完善城市化战略，需要把重点从常住人口城市化转移到市民化上来，加快消除人口和要素自由流动的障碍，大力推进城市权利的均等化，让人民共享城市；实施都市圈化战略，消除规模和区位歧视，促进人口和要素向不同层次都市圈高效集聚，高水平发展全球性城市和世界级城市群；实施高品质宜居城市战略，遵循绿色城市、健康城市、韧性城市、智慧城市、创新城市、人文城市、紧凑城市新方向，实施地方品质提升行动。
城市是社会经济发展的中心，对于贯彻新发展理念、形成新发展格局、实现新发展目标，具有重要意义。习近平总书记2020年4月10日在中央财经委员会第七次会议上的讲话中，把“完善城市化战略”作为国家中长期经济社会发展战略重大问题之一，进行了系统阐述。同年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出“推进以人为核心的新型城镇化”，为在新的历史阶段上完善城市化战略的路径指明了方向。以国内大循环为主、国际国内双循环相互促进的新发展格局，是以更高水平的开放统一国内大市场为基础的，因而意味着更加自由的空间流动。完善城市化战略，应适应形成新发展格局的内在要求，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，看待以人为核心的新型城镇化，着力让人民共享城市。把城市化重点转移到农业转移人口市民化上来。一方面，这是由我国未来城市化任务所决定的。根据国家统计局2020年1月发布的数据，2019年年末，我国城镇常住人口近8.5亿人，占总人口的比重已达60.6%，尚处于城镇化中后期。考虑到经济增长周期、落户条件放开放宽、行政区划调整、乡村振兴效应的平衡，预计到2030年城市人口年均增加量与2019年的1706万人相当，总计增加1.7亿人，城市人口达10.2亿人而接近峰值。之后，我国城市化率提升将主要源于总人口减少。因此，从城市人口总量来讲，未来5—10年将是我国常住人口城市化基本收官时期。但是，从户籍人口城市化来看，城镇化率目前仅为44.38%，未来30年我国仍有4.8亿人口需要城市化。另一方面，这是我国户籍人口城市化和常住人口城市化发展关系变化的必然。进入“十三五”时期以来，我国户籍人口城镇化速度日益接近常住人口城镇化速度。国家统计局的数据显示，2019年两者提高的百分比基本持平。可以预计，我国未来十余年将是户籍人口城市化高速增长时期，户籍人口城镇化率提高速度将明显超过常住人口城镇化率。适应形成新发展格局的要求，我国将把城镇化重点真正从常住人口城镇化转移到户籍人口城镇化即农业转移人口市民化上来。这是2020年10月23日拍摄的宁夏吴忠市同心县同德村（无人机照片）。新华社记者 冯开华 摄按照《建议》精神，加快完善农业转移人口市民化机制。一是深化户籍制度改革。坚持“自由落户是原则，限制落户是例外”，完善户籍制度改革思路，树立以城区为基础的户籍制度改革思路，除城区人口300万以上的市可自主决定落户条件外，应全面放开落户限制。事实上，全面放开落户限制已经成熟。这表现在：经济发展已经由劳动力剩余阶段转入劳动力短缺阶段，劳动力成为稀缺资源，城乡劳动力市场日趋一体化，户籍制度赖以成立的经济基础发生了较大变化；2005年以来，我国城乡区域发展差距明显趋于缩小，尤其是，综合考虑到收入、便利性和住房、通勤等生活费用后的城乡区域居民幸福程度差异更是显著缩小；随着收入水平提高和生活态度变化，人们区位偏好多元化，城乡区域之间双向多向交叉迁移日益突出。二是全面加快推进常住人口与户籍人口城市权利均等，并逐步接轨主要发达国家城市常住人口统计定义，降低统计标准。三是强化支持农业转移人口市民化的政策。包括：完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策；强化基本公共服务保障；坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，有效增加保障性住房供给，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。加快健全全国城乡统一的建设用地市场。改革开放以来，城市建设用地扩张虽然快于城市人口扩张，但迄今我国城市建设用地占国土面积之比为1%，远低于国土面积相当、人口仅为我国1/4.2的美国城市建设占国土面积的水平。因此，随着人民生活改善和城镇化，在集约节约利用土地的条件下，未来我国城市建设用地会有相当规模的新增量。为促进建设用地优化配置，有效保障以人为核心的新型城镇化需要，要按照《建议》要求，加快健全全国城乡统一的建设用地市场：深化土地发展权市场化改革，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，建立健全基于市县的城乡建设用地增减挂钩节余指标全国统一调剂市场；建立土地征收公共利益用地认定机制，缩小土地征收范围；探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。2020年12月8日，在新房子社区，社区居民在垃圾分类可回收物智能投放点注册相关信息。重庆市北碚区朝阳街道新房子社区是一个“老社区”。从2019年开始，北碚区对新房子社区进行改造提升，对休闲广场、停车场、路灯、护栏等公共设施进行新建或修缮，并为居民楼安装电梯，改善了社区居住环境，让“老社区”重新焕发活力。2019年以来，北碚区先后对多个老旧小区进行改造，提升居民的幸福感。新华社发（秦廷富 摄）《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”以来，都市圈化日益受到重视。《建议》提出“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”，“支持城市化地区高效集聚经济人口”，标志着都市圈化上升为国家中长期发展战略。从都市圈体系来讲，新阶段实施都市圈化战略将围绕普及化、标准化、多中心化、乡村振兴都市圈化四个方向展开。普及化。都市圈化客观上已成为我国城市群内外、大中小城市普遍存在的趋势，而且，由于中小城市累计人口中更大比例地源自周围地区，其都市圈化程度甚至比大城市，特大、超大城市更高。因此，适应这种趋势，普及都市圈战略将是新阶段的必然选择。在都市圈化普及化过程中，政府应坚持空间一体化原则，即推进功能差别、规模分级、区位不同的都市圈的空间一体化发展。各都市圈不论功能差别、规模大小、区位不同，均应纳入全国空间自由对流框架中去，成为形成高效规范、公平竞争的国内统一市场的有利环节，在公平竞争中利用资源和市场，让市场机制自由决定不同都市圈发展的优先顺序，确保大、中、小、微都市圈优势互补、协调发展，有效促进国家竞争力不断提升。标准化。实施都市圈化战略应建立健全都市圈标准体系。尽管都市圈在国家规划中已提出十几年，但迄今为止，都市圈的定义仍旧比较混乱，这是导致都市圈建设中存在盲目求大等问题的一个重要因素。建立健全都市圈标准体系，加快都市圈发展标准化，是新阶段实施都市圈化战略亟待解决的重要理论和实践问题。为此，要建立都市圈城市核心人口规模标准；要明确都市圈半径标准，其关键是周围地区（县／市／区或乡镇）到城市核心的通勤标准；要明确都市圈空间聚合体标准化分类，理清都市圈和城市群的关系。城市群不是任意城市间的组合，是主要都市圈首尾相连的区域，要优化调整整理城市群系统布局。建立这三个标准，既要借鉴国际经验，又要符合中国实际。多中心化。都市圈体系的多中心化集中体现在三个方面。一是世界级城市体系多中心化。全球性城市是国内国际双循环的结合部，是全球性供应链管理的运筹中心，是具有全球资源配置能力的中心城市。我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。在新发展格局形成中，主要都市圈将加速对接国际规则、加快投资贸易便利化、构建吸引集聚全球优质要素的体制机制，强化国际交往功能，提升全球运筹管理和资源配置能力。预计到2025年左右，在北京、上海、广州、深圳全球性城市和粤港澳大湾区、长三角、京津冀世界级城市群巩固提高的同时，成都、天津、南京、杭州、重庆、武汉、长沙、济南、青岛等将跻身全球性城市，成渝城市群、长江中游城市群、山东半岛城市群将进入世界级城市群。二是跨省域城市群多中心化。我国跨省域城市群尽管处在不尽相同时空条件下，但在问题导向、目标导向双重驱动下，新阶段均将呈现多中心网络型发展。三是省域多中心化。除山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群等传统的“双城记”外，随着进一步集聚发展，许多有条件的中西部省域将培育发展省会城市以外的副中心城市。2020年12月8日，吴兴区爱山街道青年理论宣讲团成员在衣裳街社区为居民宣讲党的十九届五中全会精神。近日，浙江省湖州市吴兴区爱山街道组织青年理论宣讲团，利用党群服务中心和辖区商圈“青年之家”会客厅等活动场所，以微型党课的方式，将学习体会与身边事例相结合，为社区居民解读党的十九届五中全会精神。新华社记者 黄宗治 摄乡村振兴都市圈化。乡村振兴既不能就乡村论乡村，也不能片面强调乡村振兴，要以都市圈为依托，以都市圈中农村为重点。都市圈有利于乡村与城市的市场、基础设施和公共服务、生产链、供应链和价值链互联互通，有效整合城市的资源和市场，便于与城市的互联互通，有效分享和利用其辐射带动作用，有利于乡村居民更好地分享城市的就业创业机会、个人消费服务和公共服务，有效满足居民高质量、多样化的需要，有利于增强乡村居民在城乡之间选择工作、居住、游憩、通勤的自由度，有利于乡村引进城市观念、技能和人才，增强乡村社会的包容性和多样性。因而，发达国家乡村人口、乡村发展主要集聚在都市圈。例如，根据美国行政管理和预算局（OMB）的数据，美国至少有75%以上乡村人口集聚在大小都市圈。我国国土面积与美国相当，但人口密度约为美国人口密度的4倍。这意味着，一方面我国城镇个数、分布均衡程度、平均规模最终要比美国大，更加有利于城乡本地化融合，都市圈将更加广布。另一方面，我国小农户经营突出，缺乏内部规模经济，要获取竞争力、在竞争中发展，更需要充分分享城镇外部规模经济。事实上，乡村人口和经济都市圈化方兴未艾，突出表现就是靠近中心城区而在都市圈内的乡村人口和经济兴旺，远离中心城区而处于都市圈外的乡村人口和经济则发展相对缓慢。因此，乡村振兴要都市圈化，推进以县城为载体的城镇化、乡村建设行动均应主要依托都市圈。2020年12月8日，观众在湖北省易地扶贫搬迁成就展上参观。当日，湖北省易地扶贫搬迁成就展在湖北省图书馆举行，用图片、图表、视频等方式集中展示湖北省完成“十三五”易地扶贫搬迁任务的奋斗历程和成果。新华社记者 程敏 摄提高人民生活品质是形成新发展格局的出发点和落脚点。习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上要求“打造宜居城市、韧性城市、智能城市”，“使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”。《建议》指出，“改善人民生活品质，提高社会建设水平”，“坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势”。打造高品质宜居城市，是提高人民生活品质的直接要求，也是推进落实新发展理念，构建新发展格局的客观需要。加快城市从生产型城市向生活型城市转变。以城市为主体和引擎加快形成新发展格局的总抓手、总龙头是城市生活。这是我国社会经济发展的内生要求，也是顺应社会主要矛盾转化的需要。20世纪90年代城市工作仍然强调为招商引资和经济增长服务。因此，在解决供给“有没有”的时代，城市工作是让城市成为有利生产的空间。这是与当时社会主要矛盾和任务相适应的。然而，现在社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，主要任务是解决供给“好不好”的问题。这要求城市化要向着人民美好生活需要，把让人民生活更美好作为城市工作方针，让城市成为有利生活的空间。2016年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出新时代城市规划建设管理以让人民生活更美好为总体目标。根据2020年《世界城市名册》，按生产性服务业进行排序，我国已经拥有一批具有全球影响力的城市。然而，从生活质量的角度看，要补上城市生活这个短板。党的十九届五中全会强调指出：“扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。”因此，要把让人民生活更美好作为城市工作方针，加快从有利于生产的城市化向有利于生活的城市化转变，让生活驱动城市发展。
2020年12月8日，河北省威县一家新能源科技企业的员工查看太阳能集热管生产线运转情况。新华社记者 牟宇 摄
更加全面建设宜居城市。宜居城市本质上是幸福城市，衡量宜居性指标包括就业、收入和贫困发生率、城市基础设施，卫生、教育、住房、和睦和秩序以及生态环境。城市建设必须坚持以人民为中心的发展思想。要按照《建议》要求，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市、统筹生产、生活、生态，增强城市宜居性。“十四五”时期应丰富和发展宜居城市内涵，在进一步强化绿色、智慧、创新、人文、紧凑转型的基础上，强调建设健康城市、消费城市、韧性城市。一要按照“关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标”的要求，创新拓展健康城市，打造人、动物、环境一体化健康城市，支撑引领到2035年建成健康中国。二要适应科技自立自强的战略需要，发挥创新生态系统优势，加快建设创新城市，支撑引领到2035年建成人才强国。三要抓住全面绿色低碳转型的战略机会，“推进城市生态修复、功能完善工程”，大力加快建设绿色城市。四要以能源存储、数字化变电站、分布式能源系统、电动汽车基础设施、智能交通和智能电网等新基建为重点，建设智慧城市。五要以领导力及策略、健康及福祉、经济及社会、基础设施及环境为重点，大力规划建设城市个人、社区和系统在冲击下存续、适应和成长的能力，全方位打造韧性城市，让城市更加有效、更加灵活应对快速变化中的不确定性和风险。六要以节点为中心、以网络为支撑，深入推动紧凑式发展，建设疏密有致、功能融合、职住平衡、公交导向的紧凑城市。七要抓住全面促进消费的战略机遇，大力培育城市消费功能，建设消费城市。八要进一步增强开放性和包容性，加快建设人文城市，支撑引领到2035年建成文化强国、教育强国。提升城市宜居品质需兼顾存量与增量。遵循客观规律，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要和安全需要，增强中心城市和城市群的承载能力，因地制宜推进城市空间布局和形态多元化。城市发展战略中，要考虑增强中心城市和城市群经济发展优势区域的经济和人口承载能力，但不能只考虑规模经济效益，必须把人民过上美好生活作为出发点。要按照《建议》要求，以宜居城市、绿色城市、（新）健康城市、韧性城市、智慧城市、创新城市、人文城市、紧凑城市为导向，从全局性、战略性、整体性、主导性高度，实施城市更新行动，提高城市治理水平，大力推动城市精明增长、功能升级、权利均等、消除分割。目前，我国超大城市和特大城市人口密度总体偏高，北京、上海主城区的人口密度都在每平方公里2万人以上，而东京和纽约只有1.3万人左右。长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度。“要合理控制大城市规模，不能盲目‘摊大饼’”。要贯彻落实《建议》提出的要求，逐步解决超大、特大城市中心城区人口和功能过密问题，特别是对北京等超大城市实施中心城区功能疏解行动，规划建设产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展。要优化城市群内部空间结构，“推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构”，促进大中小城市和小城镇协调发展。
作者：杨开忠，中国社会科学院生态文明研究所党委书记、研究员，北京大学教授，中国区域科学协会会长
文章来源：《前线》杂志2020年第12期，原标题“完善城市化战略的路径”
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