王守安：高质效办好每一个案件的价值内涵与实践路径

高质效办好每一个案件的

价值内涵与实践路径

湖北省人民检察院检察长  王守安

摘  要

“高质效办好每一个案件”是检察机关对“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这一目标的具体回应。湖北省检察机关积极探索高质效办案的有效路径，坚持树牢理念，把准“高质效”的政治属性、为民宗旨、法治精神和时代内涵；完善机制支撑，健全完善适应高质效办案的实质化审查机制、调查核实机制、检察建议机制、检察权运行机制和检察一体化机制等；深化素能建设，着力提升专业素能、优化案件管理、强化数字赋能、培育职业精神，努力以高质效办案为载体做实为大局服务、为人民司法、为法治担当。

新征程上，检察机关服务保障中国式现代化，办案是最基本的载体。“高质效办好每一个案件”是新一届最高检党组深入践行习近平法治思想，对“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这一目标的具体回应，是适应法治现代化，不断满足人民群众对美好生活需要的必然要求。检察机关应从坚持树牢理念、完善机制支撑、深化素能建设等方面着手探索实践路径，通过“高质效办好每一个案件”做实为大局服务、为人民司法、为法治担当。

一、坚持树牢理念，深刻把握“高质效”的价值内涵和实践要求

习近平总书记指出，“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的”。检察工作现代化，同样要有科学的理念作为指引。“高质效办好每一个案件”既是价值理念又是工作标准，检察机关要准确理解和把握高质效办案蕴含的丰富时代内涵和实践要求，以有力履职维护司法公正，促进社会公正。

（一）把准“高质效”的政治属性，确保履职办案的正确方向

检察机关作为党绝对领导下的司法机关、法律监督机关，旗帜鲜明讲政治是第一位要求。讲政治是具体的、实践的，归根结底都要体现在具体办案中。这一政治属性决定了检察机关必须把讲政治作为办案的根本原则，用政治视角、政治思维和政治效果来审视检察办案，在高质效办案中不断擦亮检察机关的政治底色。最高人民检察院检察长应勇强调，检察机关既要从政治上着眼，旗帜鲜明讲政治，坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”；又要从法治上着力，全面履行检察职能，坚定捍卫“两个确立”、忠诚践行“两个维护”。为把这一理念落实到具体办案中，不断强化高质效办案的政治属性，湖北省检察机关结合开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，深化开展“以政治说办案、讲工作”活动，将政治学习与业务研讨深度融合，引导检察人员在办案中把讲政治与讲法治有机结合起来，把执行党的政策和执行国家法律政策统一起来，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，以高质效办案的实际行动维护稳定、促进发展、保障善治。

（二）把准“高质效”的为民宗旨，把人民群众的获得感作为评判标准

人民性是检察机关的根本属性。在办案中感受公平正义的主体是人民群众，评判办案是否高质效的根本标准也是人民群众的获得感。发生在人民群众身边的案件，每一件都连着政治、连着民心，用心用情高质效办案就是在厚植党长期执政的民心基础；如果满足程序了结，没有让合理合法诉求得到真正、有效解决，甚至出现矛盾激化、舆论炒作的负面效果，将会损害检察权威和公信力，影响人民群众对法治的信赖。在办案中践行为民宗旨，就必须以为人民司法、让人民满意为出发点、落脚点，综合考虑天理、国法、人情，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。湖北省检察机关坚持以人民为中心的发展思想，从供给侧入手，在坚持严格依法办案、强化法律监督的同时，立足职能积极融入省委部署的“下基层、察民情、解民忧、暖民心”实践活动和美好环境与幸福生活共同缔造活动，持续做实群众信访件件有回复、民事和解、支持起诉、行政争议实质性化解、未成年人综合司法保护、司法救助等检察为民实事，努力为人民群众提供更多更优质的检察产品。

（三）把准“高质效”的法治精神，做到实体公正和程序公正相统一

公平正义是法治的生命线。在法治建设中，检察机关的任务就是通过监督办案，保障国家法律统一正确实施，以司法公正引领社会公正。新征程上，人民群众对司法公正和法治文明进步有了更高期待和要求，“高质效”意味着将“高质量”“高效率”“效果佳”的检察办案统一于“看得见”“感受到”“可评价”的公平正义，这也是法治现代化所追求的更高层次的公平正义。实体公正和程序公正是司法公正的一体两面，两者相辅相成、缺一不可。实体公正是对办案质量的要求，前提是依法、核心是公正，只有事实认定精准、法律适用准确才能确保实体结果符合社会朴素的公平正义观念，满足人民群众合理合法诉求。程序公正是一种“看得见”和“摸得着”的正义，如果办案效率不高、程序运行不规范，就会影响人民群众对检察机关的信任、对司法公正的信心，因此程序公正是现代法治精神的重要方面，在追求高质效办案中具有特殊价值。湖北省检察机关秉持客观公正立场，积极践行实体公正和程序公正相统一。一方面，制定实施案件审查正面清单制度，把证据事实审查重点、法律政策适用要求以清单化的形式固化为办案操作规程，提醒和指引检察官在案件审查中加强对重要环节、重点内容的审查把关，确保实体结果公正。另一方面，优化完善检察听证机制，保障人民群众实质性参与司法活动，推动改变重审查办理、轻释法说理的传统办案模式，在程序和效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。

（四）把准“高质效”的时代内涵，能动履职促进国家和社会治理现代化

司法案件背后是深刻的国家和社会治理问题。习近平总书记指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，强调“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。在推进国家治理现代化的进程中，司法办案不能仅满足于个案的高质效，停留在就案办案层面，还要把促进诉源治理作为履职办案的重要任务，将案件办理效果转化为社会治理效能。检察机关要坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、系统治理，从前端减少诉讼增量，将违法犯罪以及各项矛盾纠纷消灭在萌芽状态。湖北省检察机关以轻罪治理为突破口，积极融入国家和社会治理大局。省检察院积极争取省委政法委、省监委和相关省直政法部门的支持，联合印发《关于提升轻罪案件办理质效 推进社会治理现代化的意见》，充分凝聚轻罪治理共识；研究制定《轻罪案件矛盾纠纷多元化解的工作指引》，建立检察机关常态化入驻基层综治中心处理涉检事项机制，促进定分止争，深化诉源治理；围绕做好“后半篇文章”，深入开展拟不起诉犯罪嫌疑人自愿参加社会公益服务、非羁押强制措施电子监管试点，推进非刑罚处罚措施适用，深化轻罪治理现代化实践探索。

二、突出问题导向，以机制建设为抓手推进高质效办案

坚持问题导向是“六个必须坚持”的方法论之一，检察机关在践行“高质效办好每一个案件”中也要用好这一重要工作方法，从机制建设着手，着力解决实践中影响高质效办案的堵点难点。湖北省检察机关聚焦依法公正高效权威行使检察权，不断完善检察审查、调查核实、检察建议、检察权监督制约、检察一体化等工作机制，以机制现代化保障高质效办案。

（一）健全完善适应高质效办案的实质化审查机制

在检察机关监督办案各项职能中，均包含审查前置的要求，呈现以检察审查为重心的样态，做实检察审查才能为高质效办案奠定基础。实践中，检察审查存在不深入、不细致，甚至流于形式的问题。比如，审查逮捕、审查起诉在刑事诉讼中处于承前启后环节，属于典型的被动受案，加上“重配合轻制约”等观念影响，部分检察人员在审查中以侦查机关的认定先入为主，又过度依赖后续审判，容易陷入就案办案、走程序的司法惯性，指控证明犯罪和审前把关过滤职能的履行不充分不到位，与高质效办案的要求不符。严格依法办案是高质效办案的基本要求，但“依法”绝不能狭义理解为按照法条机械办案，必须强化实质化审查意识，充分考虑办案可能产生的影响和风险，将政治标准和社会标准——实际上也是国家和社会公共利益，作为裁量要素引入检察审查过程，追求最佳办案效果。为解决检察审查浅表化的问题，湖北省检察机关不断深化实质化审查办案机制。一方面，建立办案影响、风险研判机制，要求检察官逐案分析办案可能产生的政治、社会、经济等方面的影响、风险，并将研判意见作为“需要说明的问题”的独立内容写入案件审查报告，从而更加审慎稳妥地作出检察决定。另一方面，围绕构建以证据为核心的刑事指控体系，研究制定《强化审查逮捕、审查起诉案件实质化审查工作指引》，指导检察官“承前”做好介入侦查和捕后引导取证，“居中”完善书面审查与调查核实、自行补充侦查、检察听证相结合的亲历性办案模式，“启后”准确规范行使检察裁量权，促进矛盾纠纷化解，更好发挥审前过滤把关作用。

（二）健全完善适应高质效办案的调查核实机制

检察机关履职办案通常表现为被动受案、主动监督、诉源治理三种形态。其中，调查核实是实现高质效办案的重要手段。全面深入的调查核实，有利于克服传统“坐堂办案”式书面审查广度、深度不够的弊端，对于查明案件事实、提高监督办案精准度、提升办案质效均有基础性保障作用。人民检察院组织法从立法层面确认了检察调查核实权，《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院民事诉讼监督规则》《人民检察院行政诉讼监督规则》等也对调查核实的适用对象、调查重点、方式手段等予以明确，为调查核实提供了法律制度支撑。但是，调查核实权的行使仍然存在一些阻力和障碍，影响了监督办案质效。比如，现行法律规范关于调查核实的规定较为零散，且比较原则和抽象，导致运用不充分、不规范；现行规定中的询问、查阅、摘抄、复制等传统调查核实方式已不能满足监督办案实践需求，例如在办理国有财产保护领域行政公益诉讼案件中，还不能向金融机构查询资金往来；检察侦查工作一般以“四大检察”“原案”的调查核实为起点，由于缺乏硬性保障措施，“原案”的调查核实难以深挖执法司法深层次违法犯罪线索，限制了初查功能发挥。在监督办案中强化调查核实是保障高质效办案的内在要求，一方面要加强法律供给，在立法层面对调查核实权行使问题予以专门规定，借鉴行政强制法的规定，赋予检察机关责令提供相关证据、查封、扣押、冻结、强制传唤等强制性措施。另一方面要坚持“眼睛向内”，从深化完善工作机制着手，用足用好现有调查核实手段。湖北省检察机关在市级检察院全部专设了侦查和调查核实检察部，积极探索调查核实与检察侦查衔接机制，促进二者贯通融合、相辅相成，以更强的侦查素养保障调查核实有效开展，以专业的调查核实为检察侦查提供支撑。同时，还通过细化完善与党委政法委执法监督、人大监督、纪检监察监督的对接机制，强化调查核实硬性支撑，为开展调查核实创造良好的外部环境。

（三）健全完善适应高质效办案的检察建议机制

随着检察职能的拓展和检察实践的发展，检察建议已成为检察机关履行监督办案职能的重要方式，做好检察建议工作是高质效监督办案的内在要求。检察建议从文义上看是一种“建议权”，具有明显的柔性监督色彩，与批捕、起诉、抗诉等其他制约监督方式相比，检察建议在运行中也确实存在刚性不足的问题。检察建议有五种类型，不同类型的检察建议是检察机关不同履职形式的载体，其效力来源于相应的检察职权。比如再审检察建议、纠正违法检察建议是履行诉讼监督职能，公益诉讼诉前检察建议是检察公益诉讼前置程序，它们都属于诉讼程序内检察建议，而社会治理检察建议是检察机关延伸职能参与社会治理的形式，是诉讼程序外检察建议。提升检察建议监督质效，要结合不同类型检察建议的职能性质和特点，针对性完善工作机制。如，纠正违法检察建议要聚焦苗头性、普遍性的共性问题，注重发挥依职权监督和类案监督功能作用。湖北省检察机关针对司法实践中法院对案件长期未结及久押不决等突出问题，制发类案监督检察建议，对被列入监督对象的长期未结及久押不决案件进行台账销号式管理，并与法院建立了完善长期未结及久押不决案件监督制约与协作配合机制，实现常治长效。又如，对于社会治理检察建议，一方面要持续推动将检察建议落实情况纳入地方党委政府法治考核，建立党委、人大、政府对检察建议工作的支持机制。另一方面要练好“内功”，坚持质量先行、持续紧盯、跟进落实。要找准切口，确保触及被建议方的“痛处”；提升制发工作规范性，用好公开宣告送达方式，增强检察建议严肃性；对有底气的建议，要强化跟进监督的韧性，推动“办理”向“办复”转变。解决检察建议刚性不足的问题还要强化法律供给，例如将公益诉讼诉前检察建议、纠正违法检察建议等监督性检察建议名称调整为“检察监督令”或“法律监督书”，弱化检察建议非强制性的柔性监督色彩；明确被建议单位无正当理由拒绝整改的，检察机关可以约谈被建议单位的主要负责人，并有权移送有关机关追究相应法律责任。

（四）健全完善适应高质效办案的检察权运行机制

“打铁还需自身硬”，只有勇于开展自我监督，才能更好地监督别人，实现敢于监督、善于监督。加强对检察权自身的制约监督，确保监督办案权力依法公正高效行使，是实现高质效办案的重要途径。规范、优化、完善检察权运行机制，首先要牵住司法责任制这个牛鼻子，坚持“放权”和“管权”并重、管人和管案相结合。应勇检察长强调，检察长对检察官办案不敢管、不去管、管不好就是失责失管失察。司法责任制改革文件和《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院民事诉讼监督规则》《人民检察院行政诉讼监督规则》《人民检察院公益诉讼办案规则》都明确要求，检察长和部门负责人对办案活动分别负有审核和监督管理职责，检察长不同意检察官处理意见的，可以要求重新审查或提请检委会讨论决定，也可以直接作出决定；部门负责人与检察官意见不一致的，可以提出复核意见，或者提交检察官联席会讨论。需要明确的是，监督管理主要靠审核把关，不是退回以前的“三级审批制”，审核与审批只有一字之差，但检察官权力清单里作了明确区分，体现的是“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制要求。加强对检察权的制约监督要落实好检察机关层级把关机制，这也是保障办案质效的重要制度设计。比如重大敏感案件及时报告制度、案件请示办理工作规定等；涉及具体领域，还有涉政类案件、涉黑和重大涉恶案件省级检察院统一把关制度，对适用第三方监督评估机制的企业合规案件省级检察院统一把关、逐案审核机制，对涉科研骨干职务犯罪案件逮捕、起诉层报审批制度，等等。湖北省检察机关结合实际，对案件指导把关规则和程序予以细化完善，并在优化法治化营商环境工作中创建了企业“四类人员”（企业投资者、经营者、管理者、关键岗位人员）批捕、起诉报上一级备案审查机制，强化上级检察机关对下指导和监督，促进提升涉营商环境案件办案质效。

（五）健全完善适应高质效办案的检察一体化机制

检察一体化是我国检察制度的重要特色和优越性体现。最高检《2023—2027年检察改革工作规划》提出，遵循检察权运行规律，推动刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”全面、协调、充分、融合发展，提升法律监督质效。“四大检察”融合发展是检察一体化思维的深化，是适应法律监督现代化新形势新要求，实现高质效办案的重要改革举措。在实践层面，“四大检察”融合发展体现为一体履职和综合履职。一体履职有利于聚合检察资源，形成履职合力，提升法律监督整体效能。强化一体履职要坚持系统观念和“一盘棋”思想，在纵向一体上，健全上下级检察院之间顺畅贯通的监督指导机制，加大上级检察院领导管理、组织协调、督导指导力度，健全下级检察院未尽监督事项上级检察院跟进监督、接续监督机制，让上级检察院成为下级检察院依法履职的坚强后盾。在横向一体上，健全职能部门之间紧密衔接的协作配合机制，健全完善院内部案件线索移送、研判会商、信息共享等工作制度，打通法律监督内部堵点，凝聚工作合力。湖北省检察机关针对行政检察不敢监督、监督不力的履职短板，制定出台行政检察一体化指导意见，建立“上下一体、一体履职”的行政检察一体化机制，有效促进了行政检察办案质效整体提升。进入新时代，未成年人保护、知识产权保护、生态环境保护等领域专业性、综合性司法保护需求越来越高，以往单兵作战式的分头履职模式难以适应。“四大检察”职能内在统一于法律监督的根本职责，这一职能上的共通性为检察机关综合履职提供了条件。综合履职不是各项检察职能简单组合、物理叠加，要通过完善综合履职机制促进职能耦合，产生化学反应。例如，行政检察、公益诉讼检察的监督对象都指向行政违法行为，在职能上有密切关联。湖北省检察机关鼓励基层探索行政、公益诉讼检察业务整合，由一个部门或办案组织集中统一行使这两项职能，在资源调配、线索移送、案件立办上实现融合衔接，产生“1+1＞2”的聚合、协同效应。

三、深化素能建设，把强基固本作为高质效办案的长远之计

要实现办案高质效，办案人员必须具备高素能。当前，检察队伍的主要问题已由学历层次不高转变为司法理念、履职能力、职业素养不适应、跟不上。必须坚持把强化自身建设作为固本之策、长远之计，努力打造一支高素质过硬检察队伍，以法律监督能力现代化保障办案更加优质高效。

（一）聚焦“三个善于”，提升高质效办案专业素能

实现高质效办案，专业化是必由之路。关于专业素能建设，最高检特别强调要着力培养、提高检察人员运用法律政策的能力，做到“三个善于”，即善于从法律条文中深刻领悟法治精神，善于从纷繁复杂的监督案件中准确把握实质法律关系，善于统筹法理情的有机统一，防止就案办案、机械办案。“三个善于”既是理念又是方法，对高质效办案具有重要指引作用。领悟法律条文中的法治精神才能把握法条背后的价值导向，使专业判断符合实质正义、朴素正义，更加坚定为民司法这个“初心”、司法公正这个“核心”；把握复杂案件中的实质法律关系，才能在办案中准确认定事实和适用法律，确保严格执法、公正司法；统筹法理情的有机统一，才能跳出案件看案件，综合考虑办案的政治效果、社会效果和法律效果，依法妥善作出检察决定，实现案结事了人和政和。湖北省检察机关以“三个善于”为目标导向深化教育培训，以“检学研”一体化为牵引，通过同堂培训、业务竞赛、岗位练兵、案例研讨、案例培育选树等措施，切实提升检察人员法治思维及释法促和、定分止争能力，将“三个善于”内化于心、外践于行。

（二）优化案件管理，用好高质效办案评价机制

实现高质效办案，必须有导向、能评价，这就需要科学的案件管理机制。优化案件管理，必须健全完善案件质量评价体系，整体系统予以评价。案件质量评价指标更加注重宏观评价、整体评价，不是对具体案件和具体人的评价，不能将“案-件比”等整体性指标和不捕率、不诉率等中性指标直接套用到检察官业绩考核中，否则很容易导致执行中层层加码，违背司法规律办案。湖北省检察机关一手抓办案质效评价指标体系本地化运用，精简优化业务质效考核、对下考核项目和指标，探索分层分类考核，让基层“不被数据所困、不被考核所累”；一手抓指标数据质量核查，对“数据注水”“数据掺假”等反管理问题开展定期交叉核查，进一步树立正确政绩观，让检察官把精力放在提升案件质效上。案件质量评价指标的有效运用，在“案”的管理中具有业务指导和决策参谋功能。为充分发挥业务数据指引检察办案的“导航仪”作用，湖北省检察机关着力完善以评价指标为载体的业务数据分析研判会商制度，推动案件质量评价指标由单纯的结果性考核评价机制向兼具过程性预警提示和业务指导功能的多元业务管理机制转化，引导办案质效不断提升。

（三）强化数字赋能，推动高质效办案手段“革命”

数字检察是提高法律监督能力的重要依托，为高质效履职办案开辟了全新路径。长期以来，受传统监督办案模式“被动性、碎片化、浅层次”特征的影响，检察机关监督办案质效总体上还跟不上、不适应法律监督现代化的更高要求，迫切需要通过数字赋能，推动法律监督模式深层次变革，实现监督办案手段的“革命”。要聚焦构建“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”的数字检察工作模式，坚持“从业务中来，到业务中去”，增强检察官大数据思维，善于从个案办理中发现异常数据，并深入思考背后的深层次原因，敏锐发现共性问题和管理漏洞，在总结提炼规则的基础上会同技术人员研发大数据监督模型，推动从个案办理到类案监督，再到诉源治理，真正实现“数字赋能监督，监督促进治理”的法律监督模式变革。湖北省检察院作为首批大数据法律监督研发创新基地唯一省级检察院，充分发挥先行先试优势，从顶层设计入手，制定实施加快推进湖北数字检察建设意见和数字检察项目建设行动方案；主导研发省级层面大数据法律监督平台，对全省成熟的法律监督模型进行集中部署、统一管理，实现应用模型、数据线索全省共享，避免多头研发、重复建设；全省部署开展大数据赋能法律监督专项行动，加快推进法律监督模型的实践应用。省检察院依托“两法衔接”信息平台构建了政务数据与监督平台模型，从行政执法部门共享信息中发现了余某亮等人涉嫌非法采矿的重要犯罪线索，协同公安机关打掉了涉案52人的非法采砂犯罪团伙。

（四）培育检察职业精神，激发高质效办案内生动力

用“高质效”标准办好一起案件不难，难的是坚持不懈“高质效办好每一个案件”。这就需要检察人员不断锤炼求真务实、担当实干的实践品格，并将其转化为激励干事创业的职业精神。求真务实，就是追求公平正义和最佳办案效果，是检察职业的基本立场和精神追求；担当实干，就是坚守法治底线，全面充分能动履职，这是检察职业必须具备的精神素质。湖北省检察机关把“求真务实、担当实干”融入检察职业精神，以“融党建”和检察文化建设为载体，结合开展青年检察人员成长工程，大力推进以强化事业心、尊荣感、奋进力为核心的职业精神培育，充分发挥模范典型的教育引导、激励动员作用，持续激励检察人员以精进有为的精神追求“高质效办好每一个案件”。

（注释及全文见《人民检察》2023年第23期）

来源丨人民检察杂志