不再唯GDP！这套评价考核体系做了这些事
党中央把建设生态文明上升到中华民族永续发展的根本大计，生态文明建设目标评价考核制度也成为我国生态文明体制改革的一项重要工作。党的十八大提出“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”。党的十八届三中全会指出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重”。“十三五”规划进一步提高生态文明相关指标在全部指标中的权重，把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束性的硬指标。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态文明建设目标评价考核办法》，是我国首次建立的国家层面的生态文明建设目标评价考核制度，构建了统一的生态文明建设目标评价考核体系。
构建统一的生态文明建设目标评价考核体系的必要性
生态文明建设涉及多部门多方面多领域。为了更好推进生态文明建设，国家相关部门从各自工作领域陆续推出了衡量生态文明建设情况的指标体系。比如国家海洋局发布《关于开展“海洋生态文明示范区”建设工作的意见》，提出了优化沿海地区产业结构、加强污染物入海排放管控等指标。水利部印发《水利部关于加快开展全国水生态文明建设试点市工作的通知》，提出要研究制定水生态文明建设评价指标体系。原环境保护部印发了《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》的通知，提出了建设生态文明试点示范县（含县级市、区）和生态文明试点示范市（含地级行政区）的指标体系，由生态经济、生态环境、生态人居、生态制度和生态文化五大系统组成。原农业部下发《农业部“美丽乡村”创建目标体系》，设置了产业发展、生活舒适、民生和谐、文化传承、支撑保障5个方面的20项指标。2013年9月，原国家林业局印发《推进生态文明建设规划纲要（2013—2020年）》，制定了包括到2020年森林覆盖率、森林蓄积量、湿地保有量、自然湿地保护率、新增沙化土地治理面积、义务植树尽责率等指标在内的指标体系。由国家发展改革委、财政部、原国土资源部、水利部、原农业部和原国家林业局联合制定的《国家生态文明先行示范区建设方案（试行）》推出国家生态文明先行示范区建设指标体系，由经济发展质量、资源能源节约利用、生态建设与环境保护、生态文化培育和体制机制建设五大类别构成。实际上，虽然建立了评价生态文明建设的指标体系，但是这些指标体系之间缺乏统筹协调，在一定程度上影响了生态文明建设合理有序开展。
各个指标体系之间存在矛盾或重复。比如，原环境保护部主导的“国家生态文明建设试点示范区”指标体系，与国家发展改革委主导的“国家生态文明先行示范区”指标体系，虽然都试图体现五位一体的要求，但也都明显打上了各自部门的烙印。前者是原环境保护部在其原有生态省市县建设指标基础上设计的，综合了该部原有的美丽乡镇、生态工业示范园区、国家生态旅游示范区和国家环保模范城市工作，偏重于环境保护指标的评价。后者则偏重经济增长、能源领域指标的评价。国家海洋局、原国家林业局、水利部、原农业部的指标体系是单纯对各自部门具体工作的评价，与上述两个指标体系存在众多重复指标，且对同一指标有不同的评价要求。各部门从各自角度解读生态文明，使现有指标体系基本上都侧重局部，忽视了生态文明的综合性与整体性。
存在多头管理、各行其是的做法。这种做法使地方政府莫衷一是，在一定程度上削弱了中央和地方建设生态文明的合力。各部门实施的指标体系具有一定行业特色，导致地方政府面临多种考核标准，反复提供相同数据，进行许多重复工作。同时，现有指标体系只局限于有限的几种资源和环境目标，难以适应不同地区、行业和部门应对解决多样化资源环境问题的需求。
指标体系的设计过于行政化。现有评价指标体系的制定方大多来自中央各行政部门，多是出于行政考量而设计的，缺乏对各利益相关方比如学术界、法律界、企业、非政府组织和社会公众的研究与诉求的表达，有的指标缺乏合法性的保障；有的指标缺乏科学性的保障，例如PM2.5的指标存在同一区域不同环境条件的观测点会导致不同数据的情况，气象部门与环境保护部门经常为此产生数据纠纷；有的指标没有考虑邻避效应，当前环境群体事件不时出现，其中许多事件中相关企业或设施的环保指标已经达标了，但由于对周围民众会有影响而遭到反对，政府如果仅考虑指标达标就会产生诸多不良影响。
生态文明建设在干部绩效考核指标中所占比重小。近几年，随着中央对生态文明建设重视程度不断加深，地方政府也将生态文明建设这一指标加入了干部绩效考核，但是由于之前过度关注GDP，将GDP作为考核干部的主要手段，导致生态文明绩效评价指标在现有干部绩效考核中所占的比例相对较低，达不到让地方政府干部足够重视的程度。同时，由于政府部门之间有些政策无法协调，现有的生态文明评价指标体系又无法准确衡量，所以在干部绩效考核时必然更加注重GDP，轻视生态文明建设指标。
评价考核体系设立的基本原则
生态文明建设是一项系统工程，不能简单分割为农业、林业、水利、海洋、环保等各个部门的工作，而应当是相关部门分工基础上的合作与协调。《生态文明建设目标评价考核办法》打破了部门封闭式决策管理模式，发挥政策合力，全面推进构建统一的生态文明建设目标评价考核体系。
生态文明建设目标评价考核实行党政同责，地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责，按照客观公正、科学规范、突出重点、注重实效、奖惩并举的原则进行。生态文明建设目标评价考核在资源环境生态领域有关专项考核的基础上综合开展，采取评价和考核相结合的方式，实行年度评价、五年考核。评价重点评估各地区上一年度生态文明建设进展总体情况，引导各地区落实生态文明建设相关工作，每年开展一次。考核主要考查各地区生态文明建设重点目标任务完成情况，强化省级党委和政府生态文明建设的主体责任，督促各地区自觉推进生态文明建设，每个五年规划期结束后开展一次。
评价的具体办法。生态文明建设年度评价工作由国家统计局、国家发展改革委、生态环境部会同有关部门组织实施。年度评价按照绿色发展指标体系实施，主要评估各地区资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等方面的变化趋势和动态进展，生成各地区绿色发展指数。绿色发展指标体系由国家统计局、国家发展改革委、生态环境部会同有关部门制定，可以根据国民经济和社会发展规划纲要以及生态文明建设进展情况作相应调整。年度评价应当在每年8月底前完成。年度评价结果应当向社会公布，并纳入生态文明建设目标考核。
考核的具体办法。生态文明建设目标考核工作由国家发展改革委、生态环境部、中央组织部牵头，会同财政部、自然资源部、水利部、农业农村部、国家统计局、国家林草局、国家海洋局等部门组织实施。目标考核内容主要包括国民经济和社会发展规划纲要中的资源环境约束性指标，以及党中央、国务院部署的生态文明建设重大目标任务完成情况。考核目标体系由国家发展改革委、生态环境部会同有关部门制定，可以根据国民经济和社会发展规划纲要以及生态文明建设进展情况作相应调整。有关部门应当根据国家生态文明建设的总体要求，结合各地区经济社会发展水平、资源环境禀赋等因素，将考核目标科学合理分解落实到各省、自治区、直辖市。
目标考核在五年规划期结束后的次年开展，并于9月底前完成。各省、自治区、直辖市党委和政府应当对照考核目标体系开展自查，在五年规划期结束次年的6月底前，向党中央、国务院报送生态文明建设目标任务完成情况自查报告，并抄送考核牵头部门。资源环境生态领域有关专项考核的实施部门应当在五年规划期结束次年的6月底前，将五年专项考核结果送考核牵头部门。目标考核采用百分制评分和约束性指标完成情况等相结合的方法，考核结果划分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。考核牵头部门汇总各地区考核实际得分以及有关情况，提出考核等级划分、考核结果处理等建议，结合领导干部自然资源资产离任审计、领导干部环境保护责任离任审计、生态环境保护督察等结果形成考核报告。考核报告经党中央、国务院审定后向社会公布，考核结果作为各省、自治区、直辖市党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。对考核等级为优秀、生态文明建设工作成效突出的地区，给予通报表扬；对考核等级为不合格的地区，进行通报批评，并约谈其党政主要负责人，提出限期整改要求；对生态环境损害明显、责任事件多发地区的党政主要负责人和相关负责人（含已经调离、提拔、退休的），按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等规定进行责任追究。
评价考核的保障措施。国家发展改革委、生态环境部、中央组织部会同国家统计局等部门建立生态文明建设目标评价考核部际协作机制，研究评价考核工作重大问题，提出考核等级划分、考核结果处理等建议，讨论形成考核报告，报请党中央、国务院审定。生态文明建设目标评价考核采用有关部门组织开展专项考核认定的数据、相关统计和监测数据，以及自然资源资产负债表数据成果，必要时评价考核牵头部门可以对专项考核等数据作进一步核实。因重大自然灾害等非人为因素导致有关考核目标未完成的，经主管部门核实后，对有关地区相关考核指标得分进行综合判定。有关部门和各地区应当切实加强生态文明建设领域统计和监测的人员、设备、科研、信息平台等基础能力建设，加大财政支持力度，增加指标调查频率，提高数据的科学性、准确性和一致性。
参与评价考核工作的有关部门和机构应当严格执行工作纪律，坚持原则、实事求是，确保评价考核工作客观公正、依规有序开展。各省、自治区、直辖市不得篡改、伪造或者指使篡改、伪造相关统计和监测数据，对于存在上述问题并被查实的地区，考核等级确定为不合格。对徇私舞弊、瞒报谎报、篡改数据、伪造资料等造成评价考核结果失真失实的，由纪检监察机关和组织（人事）部门按照有关规定严肃追究有关单位和人员责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。有关地区对考核结果和责任追究决定有异议的，可以向作出考核结果和责任追究决定的机关和部门提出书面申诉，有关机关和部门应当依据相关规定受理并进行处理。
目前《生态文明建设目标评价考核办法》还需要各地结合本地区实际，制定针对下一级党委和政府的生态文明建设目标评价考核办法，把生态文明建设目标评价考核这项工作真正落地。这样才能真正形成一个统一的覆盖全国各区域的有效评价考核制度体系。同时，这样的体系将产生更深远的意义。
树立绿色发展为导向的政绩观。在实践中，许多干部和群众都有认识上的误区，认为发展和保护是一对不可调和的矛盾。建设生态文明，必须转变发展方式。绿色发展正是适应生态文明建设要求的发展理念和发展模式。生态文明建设不是抑制发展，而是一种有促有控、调优调强的发展，反映了科学发展的内在要求。考核办法把资源利用、生态环境保护、增长质量等纳入综合考核评价，有利于引导各级党委和政府把经济社会发展和资源环境紧密结合起来，协调发挥资源环境对转型发展的优化保障和约束倒逼作用，推动转变发展方式取得切实成效。
提升人民群众对生态环境的获得感。当前，以雾霾为代表的生态环境问题，已经成为影响人民群众生命健康的重要问题，也是人民群众关心的现实问题。要进一步把以人为本作为评价考核的出发点和落脚点，突出公众的参与感和获得感，既让人民群众在地方各级党委政府生态文明建设评价考核中有更大的发言权，也保证了评价考核结果与群众切实感受相一致，增强了评价考核结果的可靠性和说服力，对引导全社会共同建设生态文明具有重要意义。
改变单一GDP的“指挥棒”。评价考核结果要作为各级党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。对考核等级为优秀、生态文明建设工作成效突出的地区，给予通报表扬；对考核等级为不合格的地区，进行通报批评，并约谈其党政主要负责人，提出限期整改要求；对生态环境损害明显、责任事件多发地区的党政主要负责人和相关负责人（含已经调离、提拔、退休的），按照规定进行责任追究。评价考核结果的应用，是整个评价考核工作的关键所在，是推动全国生态文明建设的“指挥棒”，把中央关于“不简单以GDP论英雄”的要求落到基层，突出“以绿色发展论英雄”，让生态文明建设目标评价考核真正发挥作用。
作者：郭兆晖，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部生态文明建设室副主任、副教授
本文发表于《前线》杂志2019年第9期，原标题《构建统一的生态文明建设目标评价考核体系》
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