打破利益纠葛！城市群重构中国经济“新版图”
随着我国工业化和城镇化快速推进，作为新型城镇化主体形态的城市群发展格局初露端倪，并逐渐成为引领我国经济转型升级的重要载体与平台。
多维度推进的城市一体化，正在推动城市群互联互通、协同融合，不仅优化了原有的城市体系和格局，还给人民群众带来更多实实在在的获得感。
决定未来地区竞争力的核心
城市群是指在特定地域范围内，一般以1个以上特大城市为核心，由至少3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密并最终实现高度同城化和一体化的城市群体。
中共中央国务院关于对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复提出，做好历史文化名城保护和城市特色风貌塑造。老城不能再拆，通过腾退、恢复性修建，做到应保尽保。图为游人在北京前门大街参观 李欣摄
中国科学院地理资源所区域与城市规划研究中心主任方创琳指出，城市群是当今世界城市发展的主流和趋势。
目前，公认的大型世界级城市群主要有以纽约为中心的大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖城市群、以东京为中心的太平洋沿岸城市群等5个。
从全球来看，城市群已成为国家参与世界竞争与国际分工的全新地域单元，决定着21世纪政治经济发展的新格局，是世界经济重心转移的重要承载体，更是国与国之间竞争的主阵地。
根据世界银行《重塑世界经济地理》报告，全球一半的生产活动聚集在仅占全球大约1.5%的土地面积上。以美国大西洋沿岸城市群为例，这个面积为6万平方公里、占其国土面积1.5%的城市群，人口却达到4500万，占美国总人口的20%;制造业产值占全国的30%，是美国最大的生产基地、商业贸易中心和世界最大的国际金融中心。
如今，我国城市群建设快速推进，发展格局初步形成。
根据国家有关规划，城市群是新型城镇化的主体形态，明确了东部地区三大城市群与中西部若干城市群的发展重点，突出发展京津冀、长三角、珠三角、成渝、中原、长江中游、哈长等城市群。
从发展程度看，长三角、珠三角和京津冀三大城市群发展较为成熟，综合发展水平占有绝对优势，代表了我国城市群发展的最高形态。
中国区域科学协会副秘书长、上海财经大学城市与区域科学学院副院长张学良分析认为，城市群是决定未来地区竞争力的核心，将成为我国发展的“主引擎”。
原因在于，我国的区域经济正在由“板块经济”向“城市群经济”转变，各类生产要素和经济活动呈现出向中心城市，以及中心城市周边的城市区域的集聚态势。
2013年，我国23个城市群以占28.9%的国土面积，聚集了全国63.8%的人口，创造了85.7%的地区生产总值。
“聚合效应”成为激发转型新动能
“我们泰富重装超过八成员工家在长沙，公司每天派出8台大巴来往长沙和湘潭接送员工。”总部位于湘潭国家级经开区的泰富重装集团副总裁谢芳莉告诉半月谈记者，随着长沙、株洲、湘潭三市之间迈入“半小时通勤圈”，三市跨城上班族越来越多。
湖南长株潭城市群融城发展渐入佳境，一体化和协同效应明显，无论是经济总量，还是增长速度和发展质量，都位居湖南省前列，实现了“1+1+1>3”的效果。
城市群的“聚合效应”正成为推动我国经济转型的新动能，激发区域内城市创新的“强引擎”。
在长三角，旨在打造全球有影响力的科技创新高地的“沪嘉杭G60科创走廊”正在全力推进建设。
上海市具有国内领先的科技创新能力，杭州正在打造有全球影响力的“互联网+”创新创业中心，以G60高速为纽带，上海、杭州为双核，嘉兴作为配套区，打破行政区划，推动人才、资金、装置、项目等科创要素自由流动、优化配置，其产生的创新生态系统和产业集群效应，成为区域快速崛起并保持可持续发展的关键。
数据显示，2016年杭州市实现的信息经济增加值为2688亿元，对该市GDP增长贡献率超过50%。
“沪嘉杭G60科创走廊”的实践只是长三角城市群实施产业转型升级的缩影。城市群俨然成为区域经济的重要增长极，将重构经济“新版图”，支撑我国未来一段时期经济持续发展。
在100多公里长的广深高速公路上，分布着一批行业领先的龙头企业和成长性好、具有跳跃式发展态势的“瞪羚企业”。
这是地处城市腹地的深圳福田红树林自然保护区风貌。美好环境得益于产业创新、制度创新。高标准的绿色经济体系、闭环推进的生态文明体制改革，使深圳“生态红利”释放-王晓丹摄
8家本土世界500强企业扎根于此，腾讯、华为、中兴、大疆、OPPO等全球知名企业在此茁壮成长。这些明星企业如同一颗颗珍珠，串起一条创新“项链”。
广东省社会科学院副院长袁俊分析指出，伴随改革开放40年发展，以广深高速公路和轨道交通为依托的广深轴线区域，聚集了高新科技人才、技术、信息和资本等创新要素，初步形成了广深创新经济带。
今后将有更多的新技术、新思维在这条创新走廊跨界融合，形成“血脉”贯通的超级产业群，成为全国创新发展样本。
“城市命运共同体”初显雏形
许多地方正在从多个维度加快推进一体化，尝试破除行政区划等体制机制障碍，促进城市间互联互通、协同融合，“同城效应”日渐显现。
作为中国共享经济的标志，共享单车发源地正是长三角城市群。记者在长三角城市群采访发现，共享经济内涵正在不断扩展，从最早的共享单车、共享房屋向更高的领域和层次迈进。
比如对科技创新资源的共享。在科技部指导下，长三角三省一市共同开展了“长三角大型科学仪器协作共用网”建设。
沪苏浙皖共有1479家单位、17081台(套)价值30万元以上的大型科学仪器设施入网，总价值为182.74亿元，有效减少了区域内科研经费和实验设备购置的重复投入。
中部六省，地处中原腹地。从更高视角俯视，从北到南，山西中部城市群、中原城市群、皖江城市带、武汉城市圈、环鄱阳湖城市群、长株潭城市群，一个个城市群就像一条项链上闪亮的宝石，串起六省崛起之势，划出一条条优美的上扬曲线。图为湖北武汉城市一景 程敏 摄
而依托互联网开展的共享工厂，在制造业产能总体过剩的情况下，新进入者不用自建工厂，就可以委托现有的产能加工制造。
阿里巴巴“淘工厂”业务总经理袁炜表示，共享工厂将工厂产能商品化，合理分配生产，有利于促使行业竞争转向行业协作。
除了交通一体化，各城市群还积极探索医疗卫生、生态环保等领域的一体化。
如嘉兴市与上海三家医疗机构建立了点对点医保联网结算合作关系，通过系统直联方式让参保市民在上海的医院刷卡结算。京津冀地区为破解大气污染顽症，加快推进以电代煤、以气代煤等，实现了散煤“清零”，PM2.5平均浓度2016年比2013年下降约33%。
城市间“一亩三分地”意识进一步打破，协同发展渐入佳境。
河北省先后承接京津先进装备制造、新一代信息技术、现代商贸物流等产业转移项目超过1.2万个，北京企业在津冀投资额已超过2000亿元。“产业协同是京津冀协同发展的实体内容和关键支撑。”国务院发展研究中心副主任张军扩说，京津冀三地正联手用产业互补、融合，打造协同发展的城市命运共同体。
群内外的利益纠葛
我国城市群在推进新型城镇化、缓解大城市病、促进区域协调发展等方面，发挥了积极作用。但与此同时，城市群在高速发展中也存在巨大的协同发展难点。
一方面，城市群内的各城市之间由于利益因素互相博弈，协调机制不健全；
另一方面，城市群与城市群之间存在同质化竞争、资源错配等问题。缺都市圈规划、缺创新合作平台、缺制度对接，成为城市群亟待解决的问题。
一个普遍困扰：项目推进协调难
协调难，是半月谈记者在长三角、长株潭、成渝等区域采访时听到最多的声音。在规划、项目、政策等多个层面，城市群建设面临大量的协调工作。
在我国现行的行政体制下，除了京津冀城市群建设由中央直接领导，多数城市群都是各城市平等友好协商。虽然部分特大城市起着龙头作用，但其协调能力与其地位并不匹配。
在长三角地区，浙江、江苏、安徽和上海三省一市每年都要举办碰头会，共同商议城市协同发展的重大议题，还成立了多个城市协作专家委员会。
这么多年开会达成的共识、议题、备忘录有好几摞，可真正落到实处的项目屈指可数。“关键在于缺少具体牵头人和部门，很多工作协调起来非常难。”浙江省嘉兴市发改委党组成员吴晓云表示。
存在协调难的，不止长三角这样的跨省域城市群。湘潭经开区党工委书记孙银生介绍，虽然长株潭城市群同在湖南省内，但也缺乏一个强有力的统筹机构。
湖南长株潭两型试验区管委会权责有限，协调机制不健全。城市群现行的税收、投资等政策都以行政区划为基础，资金、技术、政策、资源等要素流动性不畅。
“要行动队，不要清谈馆。”在没有核心城市明确牵头的情况下，城市群很多建设项目会停留在口头上。
对于一些市场经济发育较好的城市群来说，在市场主体自发合作的基础上，加强更高层面的协调，用好政府和市场两只手显得尤为重要。
这是在江苏省南京市高淳区桠溪国际慢城拍摄的油菜花田和民居-李响摄
两种认识误区：“大干快上”和“固守一方”
虽然城市群建设在我国已走过10多年的历程，但仍存在两种比较典型的认识误区。
一种是劲头很足，大干快上。借城市群建设搞新区建设，不考虑本区域人口的实际流入流出情况，造成资源错配和浪费。
中国区域科学协会副秘书长、上海财经大学城市与区域科学学院副院长张学良认为，多数城市规划仍是为人口增长而规划。事实上，在快速城镇化过程中，一些城市也出现收缩的迹象。
根据2000年和2010年的人口普查数据，在287个地级市样本中，出现人口收缩的城市有82个，占比达30.71%。“城市群建设不能违背人口流动的规律。”张学良说，一些新区如鄂尔多斯的康巴什、唐山的曹妃甸和昆明的呈贡等，按常规速度测算，如要达到规划人口迁入目标，所需时间会超过预期。
一种是相对保守，死守自己的“一亩三分地”。在道路互通、信息共享等方面推进不积极，生怕本地的利益受损。
例如，长沙、湘潭、株洲三市在长株潭一体化方面的发展意愿不同步。
湘潭对接长沙的意愿强烈，而长沙对接湘潭的意愿显弱。据了解，长沙与湘潭的基础设施建设存在“断头路”现象。双向六车道的城市群主干道“潇湘大道”有4公里在长沙范围，一直没修通。
湘潭的受访干部认为，长沙可能有自己的考虑，因为长沙地价比湘潭高很多，一旦修通对长沙地价会有影响。而长沙市的受访干部认为，长沙推进长株潭一体化的积极性其实很高，但政府资源有限，“湘潭希望我们把资源都用在发展南部，但长沙东部、西部、北部也需要发展”。
三类要素缺乏：缺规划、缺平台、缺制度对接
——缺中间层的都市圈规划。
以长三角城市群为例，如果按26个城市计算，面积达21万平方公里。如果按三省一市计算，面积达35万平方公里。这样大尺度的空间，使得规划不可能精准精细。
“我国虽然提出了大都市圈的概念，但目前尚缺乏小尺度、跨区域、相对精准的大都市圈规划。”张学良说。中国经济体制改革研究会副会长樊纲认为，我国应尽快建立统计意义上的大都市圈界定标准并启动相关的大都市圈规划。
——缺创新型的合作平台。
城市群成员开展各种形式的合作，必然涉及费用和成本的分摊。“虽然近年来广佛同城化取得显著进展，但很多项目还是要不停地谈判。
比如要修一座桥，哪个市出钱、出多少钱，谁着急更想向对方靠拢，谁就多承担。”佛山市发展和改革局区域经济科科长杨中说。
要解决此类问题，需要创新型的合作平台。上海市发改委发展规划处处长张忠伟介绍，长三角城市群正在研究设立长三角城市群一体化发展投资基金。鼓励社会资本参与基金设立和运营，重点投向跨区域重大基础设施互联互通、生态环境联防共治等领域。
——缺社会类的制度对接。
城市群的发展已逐渐从硬件相通走向软件对接阶段。要实现人的安居乐业，最重要的就是在城市群内部加强医疗、教育和社保等制度的对接，实现社会资源的优化配置和公共服务的均等化。
“政府制度资源的合作不可能立即产生经济效益，但如果不开展这一合作，区域一体化就难以实现。而一旦制度合作将发展环境基础打好，产生的厚积薄发效应会在若干年后显示出来。”中国国际经济交流中心上海分中心秘书长、长三角规划专家郁鸿胜说。
另外，我国的城市群与国外相比，大城市的基础设施和公共服务并不差，但城市群内的三四线城市、小城镇所提供的公共产品质量差距比较明显。
“解决这些问题，资源共享是关键。”中国城市科学研究会理事长仇保兴告诉记者。
很多中小城市在与大城市共享资源方面表现积极。浙江嘉善县正在加快推进上海师范大学附属嘉善实验学校的建设，海宁市则引进上海长海医院托管海宁人民医院。
“通过资源共享，提高了中小城市公共服务供给的水平，进而提升了区域的综合竞争力。”海宁市市长曹国良说。
来源：《半月谈内部版》2018年第3期
原标题：《城市群重构中国经济“新版图”》
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编辑：邓伽
主编：孙爱东
编辑：焦婵媛