“12345”热线电话为什么管用？
城市基层治理转型是当前城市高质量发展的内在要求, “接诉即办”从公共价值的视角和社会文化心理结构出发，完善了首都城市治理能力现代化的价值体系；从厘清问题导向关键点和创新基层治理机制出发，构建起首都城市治理能力现代化的政策执行模式；将精细化管理和首都城市优势结合起来，探索出超大城市治理能力现代化的治理路径，推动了首都城市基层治理能力的有效提升。
近年来，在疏解非首都功能的基础上，北京着力从影响当前城市品质的核心要素——城市公共服务设施、城市管理体制和城市公共服务能力三个层面入手，先后推出了“回天行动”“吹哨报到”“接诉即办”等一系列措施，为新时代城市基层治理树立了“北京样本”，使首都城市治理体系和治理能力现代化建设向前扎实推进了一大步。
大兴区“接诉即办”调度指挥中心
从宏观层面看，“接诉即办”推动了首都城市基层治理能力现代化价值体系的完善
据《说文解字》载：“城，所以盛民也”。美国城市学者刘易斯·芒福德也认为，城市是人的容器。中国共产党在执政之初就提出了“城市建设为生产服务，为劳动人民生活服务”的口号。由此不难看出城市与人有着天然的紧密联系，新时代“以人民为中心”的治理理念则体现了城市治理的这一内在要求。
“接诉即办”的核心要义即在于从公共价值视角阐释了新时代首都城市基层治理新格局中“以人民为中心”治理理念的具体内涵，即“围着群众转，奔着问题去，沉到一线干，到群众身边解决问题”。
这标志着首都城市基层治理出现了两方面深刻变革：一是价值取向上的转变，“接诉即办”强调把群众的诉求当重点，体现出城市基层治理正由以往以完成上级任务要求为主转向以响应群众的服务需求为主；二是行为方式上的转变，“接诉即办”体现出首都城市基层治理正由“坐等上门”的被动治理向“上门排查”的主动治理转变。
可以说，“接诉即办”有力地廓清了首都城市治理能力现代化的人民指向。
城市的最大特征是集聚，但城市中居民在物理距离上的靠近，仍无法改变他们心理上处于“孤岛”的现实。同时，长期以来经济偏向的现代城市发展，不仅推高了居民对城市公共服务的期待，也积累下城市公共服务发展不均衡、不充分的欠账，这种供需之间的矛盾投射到城市治理中政府与群众的互信关系上，成为当前许多城市治理问题产生的深层次根源。
“接诉即办”注重群众所思所想、所急所盼，在执行过程中强调单单有回应，件件有反馈；在执行结果上突出响应率、解决率、满意度；通过强化群众心理上的获得感、幸福感，重新唤起市民对城市、对社区的集体归属感，有助于重构新时代中国特色的城市安居社会。
据统计，“接诉即办”2019年全年共受理群众诉求类来电约252万件，件件有记录、有答复、有派单、有服务、有回访、有督办、有考核，增强了群众对政府的信任，从重塑新时代首都城市社会文化心理结构出发，为首都城市治理能力现代化奠定了社会基础。
从中观层面看，“接诉即办”切中了首都城市基层治理能力现代化的效能瓶颈问题
问题导向是决定城市治理政策成败的基准线，“接诉即办”厘清了首都城市基层治理政策实践中问题导向的关键点。“接诉即办”中的“即”字强调处理问题的快速响应。基层治理的过程同样也是公务人员与群众交流沟通的过程，是否即时处理不仅是对基层治理能力的考验，还可能影响群众信任度的继续提升。
“接诉即办”重新界定了处理城市治理问题优先顺序的标准。这表现为诉求电话汇集成的民生大数据成为政府后续决策的客观依据，并从深层次上促使政府举一反三向主动治理延伸，实现城市问题的预防性源头治理。
“接诉即办”实现了城市基层治理问题回归基层本质。12345市民服务热线管理中心接到群众诉求后，直接给街乡镇派单。在整个过程中以街乡镇为基本单元和行动主体，结合“吹哨报到”形成了相关部门向问题发生地集中现场解决的新机制，转变了以往主要靠上级权力部门协调的传统做法，变“问题上交”为问题就地解决，推动城市治理重心向基层下沉。
治理机制直接影响了城市基层治理中沟通和合作的有效性，“接诉即办”激发了首都城市基层治理现代化进程中的一轮机制转型和创新。
首先，“接诉即办”机制的核心特征是市民诉求传达“不转弯，不绕远”，由12345市民服务热线管理中心直接派单到街乡镇，克服了传统政策执行机制中诸多堵点、难点引致的治理梗阻问题，作为政策执行机制“最后一公里”的基层执行环节得以彻底畅通，增强了首都的城市发展活力和创新活力。
其次，“接诉即办”机制初步形成了城市基层协同治理机制体系。以专业职能部门为特征的“条块分割”管理体制所形成的“九龙治水，各管一段”局面，影响了城市治理的成效。“接诉即办”机制，对上通过“吹哨报到”完善多部门联动机制，打破了部门间的藩篱；对下整合街巷长、小巷管家、社区专员、网格员、协管员、社区工作者和志愿者等基层力量，实现了城市基层治理的大协同。
最后，“接诉即办”还激发出了各具特色的基层政策执行创新机制。“接诉即办”鼓励结合老百姓身边事适时推出一批切口小、见效快的政策性创新，如海淀区的“五子”工作法，大兴区的“六步工作法”，丰台区的“线上吹哨、部门报到”，石景山区的“街区制”等创新实践，极大丰富了首都城市治理能力现代化的内涵。
从微观层面看，“接诉即办”探索了有首都特色的超大城市治理能力现代化的实现路径
“接诉即办”抓住精细化治理精化、细化的精髓，找到了一条推进超大城市治理能力现代化的精细化路径。这条路径的第一个表现是机制精细化。“接诉即办”以12345市民服务热线为工具，通过一个号码一张单子，贯穿于从接诉、派单、办理到反馈、督查、排名的整个执行周期，精简了处理程序，方便了监督和反馈。
这条路径的第二个表现是切入点精细化。“接诉即办”针对的对象是12345市民服务热线所反映的百姓生活中各类烦事、难题，往往体现在城市公共服务中一点一滴的细微之处；同时，“接诉即办”重视切口小、见效快的“微治理”创新。
第三个表现是制度精细化。“接诉即办”的基本单元是街道办事处，“接诉即办”推动了《北京市街道办事处条例》的立法进程和专项清单制度的建立。
第四个表现是指向精准化。“接诉即办”通过引入大数据技术对群众诉求进行实时梳理总结，对集中出现的问题进行重点处理，强化工作的预见性，将服务前置到成诉前，把“接诉即办”向前提升到“未诉先办”。
“接诉即办”依托北京的政治优势、组织优势，走出了一条推进超大城市治理能力现代化的特色治理路径。“‘接诉即办’赋予了‘12345’这个老品牌新的时代内涵，形成了新的群众工作机制。” “接诉即办”延续了群众路线注重基层需求的精神实质，强调面对面倾听群众所思所想、所急所盼，使城市公共服务真正得到群众认可、让群众满意；同时“接诉即办”还体现了治理动员范围广和行动见效快的特点，不仅实现了群众诉求单单有回应，件件有反馈，还通过“响应率”“解决率”和“满意率”等考核评价体系，实现了办理效率翻倍。
及时以立法的方式将创新性的治理成果确定为常规性制度。“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办”机制是北京城市治理的亮点，《北京市街道办事处条例》将这些实践中行之有效的创新经验上升为地方性法规予以固化，形成常规性的城市基层治理制度，凸显了北京特色。
“接诉即办”以街乡镇为主体，一方面以社区为基础探索“街道+社区+物业”共建共治共享的发展模式，另一方面以网格化单元为基础不断深化街巷长、社区专员、“小巷管家”、网格员、协管员、社区工作者、志愿者等人员的社会协同发展模式，形成了以街道为核心、社区和网格化单元为两翼的首都城市基层治理网络。
当前，新时代城市高质量发展对首都城市基层治理提出了深刻转型的新要求，“接诉即办”在“回天行动”“吹哨报到”基础上，从街道、街区、社区三个层面，将技术治理和精细化治理融合在一起，不断提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，逐步构建起由简约高效的基层管理体制、精准高效的群众服务响应机制、多元共治的城市治理结构组成的具有首都特色的超大城市基层治理体系。
作者：陈松川，北京建筑大学城市公共管理与政策中心主任、副教授；彭磊，北京建筑大学经济管理学院党委书记、副研究员
文章来源：《前线》2020年第5期，原标题“办好群众天大的小事——'接诉即办'有效提升首都基层治理能力”
责编：高斌
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图片来源：微信公众号“识政”
监制：李爱玲
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