国家监察与审计法治学术研讨会图文实录+陈光中 李永忠 马玲等6人观点荟萃
4月1日,由南京审计大学国家监察与审计法治研究院和《法学评论》编辑部共同主办的国家监察与审计法治学术研讨会在南京举行，同时举行南京审计大学国家监察与审计法治研究院成立大会。
来自南京审计大学和中国政法大学、武汉大学、中国人民大学、上海交通大学、东南大学、四川大学、中山大学、厦门大学、中南大学、湘潭大学、深圳大学、广东财经大学、山西财经大学、江苏省社会科学院、湖北警官学院、中国青年政治学院、澳门理工大学，以及最高人民检察院检察理论研究所、法律出版社、《法制日报》、《中国法学》、《环球法律评论》等理论及实务部门的专家、学者共40余人济济一堂，围绕着监察委员会的设立，国家监察法的创制，检察体制改革，审计监督的发展完善等问题各抒己见、深入探讨，取得多项重要理论共识与成果。
中国政法大学终身教授陈光中、应松年，副校长马怀德教授,武汉大学法学院教授、长江学者秦前红，中国纪检监察学院原副院长、教授李永忠，中国人民大学法学院教授、长江学者张志铭，厦门大学法学院教授朱福惠，湖北警官学院院长刘茂林，最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程，四川大学研究生院院长、长江学者左卫民，中国社会科学院法学研究所研究员、《环球法律评论》主编周汉华，中南大学法学院教授周刚志，中国青年政治学院教授马岭，上海交大法学院教授林彦,深圳大学法学院教授叶海波等学者发表了主题演讲。
开幕式
主持人：南京审计大学副校长裴育教授
校领导致辞：
南京审计大学校长晏维龙教授
晏校长指出，2017年是我们国家监察体制改革试点的第一年，本次学术研讨会的召开将会对推进我国国家监察体制改革的顺利开展，对全面推进法治国家建设和国家审计事业的发展产生积极的影响。
嘉宾致辞：
中国政法大学终身教授、中国刑事诉讼法学研究会名誉会长陈光中先生
陈光中先生发言的题目是《我国监察制度改革中的三个问题》。他认为，监察委员会的试点整合了反腐败资源，进一步把我国的反腐败体制变成一个统一、集中、权威、高效的体制，改革的下一步就是推进反腐败体制的法治化建设，要推进法治就必须保证监察委员会自身也应受到有效的监督，保证律师在监察监督程序中的作用。
《我国监察制度改革中的三个问题》□ 陈光中
我国监察制度改革中的党与政的有机统一问题
我国监察制度的改革是一次反腐败体制的重大改革,也是一次国家机构、政治体制的重要改革,这次监察制度改革实际上是向国家治理现代化、反腐败体制法治化的道路上迈出了新步伐。主要体现在以下两个方面。
一是更好地实现党政不分家与党政要分工的有机统一。我国目前的反腐败体制,纪委走在反腐败的第一线,干部往往是由各级纪委宣布对其双规调查,然后过一段时间宣布移送检察机关侦查,检察机关也有权直接自行侦查职务犯罪案件。这样便形成由党内纪委和检察院合作进行反腐败,党内纪委是一条线,检察机关是另一条线,是一种二元反腐模式。
目前,监察体制改革向着一元化方向发展。在纪委领导下,反腐败资源统一归于监察委员会。试点的各级监察委员会,既受纪委直接领导,同时将检察院负责反腐败工作的贪污贿赂、渎职、预防3个机构合并在一起,统一转隶于监察委员会,形成了国家反腐败机构的一体化。转隶后的监察委员会以国家机构的名义对公职人员实行全方位监督,对职务犯罪实行统一调查追究,使党的活动和国家活动形成了有机的统一。这种有机的统一是法治的进步,以监察委员会名义来体现和以纪委名义来体现,两者密切联系而又有所区别。
二是更好地实现党规与国法的统一。1994年开始规定的“双规”是在特定的历史条件下形成的,是现实的需要,对于反腐败工作起了重大的作用。但“双规”毕竟是党内的规定,只凭双规限制人身自由合法性不足,而且只能用于党内,不能扩大到整个的公务员群体。如今,试点规定了“留置”措施并准备规定于国家监察法之中。留置实际上就是限制剥夺涉事官员的人身自由的一项强制措施,这实际上就是取代了党内的双规。我认为,“双规”为“留置”取代,将党的意志转化为国家意志,这意味着党规国法的有机统一,是反腐败工作法治化的体现。
监察委犯罪调查职权的性质问题
在监察委员会3个职权“监察、调查、处置”中,调查处于中心地位。明确调查职权的性质,不仅关系到监察委员会调查权的正确立法设计,还关系到被调查人合法权益的保障。
监察调查工作明显地分为两大部分:涉嫌一般性违纪违规的调查和涉嫌职务犯罪的调查。而涉嫌职务犯罪(包括贪污贿赂犯罪和渎职失职犯罪)的监察调查,我认为,涉嫌职务犯罪的调查,其性质相当于刑事诉讼程序中的侦查。主要理由如下:
第一,从涉嫌职务犯罪的监察调查权来源来看。监察委员会对职务犯罪的调查权来源于检察机关职务犯罪侦查部门及其侦查职权的转隶。转隶就是改变隶属关系,检察机关的侦查职权不能因为转隶到监察委员会,把名称改侦查为调查,便发生了性质上的变化。
第二,从监察委员会有权采取的12项调查措施来看,这些权力大部分是刑诉法规定的侦查措施,包括讯问、询问、冻结、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定等。至于留置,它是对涉嫌犯罪人的人身自由的严格限制,实际上近似监禁。另外,全国人大常委会的试点决定没有涉及技术侦查权行使问题,这实际上也应当转隶,改称为技术调查,由监察委员会决定,由公安机关执行。 因此,监察委员会有必要在一定情况下向检察院提请批准逮捕。
第三,从调查后的处置来看。试点决定称,监察委员会在调查后“对涉嫌职务犯罪的,依法移送检察机关提起公诉”,说明涉嫌职务犯罪调查与提起公诉之间没有也没有必要再设置侦查程序,即刑诉法规定的刑事案件的侦查程序在办理职务犯罪案件中被监察调查所代替。当然涉嫌职务犯罪的监察调查与刑事侦查不可能一模一样,但两者在办案中承担的任务、职责大体上是一样的。
对监察委员会的监督问题
监察委员会本身是一个执法监督机构,权大位高,但也要接受监督与制约。那么由谁来从外部监督制约监察委员会呢?
首先,监察委员会是由各级人大产生的,要对人大负责,受人大监督。监察委员会应当像政府、法院、检察院一样,每年要向人大做一次工作报告。人大有权力审查监察委员会的总体工作,也可以就专项工作进行审查监督。
其次,监察委员会同检察院之间互相分工、互相制约。检察院对监察委员会的制约监督主要体现在监察委员会向检察院提请批准逮捕、提起公诉,检察院有权依法独立作出是否批准的决定。但我认为,检察机关不能“提前介入”到监察调查活动之中,搞成监察与检察混淆不分。
最后,职务犯罪侦查职能转隶而改由监察委员会行使调查权后,应当允许律师适度介入。
嘉宾致辞：
中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年先生
应松年先生认为南京审计大学成立了国内第一家国家监察与审计法治研究院，是顺应时代发展需要的重大举措。从反腐风暴刮起来直到现在，反腐斗争已经胜利地取得了阶段性成就，目前已经到了一个“压轴”的阶段，也有一些新的问题需要研究。成立首个国家监察与审计法治的研究院，就是顺应这个时代发展需要的重要举措。
揭牌仪式：
由晏维龙校长和秦前红教授共同揭牌。
在上午的主旨演讲的同时，《中国法学》杂志社的张新宝总编辑与《环球法律评论》杂志社的周汉华主编在法学院做了一场精彩的“法学论文写作与法学研究方法”的讲座，针对老师们提出了的法学写作中遇到的问题，两位主编现场答疑解惑，令法学院老师们获益匪浅。
主旨演讲：国家监察与审计法治化
主持人：
“长江学者”、《法学评论》主编秦前红教授
报告人：
中国纪检监察学院原副院长李永忠教授
李永忠教授报告的主题是《国家监察体制改革与腐败治理的法治化》，李教授以反腐败的法治化为主题，从腐败产生的根源，反腐败的权力架构，反腐败的载体，反腐败斗争中的群众参与等四个方面展开，提出了“制度反腐是反腐败的必然”“有条件赦免以去除腐败存量”等命题。
国家监察体制改革与制度反腐□ 李永忠
根据中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》和十二届全国人大常委会第二十五次会议决定精神,今年1月,北京市、山西省、浙江省相继成立了监察委员会。而这三省市监察委员会的正式成立,也标志着国家监察体制改革试点工作取得阶段性成果。
关于制度反腐的问题,我主要从权力的性质与权力的配置两个方面来谈。
首先,从权力的属性看腐败的管控。
第一,腐败源于权力的滥用。权力的滥用,源于权力的三大本质属性,即:独占性、扩张性、排他性。这三性决定了,任何权力都不倾向于廉洁,而是倾向于腐败。对任何权力都必须进行科学的分解,合理的制衡,有效的监督和适当的民主,只有这样才能防止权力滑向腐败。
第二,“不受监督的权力是极其危险的,这是一条铁律。”(王岐山语)既然所有的权力都倾向于腐败,没有一个权力是倾向于廉洁的。那么,所有执政党掌握的权力都需要科学的分解,合理的制衡,有效的监督和适当的民主。
第三,权力的三大本质属性,并不因执政党性质的不同而改变。能否长期执政,主要不取决于执政党的性质,而取决于执政党对所执掌权力的管控。
其次,从权力的配置看腐败的管控。
第一,异体监督在权力配置中的有效性。“历代但行秦制也。”秦制能沿用两千多年,不仅是郡县制的行政区域划分,而且更是监察制的权力结构分解。在世界四大文明古国中,只有中国,其文化、人口、疆域、制度,虽经两千多年的历史颠簸,却基本完整地保留下来。从汉、唐、宋,到元、明、清(除元朝外)政权,均在200年以上。这些既得益于秦始皇创立的比较科学的权力结构——决策权、执行权、监察权的相互分立,比瑞典的议会监察专员制度和美国的三权分立制度早了2000年。加上隋唐创建的开科取士制——较为合理的选人用人体制。正是这两大重要制度,保证了中国领先于世界1500年,并在这领先世界的时空区间中,给人类历史贡献了“四大发明”。
第二,开西方文官制度先河的隋唐科举。魏源在《默觚下》中说:“至治之世,士在公孤;小康之世,士在僚采;倾危之世,士在游寓;乱亡之世,士在阿谷”。魏源是根据人才在权力结构中的不同站位,来判断腐败管控的好坏和社会治理的优劣,中国历朝历代的人口数量和人才质量并没有太多的差别,但是为什么却会出现盛世、小康、倾危、乱亡?关键就是人才在权力结构中的不同站位。人才放在合适的地方,就是盛世、小康;放在不合适的地方,就是倾危、乱亡。这是中国历朝历代的盛衰之道。
第三,建党90多年不同反腐载体的不同效果。打天下时,反腐的载体是血与火的战争;建设时期,反腐的载体是隔三岔五的群众运动;改革开放以来,反腐的载体是各级领导手中的权力。不同的反腐载体在取得不同效果的同时,也留下诸多遗憾。如运动反腐的两大后遗症:一是对正常经济秩序的严重干扰,二是对政治生活的严重践踏,因此十一届三中全会将工作重点转移到经济建设上来的同时,决定今后不再搞群众运动。但由于政治体制改革未能与经济体制改革同步推进,权力反腐成为十八大前的常态。
第四,“许多腐败问题”源于“权力配置不科学”(习近平语)。要想从根本上解决腐败问题,就不能仅仅满足于查处案件,纠正风气,而应当着力解决权力结构的问题。“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了。”(邓小平语)制度监督、制度反腐与制度建党,是反腐败的治本之策。因为,反腐的功夫在案外。如果在党的十九大报告和修改的党章中,制度建设能作为党的根本建设,并以载体关系呈现出来,就能为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供稳定的制度保障。
第五,从权力结构的改革看制度反腐的必然性。通过多年研究,我归纳了制度反腐的五大要素,一是必须设立政改试点;二是必须改革权力结构;三是必须改革选人用人体制。四是必须有条件赦免问题官员,五是必须动员组织党员、群众广泛积极有序参与。
有作用力就必然有反作用力,随着四年多的高压反腐出现的相当面积的懒政怠政现象,这就是反作用力的顽强表现。我一直主张,当压倒性态势形成后,必须积极稳妥采取有条件赦免。否则,不仅包袱会永远背上,不利于变阻力为动力,化消极为积极;而且不利于解放一大批,打击一小撮。对反腐败的“零容忍”,主要是对增量而言。而要做到对增量的“零容忍”,就必须敢于正视长时间、大范围存在的腐败存量问题。如果严重低估存量,宽严失误,一旦庞大的腐败存量的呆账变成了死账,颠覆性的错误就难以避免!
报告人：
“长江学者”中国人民大学法学院张志铭教授
张志铭教授报告的主题是《审视当下中国监察法制度改革》，张教授从检察权的重新配置，党政关系的重新认识，以及党纪与国法的重新理顺等三个角度入手，对当下正在试点中的监察委员会制度进行了反思。
报告人：
厦门大学法学院朱福惠教授
朱福惠教授报告的主体是《审计监督在国家监察制度中的地位》，朱教授以审计监督在国家监察体制中的地位为题，分析了在监察体制改革的进程中，审计监督与监察监督的关系，得出了“审计机关独立于监察机关比较有利”的结论。
审计监督在国家监察制度中的地位 □ 朱福惠
我国监察体制改革试点工作已经展开,它对国家未来的政治生活将产生什么样的影响,是一个值得认真研究的问题。
审计监督和监察监督实际上都是宪法监督权的一部分
我国宪法确认了监督权,但宪法将监督权分散配置,通俗地讲,就是刀把子不一定要放到一个篮子里,人民检察院、监察委员会、审计机关在各自的范围内行使监督权。为什么呢?因为根据中国的政治经验,将监督权集中到一个机构并不利于监督权长期有效的行使,对国家的长治久安没有好处。因此,宪法上的监督权要分散配置给不同的国家机关。例如:全国人大及其常委会行使监督权,它对由其选举或者决定产生的国家机关及其负责人行使监督权,并对法律的实施情况进行监督;人民法院也有监督权,人民法院主要通过审理行政案件来监督行政机关;人民检察院的监督权比较多,主要是监督行政执法和法院司法,同时对国家工作人员侵犯公民人身权利、民主权利的案件行使检察权;审计机关依行使财政收支的监督权,从而履行廉政的职责。
监察委员会的主要职能是反腐败,只是说反腐败职能已经上升到国家政治层面来进行设计,但这并没有改变我们宪法监督权分散配置的体制。所以,监察监督和审计监督都是宪法监督权的一部分,是国家机关在反腐败上的分工与合作,是反腐败机构的相对集中与适度分散的关系,其地位和作用不能相互取代。
应当理顺审计监督和监察监督之间的关系
历史上,我们的监察和审计有合有分。上世纪50年代,审计和监察是合一的,当时政府成立了监察部,监察部本身行使政府审计的职能。1982年,宪法将审计与监察分开设置,审计和监察职权分开,1983年,国务院成立审计署,审计署比监察部设立在先。监察部主要是政治纪律和行政守法方面的监督,审计则是在财经领域监督政府守法,两者之间相互协作与配合。
监察委员会独立设置以后,审计与监察的关系仍然是相互协作与配合的关系,只不过主要体现在反腐败领域。这种关系体现在下列三个方面:
第一,监察和审计在打击职务犯罪方面的相互配合。国家的监督体制本身是一个整体,行使监督权的国家机关要相互配合,这是国家机关有效运行的前提。监察体制改革前,审计机关在打击职务犯罪方面主要与人民检察院配合,审计在发现问题的时候,如果涉及到犯罪,就移送到人民检察院侦查。现在监察委员会行使人民检察院的职务犯罪侦查权,因此审计机关发现犯罪后应该移送监察委员会侦查。
第二,审计信息应该成为监察委员会查办案件、行使监督权的重要信息来源。目前,反腐败已经进入关键阶段,腐败与反腐败仍然在博弈,道高一尺,魔高一丈,如果监察委员会没有技术侦查手段和能力,没有审计机关的审计,有些腐败案件的线索就很难发现。现在,审计信息不能共享,没有形成一个完整的审计信息库,这不利于反腐败机构统一行使职权。
第三,监察委员会可以委托审计机关实施专门或者专项的审计,也就是说审计部门可以和监察委员会联合办案,监察部门的反腐败职能和审计机关的反腐败职能应当结合起来。
应当强化审计监督发挥审计职能
第一,审计体制改革的问题。首先是要不要改,我认为,在新形势下还是需要改革;其次是怎么改,我认为,不需要大改。有一种观点认为,审计和监察委员会合署,这可以提高审计机关的独立性和权威性,我认为,这个方案值得商榷。理由在于,一是审计机关和监察部门的职能不能合一,监察委员会的职能是反腐败,而审计机关的职能除反腐败外,还有维护经济秩序等。二是审计机关和监察委员会都是人员多、机构杂、任务重的国家机关。我国是公有制为主体的国家,很多的生产资料和自然资源属于国家所有。因此,事业单位和国有企业多,政府审计的任务非常重。不像西方国家,西方国家是私有制为主体的国家,没有中国这么多的公有制单位,政府审计的任务要轻很多。所以审计机关如果和监察委员会合并,两个部门都存在人员多、任务重的问题,如果强行合并,最后还得分离。
第二,我国宪法规定的监督权是分散配置的,审计如果和监察分开,可以在反腐败方面相互竞争,相互监督,如果合并为一个部门的话,监督就没有了。保留审计监督的机制,对国家的反腐败制度的法治化大有裨益。
专题研讨 第一单元
主持人：
“长江学者”东南大学副校长周佑勇教授
报告人：
中国政法大学副校长，中国行政法学研究会会长马怀德教授
马怀德教授主讲的题目是《<国家监察法>的立法思路与重点》，马教授认为即将出台国家监察法单行法，必须具备四个要件，即组织法、程序法、措施法以及赔偿法。其一，关于组织法，马怀德教授认为国家监察法首先要规定的是组织体系，包括机构、职能、相互关系，包括监察官制度，它必须将监察委员会上下级的关系，左右的关系，以及和人大、政府、法院、检察院的关系，甚至应该包括监察官，以及组织国家检察官资格培训与考试。其二，与监察组织法相比，监察程序法更重要。要规定三大职能、十二大职权行使的程序。其三，国家监察法应该是监察措施法。针对大家讨论最多的取代“双规”的留置措施，马教授透露，留置措施初步考虑是三个月为一班期限，必要时，如案情特别复杂的情况下，经上级监察机关的批准可以延长3个月，最长不超过6个月。6个月这个问题对很多过去理解“双规”措施正当性、合法性的人来讲，已经给了很大的规范和约束保障。马怀德教授指出，留置和“双规”措施是有区别的，监察委员会的调查阶段所收集的证据，最终要接受法院、检察机关的评判。尤其是检察院的反贪反渎和预防职务犯罪的部分人员编制过来之后，依法侦查是他们的惯习。最后，监察委员会的工作人员，包括监察官以及相应的履行工作职责的行为必须接受各方面的监督，违法侵害的要承担相应的赔偿责任和其他法律责任。
报告人：
湖北警官学院院长刘茂林教授
刘茂林教授主讲的题目是《监察体制改革背景下的监察权配置问题》，刘教授通过审视当下监察委员改革路径，提出如何将行政监察权上升到国家检察权，形成一个与其他国家职权想并列的宪法性权力，如何配置中央与地方监察权，以及在尊重和保障人权大前提下，如何计算权利与权力运行的成本等问题。
报告人：
最高人民检察院理论研究所副所长谢鹏程
谢鹏程教授主讲的题目是《监察体制改革背景下的检察权配置》。谢教授就如下三个普遍关注的问题作出了自己的回答并进行了论证。第一，在监察体制改革后，检察机关还有没有职务犯罪侦查权?第二，十八届四中全会关于探索增设三项检察权的决定还要不要落实?或者说，五中全会和六中全会有没有修改四中全会决定中的有关增设检察权的规定?第三，检察机关还是不是国家的法律监督机关?他的观点和论证引起了不少与会者的共鸣和讨论。
报告人：
澳门理工学院公共行政系主任李莉娜教授
李莉娜教授报告的题目是《澳门廉政公署反腐败及行政违法的经验与教训》。她回溯了澳门廉政公署的历史背景，总结澳门廉政公署的教训，以供参考。李莉娜教授用简单的数据、典型的个例发现，各种行政权力角色的错位，与权力的原初配置不均以及行政权力自身的扩张性有重要关系。
与谈人：
长江学者、四川大学研究生院院长左卫民教授
左卫民教授在大体同意刘茂林老师观点的基础上，针对刘茂林老师提出的中央与地方监察权的二元分立命题，认为二元分立命题不符合中国监察体制改革一体化方向。其二，针对国家监察法的可能方面，左教授提出，应该用宪法设立专章规定。针对调查权里的留置问题，无论是调查或者侦查，可以考虑律师的适当介入，以合乎宪法与我国加入的一系列国际性的法律文件，避免由此可能引发的一些始料不及的影响。其三，针对谢教授对检察机关的地位和责任的捍卫，左教授指出检察机关作为一个公诉机关，不可能照单全收。他不主张检察院通过职务犯罪的侦查来搞审判监督。并建议强化检察机关专门的法律监督机关。最后，对于澳门理工学院李教授的观点，左教授指出澳门腐败问题究竟是传统还是体制上的一些问题，这是值得研究的。
与谈人：
中国社会科学院法学研究所研究员、《环球法律评论》主编周汉华先生
周汉华研究员指出，人民代表大会制度之下的监察委员会制度不同于中国历史上的御史监察制度，也不同于西方的议会专员监察制度，也不同于像香港的这个廉政公署制度，是在构建国家治理体制过程中的一项专有制度。国家监察法不能解决国家治理的根本问题，国家治理转型的根本问题只能靠宪法解决。
与谈人：
中南大学法学院周刚志教授
周刚志教授从监察权的权力配置探讨监察权的宪法定位问题，并预测与审计合署的不可能性。
国家监察机关与审计机关的宪法定位□ 周刚志
国家监察体制改革是一项国家重大政治制度的改革,兹事体大。作为一个宪法学者,必须为国家监察机关与审计机关的宪法定位建言献策。
监察权的宪法性质
从目前监察委员会改革的动态来看,我认为,可能监察委员会可能会同时拥有如下几种权力:
第一,具有政党监督权属性的违纪调查权与处分权。这是纪委原来的权力,可以部分保留,依然以纪委名义行使;第二,具有立法参与权属性的“制度建设建议权”(预防腐败)与提案权;第三,具有行政权属性的调查权与人事争议裁判权;第四,具有司法权属性的侦查权与嫌疑人留置权。考虑到与国家赔偿法的协调,国家监察法需要明确将国家监察委员会的权力划定为第三种权力和第四种权力并规定其赔偿责任。
因此,未来国家监察委员会的权力会是一个复杂的构成,我们现在把它归结为行政权、司法权,或者是独立形态的第三权,实际意义不是很大。问题的关键是要解决法律之间的协调配套问题,解决执法责任的追究与承担问题。
审计机构能不能与国家监察委员会合并
审计机构与监察机构是不能够合并的。我的理由其实很简单,审计机关的职能不仅仅是反腐败,它还有绩效审计和政策审计等职能,这些审计的结果可以作为政府改进决策的依据和人大实施有效监督的依据。总之,审计部门在改进国家治理方式、提高国家治理绩效等方面具有重要的价值,不能简单作为国家监察部门的一个分支机构。
总而言之,国家监察与审计法治研究相互影响、相互制约,在国家监察体制改革中发挥着重要作用。
第二单元
主持人：
江苏省社会科学院副院长刘旺洪教授
报告人：
中国青年政治学院马岭教授
马岭教授主要探讨了国家监察委员会的宪法定位，即一府一院改成了一府一院两委后如何修改相关宪法条文的问题。
从监察委员会设立看人大制度的健全与完善 □ 马 岭
根据2016年11月7日中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,第十二届全国人大常委会第二十五次会议于2016年12月25日通过了在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会的决定,“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”监察委员会“对本级人大及其常委会负责并接受监督”,说明它与人民政府、人民法院、人民检察院处于同等地位,这涉及到人民代表大会制度内部关系的调整,其构成要件增加了新的元素,由原来的“一府两院一委”变成“一府两院两委”,这是我国政治体制改革的重大步骤,需要宪法作出相应的修改——将监察委员会纳入人民代表大会制度之中。
宪法“总纲”第3条第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”监察委员会应怎么纳入这一款,即怎么纳入我国的政体——人民代表大会制度?相关的国家主席、中央军委是否也应当一并考虑纳入其中?我目前的考虑是,将这一款拆为几款分别加以规定。
如新增加一款:“国家主席由全国人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”鉴于国家主席在我国政体中不可或缺的重要地位,应将其纳入“总纲”有关政体的条文中,并明确其与全国人民代表大会的关系。同时规定:“国家行政机关由同级人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这里将现行宪法第3条第3款规定的“国家行政机关、审判机关、检察机关”分为2款规定,行政机关单独列为一款;审判机关、检察机关另列一款:“国家审判机关、检察机关由同级人民代表大会产生。”鉴于“司法独立”的宪法原则,国家审判机关、检察机关不宜向人大“报告工作”(也不必接受其质询),既然不向人大“报告工作”,那么“对人大负责,受人大监督”也就没有意义,因此可以略去,至于对法官、检察官个人违法犯罪行为的追究,不涉及国家政体问题,可以通过弹劾制度等途径加以解决。还有中央军委也应单列一款:“中央军事委员会由全国人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”并非所有军事机关、而是只有中央军事委员会才受制于人大,因此需要单列一款,特别强调中央军委(而不是军事机关)对“全国”人大(而不是各级人大)负责。最后一款是监察委员会:“国家监察机关由同级人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”
我认为,监察机关在性质上接近于行政机关(而不是司法机关),同时考虑到监察机关在地位上不宜放在司法机关之前(司法权与立法权、行政权是现代国家的基本权力),因此应单列一款,放在法院、检察院之后。
报告人：
上海交通大学凯原法学院林彦教授
林彦教授主讲的题目是《从“一府两院”制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径》，林教授认为监委会试点以来，纵观《决定》的内容，其对“一府两院”制的影响已然产生。《决定》已经对“一府两院”制产生结构性影响，全国人大常委会的授权决定尽管并未创设新的权力类型，但它使监察委成为与“一府两院”平行的机构即新的权力单元，因此，如此重大的政治体制改革应当通过修改宪法实现。
报告人：
深圳大学法学院叶海波教授
叶海波教授主讲的题目是《国家监察体制改革试点的法治路径》，改革试点三地的“依法改革”只能是依法运用规则制定权“补白”和“细化”。试点三地应完成如下内容：一是明确如何产生监察机关。二是完善监察委员会组织规范。三是细化监察职权的行使规范，包括监察基准的具体化和监察措施的程序化，四是完善监察委员会的监督规范。
“依法”推进试点改革“三步曲” □ 叶海波
《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》要求试点地区“按照改革试点方案……依法有序推进”改革试点工作。试点地区在改革试点中必须做到改革“于法有据”,实现监察“于法有据”。如何做到“依法”改革,实现“依法”监察的目标,是试点地区面临的现实和急迫问题。
具体而言,试点地区可以采用三步走的方案:第一步,借鉴上海市自贸区的经验(上海市人大常委会通过《关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》),由试点地区有权机关分别通过《关于暂时调整实施有关规定的决定》,将改革试点地区所有涉及监察的相关规定调整适用于国家监察,如调整适用人大及其常委会的议事规则、既有行政监察的相关规定、检察机关关于职务犯罪的相关规定、监督法及宣誓的相关规定,为监察委员会组成人员的产生、监督、监察建立初步的法律依据;第二步,运用“改革试点权”和规范性文件制定权,填补国家监察中的法律空白,如监察措施中的留置和谈话,既有法律未有涉及和规定,但留置和谈话均涉及人身自由的限制问题,试点地区省市人大及其常委会应当运用规则制定权,明确采用这一措施的条件、程序、期限、监督等内容;第三步,运用“改革试点权”和规范性文件制定权,根据国家监察改革试点实践的需要,进一步细化和修订前述调整实施、新制定的相关规定的内容,促进“依法监察”和“有效监督”目标的实现。
鉴于国家监察法制定与改革试点工作几乎是同步进行,改革试点地区可以考虑将国家监察法草案中的内容转化为本地的规定,通过试行的方式检验其法律效果,为国家监察法制定提供经验和建议。
报告人：
广东财经大学法学院夏金莱讲师
夏金莱博士主讲的题目是《改革背景下的国家监察委员会与检察院的权力属性与法律定位》，夏博士对国家监察委员会与检察院之间的权力配置与法律定位提出了自己的见解。
与谈人：
东南大学法学院汪进元教授
汪进元教授探指出了改革涉及到的几个问题，即改革与修宪，监察权的独立性与协同性等问题，进而强调国家监察委员会应当以专门性与技术性相结合。
与谈人：
湘潭大学法学院副院长欧爱民教授
欧爱民教授重申了张志铭教授的观点，进一步强调理顺党纪与国法关系的重要性。
与谈人：
山西财经大学法学院韩永红副教授
韩永红副教授就监察权与检察权关系，监委会和辖区企事业单位的纪检委的关系谈了自己的看法。
第三单元
主持人：
南京审计大学法学院院长刘爱龙教授
报告人：
南京审计大学政府审计学院副院长郑石桥教授
报告主题：“审计与监察合署的利与弊：一个理论框架”。
报告人：
南京审计大学教务处处长程乃胜教授
报告主题：“国家监察体制改革试点与我国国家审计制度重构”
报告人：
南京审计大学国际审计学院书记齐兴利教授
报告主题：“审计证据的法律效力”
报告人：
南京审计大学法学院苏欣副教授
报告主题：“村居经济监督的法审计创新”
报告人：
南京审计大学法学院毕少斌讲师
报告主题：“国家审计法治秩序”
与谈人：
《法制日报》理论部主任蒋安杰主任
与谈人：
法律出版社财经分社社长沈小英女士
与谈人：
国家高端智库武汉大学国际法研究所副所长邓朝晖女士
闭幕式
主持人：
南京审计大学国家监察与审计法治研究院杨解君教授
会议总结：秦前红教授
秦前红教授充分肯定本次会议所取得的学术成果，他指出，本次学术会议集中了中国监察与审计法治研究领域最好的专家学者，会议所传达出的观点具有全面、多元、高质量的特点，必将对当下正在进行中的监察体制改革产生影响。秦前红教授还指出，国家监察与审计法治研究院的成立，占领了相关研究的制高点，代表着南审法学院的视野与担当，必将使南审的法学研究在中国法学方阵中占有一席之地。
【注：本文综合了中国法学创新网报道和法制日报报道】