房地产开发企业如何管控配建保障房的税务风险

房地产财税咨询 2021-12-09

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房企配建保障性住房如何缴税？——走出现有的认知误区

作者：蔡嘉

保障性住房，一般是指经济适用住房、廉租住房和政策性租赁住房，是政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。保障性住房本质上属于政府的社会福利政策，是实现社会公平的重要手段。政府是保障性住房的建设主体，与此相对应的是商品性住房，该类住房是居民住房供应的主要内容，售价随行就市，开发主体是房地产企业。

近年来，随着房价高企，地王频出，政府在出让国有建设地使用权时，再次启用多年出台的配建一定面积保障房制度，同时创新地提出了“限地价、竟配建”的竞价方式，该种出让方式一方面可以解决地方政府保障房建设的任务，另一方面对抑制过热的土地市场也有非常好的效果。

目前采用上述方式的地方越来越多，由于当前各地税务执法机关对配建保障房的法律性质理解不一，房地产开发企业如何管控配建保障房的税务风险面临较大挑战。

配建保障房是取得土地对价的组成部分吗？

如果将配建的保障房作为房企取得土地对价的组成部分，那么该部分对价的形式就是实物，房企用自建的房屋作为土地对价支付给政府。非常遗憾的是，我国目前的土地出让制度并不支持实物土地出让金，政府出让土地取得出让金是以货币形式的，而且收支必须两条线。财综[2006]68号《财政部国土资源部中国人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》中附件1第四条规定：土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况。设想如果允许以房屋作为土地出让金，那如何缴入国库呢？

另外，根据财综[2006]68号第六条规定市、县国土资源管理部门与国有土地使用权受让人在签订土地出让合同时，应当明确约定该国有土地使用权受让人应当缴纳的土地出让收入具体数额、缴交地方国库的具体时限以及违约责任等内容。据此，《国有建设用地使用权出让合同》相关条款会明确约定土地出让价款的金额，也就是说土地出让金在签订合同时就是确定的、明确的，并不包括还未建造的保障性住房，该住房未来不管是建造成本还是公允价值都是不确定的。

从法律形式上来看，房企配建保障房的支出不是土地对价的组成部分。至于从经济形式上看，配建保障房支出作为获取国有建设用地的成本是符合经济原理的。但“税收法定原则”要求我们征缴税的依据只能是法，而不是经济实质，不能打着“反避税”的幌子，突破法的规定进行征税。

配建保障房是公共配套设施吗？

公共配套设施从法律的角度来看主要是指住宅区内的市政公用设施和绿地，通常产权和收益不属于开发商，从具体的形态上来看包括房地产开发企业开发建造的与项目配套的居委会和派出所用房、会所、停车场（库）、物业管理场所、变电站、热力站、水厂、文体场馆、学校、幼儿园、托儿所、医院、邮电通讯等公共设施。这类设施强调了公共属性，有些是项目小区内全体业主都可以使用，有些是社会上相关人员都可以使用。公共设施产证的产权所有人要么是全体业主，要么是政府制定的接收单位，一般不会办到个人名下。

对照上述对公共配套设施的分析，配建的保障房明显不符合，保障房一般不局限与服务本项目，它的服务范围更广，有些保障房还会定向售给特殊人群，这个保障房的产证会具体某个人，有些保障房如果租赁也是供特定的人群使用，不可能像公共配套设施那样供不特定的多数人使用，不具备公共属性。

配建保障房，房企和政府之间到底是什么关系呢？

首先我们来看房企对配建的保障房拥有什么权利，根据《物权法》第三十条规定因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。房企因建造保障房原始取得了保障房的所有权，这个没有异议。

《国有建设用地使用权出让合同》作为房企与政府之间签订的民事合同，法律充分尊重契约双方之间意思表示，只要没有《合同法》第五十二条的无效情形，合同的效力可以得到法律的保护，这里没有所谓的政府强制，房企完全可以不签订合同，是自由的。但是签订合同后，就表明房企同意受合同的约束。根据出让合同的规定，受让人同意将配建保障性住房无偿移交给相关住房保障机构或者公共租赁住房运营机构。该条款表明房企和政府之间配建保障房还存在赠与合同关系，房企愿意将自己建造的房屋无偿给予受赠人即政府，政府表示接受该赠与。根据《赠与合同》的规定，由于具有社会公益性质，房企不能在赠与房屋的权利转移之前任意撤销赠与合同。政府通过受赠继受取得配建保障房的所有权。

房企配建保障房增值税风险管控

在明确了房企和政府赠与保障房的法律关系后，在赠与环节，根据财税【2016】36号文附件1第十四条的规定，由于保障房建设具有明显的公益性，房企该项行为属于视同销售的另外，不征增值税。

房企配建保障房企业所得税风险管控

配建保障房无偿赠与地方政府，根据国税发【2009】31号文第十七条的规定，可视为公共配套设施，其建造成本可以按照规定作为项目开发成本。

房企配建保障土地增值税风险管控

配建保障房无偿赠与地方政府，根据国税发【2006】187号文第四条第三款的规定，其建造成本可以作为扣除项目。

房企拿地新规下的税务风险应对思路——配建保障房的税务处理

作者：赵国庆

摘要：随着国家对房地产市场调控力度的加强，各地政府对房企拿地均出台了新的政策，其中配建保障性住房并移交政府成为新形势下的拿地条件之一。配建保障性住房对房企的税务处理可能产生重大的影响，本文从房企税务风险应对的角度，提出配建并移交保障性住房的税务处理思路。

一、“限地价、竞配套”的拍地模式及税务风险

在房地产市场不断升温的情况下，国家启动了新一轮房地产市场调控，出台了相关政策限制房价、地价的进一步上涨，同时，各地方政府也出台了相应的政策对房地产市场进行调控。以江苏省南京市的规定为例，根据《南京市人民政府办公厅关于进一步加强房地产市场调控的通知》（宁政办发[2017]103号）的规定：

“调整优化土地出让方式。土地出让时，地块竞价达到最高限价时停止竞价，改为竞争保障性住房面积，面积最多者竞得，所建保障性住房无偿移交政府，相应房屋建设成本不纳入房价准许成本。进一步增加中小套型和中低价位住房供应，选择河西新城、江北新区、南部新城等区域和江宁、仙林地铁沿线的部分地块，采取‘限销售对象、限房价、限套型、限转让、限销售方式、竞地价’的出让方式。”

因此，在新一轮的调控形势下，南京地区出台了“限地价、竞配套”的拍地模式。新模式下，房企拿地后进行保障性住房的建设，并在建设完成后移交政府，其在房地产开发全流程中可能产生多重税收风险，房企需要进行细致的分析和全面的把握，应当从以下两个方面出发进行综合考虑。

（一）房地产开发环节的复杂性

房地产开发的全流程涉及拿地、开发、销售、清算等各个环节，每一环节的税务处理相对独立又相互影响，处理不当可能产生连锁反应，导致企业承担额外的税收风险和税务成本。因此，房地产企业对各个环节的税务处理需要做全盘考虑和提前规划，以降低项目的整体税收风险。

（二）房地产涉及税种的多样性

房地产开发的主要业务活动涵盖了土地的取得与经营、房产的开发与销售，产生了多种应税行为，因此涉及了增值税、企业所得税、土地增值税、契税等多个税种，每一税种均需要进行相应的管理和筹划。

二、配建保障房的税务处理

按照有关规定的要求，房企在拍地时，当地价达到最高限价时，停止竞价，改为竞拍保障性住房面积，所建保障性住房完工后移交政府。根据目前各地新规的实施情况，保障性住房的移交方式主要有建成后无偿移交和建成后由政府回购两种。而根据保障性住房的建设地点，又可分为红线内的保障性住房和红线外的保障性住房。

（一）建成后无偿移交政府部门

保障性住房建成后无偿移交政府部门，即在移交环节政府部门不再支付价款，该保障性住房的建设成本由开发项目的整体收益覆盖。

1、增值税的处理

红线内配建保障房，建成后无偿移交政府部门，增值税应做视同销售处理。

（1）现行增值税政策对视同销售的规定

根据《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税2016[36]号）规定：
“第十四条下列情形视同销售服务、无形资产或者不动产：
（二）单位或者个人向其他单位或者个人无偿转让无形资产或者不动产，但用于公益事业或者以社会公众为对象的除外。”
因此，保障房建成后无偿移交政府部门，属于向其他单位无偿转让不动产，应做视同销售处理。

（2）原营业税政策对保障房建设的规定

由于营改增后无偿移交保障房的政策尚不完善，且房地产业增值税政策原则上平移营业税原有的规定，我们建议参照《国家税务总局关于纳税人开发回迁安置用房有关营业税问题的公告》（国家税务总局公告2014年第2号）规定：
“纳税人以自己名义立项，在该纳税人不承担土地出让价款的土地上开发回迁安置房，并向原居民无偿转让回迁安置房所有权的行为，按照《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》（财政部国家税务总局令第52号）第五条之规定，视同销售不动产征收营业税，其计税营业额按财政部国家税务总局令第52号第二十条第一款第（三）项的规定予以核定，但不包括回迁安置房所处地块的土地使用权价款。”

《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》对视同销售价格的核定方法做了如下规定：
“营业额=营业成本或者工程成本×（1＋成本利润率）÷（1-营业税税率）”
综合以上政策的规定，我们建议，红线内配建保障房，建成后无偿移交政府部门，应以不含地价的建设成本，加成成本利润率来确认增值税视同销售销售额，成本利润率一般按照15%来确定。适用一般计税方法的开发项目取得增值税专用发票可抵扣进项税额。

（3）待明确事项

由于配建保障房的建设成本应当作为向政府支付的土地价款，根据《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税2016[36]号）规定：
“房地产开发企业中的一般纳税人销售其开发的房地产项目（选择简易计税方法的房地产老项目除外），以取得的全部价款和价外费用，扣除受让土地时向政府部门支付的土地价款后的余额为销售额。”

针对土地价款的具体范围，根据《财政部国家税务总局关于明确金融房地产开发教育辅助服务等增值税政策的通知》（财税〔2016〕140号）的规定：
“《营业税改征增值税试点有关事项的规定》（财税〔2016〕36号）第一条第（三）项第10点中“向政府部门支付的土地价款”，包括土地受让人向政府部门支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。”

因此，在配建保障房作为拿地条件之一的情况下，保障房的建设成本能否作为向政府部门支付的土地价款而抵减销售额，政策尚未做出明确规定，主管税务机关也未有明确口径，应当作为待明确事项，在后续开发项目中与相关部门进行沟通。

2、企业所得税的处理

红线内配建保障房，建成后无偿移交政府部门，企业所得税应做视同销售处理。

（1）企业所得税政策对视同销售的规定

根据《国家税务总局关于印发〈房地产开发经营业务企业所得税处理办法〉的通知》（国税发[2009]31号）的规定：
“第七条企业将开发产品用于捐赠、赞助、职工福利、奖励、对外投资、分配给股东或投资人、抵偿债务、换取其他企事业单位和个人的非货币性资产等行为，应视同销售，于开发产品所有权或使用权转移，或于实际取得利益权利时确认收入（或利润）的实现。确认收入（或利润）的方法和顺序为：
（一）按本企业近期或本年度最近月份同类开发产品市场销售价格确定；
（二）由主管税务机关参照当地同类开发产品市场公允价值确定；
（三）按开发产品的成本利润率确定。开发产品的成本利润率不得低于15%，具体比例由主管税务机关确定。”

因此，配建保障房作为取得土地的条件，将红线内配建保障房无偿移交政府部门，属于将开发产品用于换取非货币性资产的行为，应做视同销售处理，一般按照15%的成本利润率确认视同销售收入。

（2）企业所得税政策对成本归集的规定

根据《国家税务总局关于印发〈房地产开发经营业务企业所得税处理办法〉的通知》（国税发[2009]31号）的规定：
“第二十七条开发产品计税成本支出的内容如下：
（一）土地征用费及拆迁补偿费。指为取得土地开发使用权（或开发权）而发生的各项费用，主要包括土地买价或出让金、大市政配套费、契税、耕地占用税、土地使用费、土地闲置费、土地变更用途和超面积补交的地价及相关税费、拆迁补偿支出、安置及动迁支出、回迁房建造支出、农作物补偿费、危房补偿费等。”
在红线内配建保障房是土地出让时房地产企业的拿地条件之一，因此，配建保障房的建设成本应属于为取得土地开发使用权而发生的费用，在土地征用费及拆迁补偿费中归集，作为开发成本在税前扣除。

3、土地增值税的处理

红线内配建保障房，建成后无偿移交政府，土地增值税应做视同销售处理。

（1）土地增值税政策对视同销售的规定

根据《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发[2006]187号）的规定：
“（一）房地产开发企业将开发产品用于职工福利、奖励、对外投资、分配给股东或投资人、抵偿债务、换取其他单位和个人的非货币性资产等，发生所有权转移时应视同销售房地产,其收入按下列方法和顺序确认：
1.按本企业在同一地区、同一年度销售的同类房地产的平均价格确定；
2.由主管税务机关参照当地当年、同类房地产的市场价格或评估价值确定。”
因此，配建保障房作为取得土地的条件，将红线内配建保障房无偿移交政府部门，属于将开发产品用于换取非货币性资产的行为，应做视同销售处理，按照规定确认视同销售收入。

（2）土地增值税清算中扣除项目的处理

根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》的规定：
“第七条条例第六条所列的计算增值额的扣除项目，具体为
(一)取得土地的使用权所支付的金额，是指纳税人为取得土地使用权所支付的地价款和按统一规定交纳的有关费用。”

在红线内配建的保障房与红线内普通标准住宅可合并作为一个清算单位，保障房的建设成本作为取得土地使用权所支付的金额，在计算增值额时允许扣除，并可以加计扣除。

在红线外配建的保障房，由于无法与红线内普通标准住宅合并作为一个清算单位，其建设成本能否作为红线内清算单位取得土地使用权支付的金额，在计算增值额时加计扣除，尚存在一定的争议。

4.契税的处理

根据《中华人民共和国契税暂行条例细则》的规定：
“第九条　条例所称成交价格，是指土地、房屋权属转移合同确定的价格。包括承受者应交付的货币、实物、无形资产或者其他经济利益。”

部分地区税务机关认为，配建保障房作为土地出让的条件之一，因此配建保障房的建设成本应计入拿地成本中，作为契税的计税依据，按照建设成本金额补缴契税。由于地区间征管口径存在差别，应咨询所在地主管地税机关具体的缴纳方式。

（二）建成后政府部门回购

保障性住房建成后由政府部门回购，回购的价款通常已经在房企签订的土地出让合同中明确约定，由政府部门按照约定向房企支付回购价款，该价款通常大幅低于市场价格。

1、计税价格的调整

（1）计税价格偏低的风险

根据《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税2016[36]号）规定：
“第四十四条纳税人发生应税行为价格明显偏低或者偏高且不具有合理商业目的的，或者发生本办法第十四条所列行为而无销售额的，主管税务机关有权按照下列顺序确定销售额……”

根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》的规定：
“第九条转让房地产的成交价格低于房地产评估价格，又无正当理由的，税务机关可以按照房地产评估价格计算征收。”
配建保障房建设完成后，政府按照限价进行回购，由于回购价格通常偏低，存在计税价格偏低的调整风险。

（2）政府回购价格不再调整

由于政府回购保障房的价格在拿地时已经确定，且一般会在合同中明确体现，因此我们认为，政府按照合同约定低价回购保障房，不属于“价格偏低且无正当理由”，视为存在合理理由，不再对增值税、土地增值税的计税价格进行调整。

2、土地增值税负增值的处理

（1）红线内配建保障房

在政府限价回购保障房的模式中，由于回购价格偏低，会造成保障房在土地增值税清算中产生负增值，且红线内保障房可与红线内其他普通标准住宅合并作为一个清算单位，我们建议在政府低价回购的模式中，红线内的可售物业应建造一部分普通标准住宅，以消化保障房回购产生的负增值，从而实现土地增值税税负的降低。

（2）红线外配建保障房

由于红线外配建的保障房无法与红线内开发项目合并清算，其产生的负增值无法抵消可售项目的增值额，因此不做处理。

三、配建保障性住房的税务处理思路总结

根据以上分析，配建保障性住房的税务处理应根据移交方式的不同，确定各个税种的处理和筹划思路，我们将以上分析总结如下图：

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