洛阳市住建局勘察设计管理科文件引发轩然大波，可知红头有多可怕

2021年4月8日起，一纸带着洛阳市住房和城乡建设局的“红头”，但落款公章单位是“洛阳市住建局勘察设计管理科”的《关于提高勘察设计文件实用性的通知》出现在洛阳市各建筑设计单位、勘察审核单位扎堆的微信工作群中。《通知》显示，由于“近期在建筑工程质量监管工作中发现，有极个别项目预制管桩做为地基处理或桩基础使用，使勘察设计文件的设计要求无法在施工中实现”。因此，发文单位要求各收文单位要在工作中“充分考虑洛阳的工程地质和水文地质条件是否真正实用”、“严格执行相关标准规范，充分考虑施工实际情况”、“充分发挥审图机构的作用，把好施工图审查关。坚决杜绝存在问题的勘察、设计文件”等。

虽然上述《通知》中并未明确提及不准使用预制管桩，但在多位业内人士看来，监管实则变相要求各单位在项目中谨慎使用预制管桩。这在洛阳当地引发了轩然大波，并引起包括河南全省主要的规模以上预制管桩企业的质疑。一位洛阳管桩企业项目负责人告诉《经济观察报》记者，该通知影响较大，出现当天已有很多设计院不让采用预制管桩，已设计出图的预制桩项目要求全部改掉。此外，洛阳市建筑质监站的工作人员随即也出现在一些正在施工的重大项目现场，并要求这些项目立即停工。

真是要命的红头文件。

我们知道，国务院办公厅于2018年5月16日印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）要求严禁越权发文，“严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件”。“洛阳市住建局勘察设计管理科”发文《关于提高勘察设计文件实用性的通知》自然问题很严重。

众所周知，立法是对社会资源、社会利益进行第一次分配的活动。但“红头文件”（包括党委文件、行政规范性文件以及司法机关的司法性文件）治国是法治国家之大忌，我们有一句流传甚广的顺口溜：“黑头”（法律）管不住“红头”（文件），“红头”管不住“无头”（领导指示）。提起违法红头文件，堪称当下中国的一项“行政奇观”。由于对制发“红头文件”的约束、监督不强，一些政府部门或者受利益驱动，或者缺乏法治意识，出台了一些令人啼笑皆非、饱受诟病的“红头文件”。有的利用“红头文件”堂而皇之地揽权，有的用“红头文件”推卸责任，一些违法的政策措施随之出现。从“教师不许与异性学生单独相处”到“公务接待必须使用小糊涂仙酒”，从“警察值勤不许双手叉腰”到“考公务员要‘乳房对称’”，荒唐到了匪夷所思的地步。李克强总理2015年3月25日主持召开国务院常务会议，要求严防“红头文件”越权代法，逐步减少行政规范性文件。

我们知道，红头文件起草一般包括立项、起草、审查、决定、公布、解释等多个环节，但老百姓对红头文件的质量颇有微言，一些瑕疵常为人耻笑。费了那么多力气，花了那么多钱，历经那么多环节，竟然搞出了“乌龙规定”“奇葩文件”。孰不知，在红头文件制作、发布过程中普遍存在的“走天桥”（即不通过合法性审查程序，直接送至领导签发）、“夹私货”（即文件内容夹杂部门利益或将应属职责转移给其他部门）和“过地道”（即越过法制机构这一环节，直接印发）等违反文件制定发布程序的行为。

行政机关制发行政规范性文件的“任性”一直为人民群众所诟病。为了将行政规范性文件的制发行为关进制度的“笼子”，国务院办公厅于2018年5月16日印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），于2018年12月4日印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号），这两份文件共同构成了确保行政规范性文件合法有效的基础性制度。除了内部制作流程方面的制约，还有上级政府、同级人大常委会的备案监督以及法院的司法审查。目的就是一个：强化规范性文件的管理，防止歪嘴和尚念孬经。

从事红头文件审查是一项技术活，更是一项细心、耐心活。往往需要花费一周左右的时间，才能完成对一个规范性文件的审查。当前工作人员凭借的是自身经验，但这可能会出现疏漏。例如，红头文件不能增设行政许可，一旦文件中出现“许可”“审批”“强制”“罚款”“关停”“责令停产”等词汇，意味着存在违法的可能，就要格外小心。13年间，我从事红头文件审查工作都是如履薄冰，也是“摸着石头过河”，更可以说是“自学成才”。从事此项工作的同仁都希望有一本案头书，一些新入行的同事需要一本工作指南。这些，都是本书的写作动因和目的所在。可惜，《红头文件的那些“坑”》出版遇到闭门羹，在转折多家出版社后，只能自己印刷了几本作为对这项工作的留档。

尽管已经转场为律师，但对红头文件仍然念念不忘，从去年开始对某地级市某部门的一纸通知提出了规范性文件审查、然后是行政复议，最近一审已经败诉了，屡败屡战，我不放弃，就是因为这份对红头文件审核工作的痴爱。

因为红头文件就像产品的质量把关一样，个别产品有错误可怕，但如果一个产品的标准错了，那就不可收拾了。