守护生态之城，他们交出亮眼成绩单

武汉：大胆探索公益诉讼之路，积累丰富实践经验

    “公益诉讼试点工作开展以来，全市检察机关共摸排公益诉讼线索318件，发出诉前检察建议117件，行政机关纠正违法或履行职责97件，起诉21件，判决17件，已判案件法院全部支持了检察机关的诉讼请求。”在近日召开的湖北省武汉市检察机关公益诉讼试点工作总结表彰大会暨全面开展公益诉讼工作部署会上，武汉市检察院检察长孙光骏公布了上述亮眼数据。

    据了解，武汉作为试点地区，在湖北省率先完成了提起公益诉讼的全覆盖，且各项办案数据均居全省首位。通过履行诉前程序、提起公益诉讼，该市检察机关督促行政机关共拆除违法围网1.1万余米，保护湖泊3.5万余亩；拆除违建码头，保护长江流域线2000余米；追缴人防工程易地建设费5000余万元、税费近2000万元、国有土地出让金1652万元；修复被毁损林地79.44亩，挽回、复垦被非法改变用途和占用的耕地300.58亩，没收地上建筑物面积20余万平方米。

    面对一项没有先例可循的全新工作，诚如孙光骏所言，武汉市检察机关摸着石头过河，探索出了一条可资借鉴的路子。

广辟渠道，线索摸排精准化

  　2016年5月，武汉市江岸区检察院在排查该院过往办理的贪污贿赂案件时，发现一条行政公益诉讼线索：2011年4月，该区某铁塔镀锌公司未经土地管理部门批准，违法占用集体土地建工业厂房。之后，国土部门虽对其作出行政处罚，责令其限期拆除违法建筑，但该公司并未履行，国土部门也没有依法督促其履行。经过诉前程序仍无果，2016年底，江岸区检察院以国土部门怠于履职行为违法为由将其诉至法院，诉求得到法院支持。

　　立足办案找线索，是该市检察机关广辟案源的渠道之一。武汉市检察机关从批捕、公诉等部门的办案过程中，从督促履职案件的后续跟踪监督中，查找、筛选公益诉讼线索，适时开展监督调查，取得良好效果。

　　“线索是成案的基础。没有案件线索，公益诉讼就是无米之炊、无源之水。”武汉市检察院副检察长穆书芹介绍，除立足办案摸排线索，该市检察机关还立足平台、立足地域特点、立足媒体曝光，寻找公益诉讼线索。

　　该院结合侦查监督部门开展的破坏环境资源犯罪专项立案监督活动，充分利用“两法衔接”平台，发挥平台案件数据共享和信息化检索的优势，对关系国计民生的重点领域开展摸排，对违法犯罪行为是否侵害了公共利益，进行关联调查。

　　此外，该院针对武汉“百湖之市”、江河湖泊多的地域特点，围绕江河湖泊的污染和生态保护开展调查走访。根据新闻媒体对民生问题的高度敏感性特点，该院还跟进侵害公共利益的媒体报道，从中获得案件线索。

　　2016年9月，该市洪山区检察院就将水源污染问题作为重点调查方向，通过查询“两法衔接”平台数据，从区环保局、水务局、城管局等单位作出的行政处罚案件中，排查出10余条涉及水污染的线索，同时针对辖区居民对湖水散发臭味的反映，强化调查，摸到行政公益诉讼线索3件，最终提起诉讼2件。

　　江夏区检察院检察官则从武汉电视台一档媒体监督类节目“电视问政”中，发现了辖区某企业擅自倾倒工业固体废物造成环境污染的公益诉讼线索。该院检察官结合人大代表的投诉和群众举报，立即查阅环保部门的行政处罚案卷，并对涉案公司进行实地调查，不仅证实了媒体曝光情况属实，还挖出了其他企业侵害公益的行为。通过检察建议和诉前程序，该院促使环保部门对全区排污企业进行了专项排查整改。

上下一心，群策群力保实效

     “对于公益诉讼试点工作，我们一直将其作为事关检察事业长远发展的重大任务来抓，上下一心，全力推进。”穆书芹告诉记者，为推动公益诉讼工作取得突破性进展，该院先后召开了五次工作推进会，不断明确阶段性的工作任务、目标和措施。

　　不仅如此，该市两级院均成立了以检察长为组长、分管副检察长为副组长，民行、批捕、公诉、侦监、控申等主要业务部门负责人为成员的公益诉讼试点工作领导小组，并从相关业务部门抽调业务骨干，成立公益诉讼试点工作专班，加强对试点工作的组织领导。

　　为扎实推进试点工作，武汉市检察院还出台了《贯彻落实最高检、省检察院深入开展公益诉讼试点工作电视电话会议精神的工作方案》，制定了公益诉讼试点工作任务分解图，确定试点任务各时间节点及工作推进内容。其中，确立了办案专班组织形式、工作周报通报制度、试点工作挂钩年终绩效考核、未完成阶段任务的区院向市院党组说明情况等工作机制。

　　“我们确立了市院‘前沿指挥部’、区院‘工作主战场’的工作模式。”武汉市检察院行政检察部负责人曹建进一步解释，“市院统一管理全市公益诉讼案件线索，督促、指导区院办理案件，及时向省院请示汇报办案中的疑难问题；区院则具体负责线索摸排、调查取证等工作。”

　　据悉，武汉市检察院采取“分片包案”的形式，5个专班成员每人分别对口联系3个区院，及时帮助解决办案中遇到的问题。专班每周召开例会，在案件调查取证阶段，坚持集体研究，群策群力，确保调查取证规范、到位。

　　“我们几乎没有周末，一接到区院上报的线索，马上组织集体讨论评估，确定下一步的工作思路。”曹建大致算了算，试点工作开展以来，市院专班成员开展的集体讨论不下90次。

　　在上述提及的江夏区某公司倾倒固体废物案中，曹建作为对口联系专班人员，不仅先后多次同区院办案人员一起，来到深达20余米的固体废物填坑进行实地勘察，还基于取证需要，联系本院技术部门给予支持，派员现场拍照，帮助收集、固定证据。为证实涉案企业的倾倒、填埋行为对公共环境的确造成了“实际损害”，专班经讨论，建议区院在环保局委托第三方检测的同时，另委托两家大学的专业机构进行检测。当三家的检测结果一致，均确认废弃物渗出水严重超过地表水标准，已构成污染源时，区院才经层报批准，提起行政公益诉讼。法院经审理，支持了检察院全部诉讼请求。

总结沟通，理论实务互促进

      要真正把公益诉讼制度落到实处，除了在实践中进行摸索，也离不开理论的指导。正是清楚地认识到这一点，武汉市检检察机关在积极探索的同时，也注重总结经验，理论实务相互促进。在指导各基层院对公益诉讼案件进行调查取证的过程中，武汉市检察院逐步摸索出了一套“独门秘籍”——证据固定的“四步审查法”，即在调查中紧扣侵害公益事实已发生、明确履职责任主体、行政机关违法事实、国家和社会公共利益持续受损四个要件，组织相关证据。

　　“在调查核实履职主体时，重点审查调查对象的职权范围，是否属独立法人，避免在公益诉讼提出时错列被告；在核实行政机关违法事实时，通过调查询问、实地勘察、调阅执法档案、专家咨询、委托鉴定等方式，组织相关证据。”曹建进一步说明。

　　与此同时，该院还将已调查成案的案件予以类型化分析，汇总相关领域的法律规定并将其整理成册，及时将成案的办案文书向各区院通报、交流，指导其他区院类似案件的办理，通过整合办案成果，实现信息资源共享，避免各自为政，重复工作。

　　不仅如此，该院还将实践经验总结成了理论成果。在2016年武汉、广州行政法学研讨会上，穆书芹代表该院公益诉讼试点工作课题组现场交流的一篇研究报告《浅析检察监督权在法治政府建设中行使的新路径——以探索提起行政公益诉讼为视角》，受到与会人员的高度关注和肯定。该报告从检察机关法律监督者的立场，分析了行政公益诉讼对法治政府建设的重大意义，并通过对实践中发现的问题进行分析，提出了构建行政公益诉讼制度体系的对策建议。

　　在该院关于公益诉讼的各项文件制度中，记者还看到一份其与武汉市中级法院达成的会议纪要，纪要中确立了联席会议、重大敏感案件提前通报（协商）、司法信息共享、双方共同参与的特殊案件矛盾化解等四项机制。

　　“长效联动机制的形成，对于检法两家互相配合做好公益诉讼，乃至各项司法审判和检察工作，是一个非常有效的途径。”穆书芹认为。

　　除市院的主动对接外，各区院在具体案件诉讼过程中，为确保庭审活动焦点突出、节奏紧凑，体现公益诉讼人代表国家起诉的特性，也不断就行政相对人是否出庭、检察机关的诉讼地位、庭前会议的证据交换、庭审焦点等重要问题，与区法院反复沟通，明确庭审程序和模式，以及检察机关作为公益诉讼人在席牌摆放、陈述出庭职能等方面与普通行政诉讼的差异。

　　“这种充分沟通，不仅消除了双方在法律适用上的分歧，还使检察机关在公益诉讼中的监督属性得以突出。”穆书芹说。

　　与法院良性互动的同时，试点工作期间，该市两级检察院还及时、主动向当地党委、人大报告当前公益诉讼试点工作的进展和相关要求，提出工作中存在的问题、困难及下一步工作打算，积极争取市、区领导对该项工作的大力支持。案件办理中，他们还注重向被告行政机关和诉讼利害关系人积极宣传检察机关提起公益诉讼的相关规定、共同促进依法行政的基本目的，从情理上打消他们的顾虑，法理上争取他们的理解支持。

　　“公益诉讼关乎区域发展稳定，具有一定敏感性。加强外部沟通协调，积极争取各方支持，才能为办案创造良好的外部环境，不断推进整项工作取得好的成效。”穆书芹总结道。

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来源 | 检察日报

作者丨周晶晶　俞俊赟

制图丨张雪卉

编辑 | 刘怡廷

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