那么，这种间接也不能无限化，必须有一个合理的界限，否则会过度地扩大行政诉讼原告资格的范围。[2]
就举报而言，举报行为一般表现为向行政机关提供他人实施违法行为的线索，请求相关机关予以查处，或者对国家机关及其工作人员提出批评和建议。在此情况下，举报人不是行政机关接受举报后所作出的处理行为的相对人，即举报人并非行政法律关系的当事人，与举报处理行为无直接利害关系，一般不享有诉权；即便采取间接利害关系的标准，举报人的原告诉讼主体资格也要受下述内容的限制。
2、举报行为系为维护举报人自身合法权益
法律上的利害关系建立在法律规定的权利义务之上。只有公民、法人或者其他组织主张的权利是受法律保护的权利或利益，才可能与被诉行政行为建立利害关系。[3]实践中在行政机关接收的举报材料里，部分举报内容涉及侵犯举报人自身合法权益，而部分举报事项则是出于维护公共利益目的为行政机关查处违法行为提供线索。只有举报是为了维护自身合法权益时，举报人对行政机关就举报所作出的处理行为，才享有行政诉讼的原告资格。这种理解既可以防止采用直接利害关系的标准所可能导致的对诉权的限制，也可以避免适用间接标准可能导致的滥诉，实现二者之间的有效平衡。
最高人民法院2017年1月发布的《罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案》（第77号指导案例）中，原告罗镕荣认为电信公司的收费行为违反了禁止性规定，侵犯了自身合法权益，向物价局举报。物价局出具的答复函中没有对申诉事项作出处理，罗镕荣不服提起行政诉讼。本案的部分裁判要旨为：“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。”
另外，最高人民法院在《梁某诉山西省人社厅劳动保障行政监察及山西省政府行政处理案》([2017] 最高法行申281号行政裁定）中认为：“行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。”
上述两个案例虽然对于举报人是否具有原告资格的认定结论不同，但是裁判理由是一致的，即举报人是否能就行政机关的举报处理行为起诉，要看举报的事项有无影响到其自身的合法权益。如有，则名为举报，实为投诉，举报人具有原告主体资格；如无则反之。
除以上判例外，《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）[4]也指出，“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”行政诉讼应与行政复议遵守同样的受理原则，对于针对举报行为提起的行政诉讼，也需要满足上述“为维护自身合法权益”的要求，该答复进一步印证了笔者的观点。
举报是公民行使监督权的一种重要方式，对行政机关调查处理结果不满的举报人，仅在举报事项及处理行为侵犯了自身合法权益且具有法律上利害关系的情况下，才具备行政诉讼的原告资格。举报人如仅以国家利益、公共利益或者他人利益受到侵害为由提起行政诉讼，人民法院不应受理。
[1] 胡建淼：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社，2010年2月第1版，第568页。
[2] 胡建淼：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2010年2月第1版，第570页。
[3] 援引自江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行终714号行政裁定书。
[4] 该答复全文为：辽宁省高级人民法院：你院《关于李万珍等人是否具有复议申请人资格的请示报告》收悉，经研究答复如下：根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。
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作者简介：
刘桂敏律师，山东德衡律师事务所高级联席合伙人，行政法律事务部主任。业务领域专注于政府法律顾问、涉房屋土地税务等行政类争议解决。
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作者简介：
于韬文，山东德衡律师事务所政府与行政应诉部执业律师。擅长业务领域：资本市场与证券、政府法律顾问及各类行政案件。
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