【文章编号】1002-1329 (2019)08-0026-08
【doi】10.11819/cpr20190805a王兴平 (1970-)，男，东南大学建筑学院教授，博士生导师。中国城市规划学会城市规划历史与理论学术委员会副秘书长。本文通讯作者。李迎成 (1989-)，男，东南大学建筑学院城市规划系(上岗)教授。* 国家重点研发计划战略性国际科技创新合作重点专项“境外产业园区规划技术合作研究与示范应用”（2016YFE0201000）相关研究成果。精彩导读
【摘要】“十四五”时期是生态文明引领的新型城镇化和“一带一路”引领的新型全球化协同推进的新时代，是“人类命运共同体”由理念到实践的关键期，“十四五”规划需要站在新的高度和广度上统筹谋划。本文系统梳理了五年规划相关研究和全国、典型省份五年计划与规划的主题变化，对五年规划中的“国际化”规划内容进行了辨析。从全球生态与生产均衡的视角分析了中国由单一“世界工厂”走向带动全球生产体系共同发展的龙头的必要性，并着眼全球秩序和体系重构的未来趋势，分析了我国“十四五”规划中国际化规划的新趋势，进而提出了“十四五”国际化规划的六大理念和五个关键内容，为全球视野下生态文明与“一带一路”引领协同的“十四五”规划编制提供参考。
【关键词】生态文明；全球化；一带一路；五年规划；规划RESPONSE OF THE 14TH FIVE-YEAR PLAN TO NEW-TYPE GLOBALIZATION: A PERSPECTIVE FROM THE COORDINATION BETWEEN GLOBAL ECOLOGICAL CIVILIZATION AND THE “BELT AND ROAD INITIATIVE”ABSTRACT : The “ 14th Five-Year Plan” period is a new era characterized by the coordination between new-type urbanization led by ecological civilization and new-type globalization promoted by the “Belt and Road Initiative”. It is also a key period to practice the concept of the “community with a shared future for mankind”. Therefore, it is necessary to make the “14th Five-Year Plan” with a new height and breadth. This paper systematically reviews the relevant studies on China’s Five-Year Plans and changes in the themes of the Five-Year Plans at the country and provincial levels. More importantly, it pays particular attention to the content of “internationalization” contained in the Five-Year Plans. From the perspective of global ecology and production balance, the paper analyzes the necessity for China to transform from a single “world factory” to the lead of global production system. Furthermore, in light of the future trend of global order and system reconstruction, it analyzes the new trend of internationalization planning in the “14th Five-Year Plan”. Finally, it puts forward the six concepts and five key contents for the internationalization planning in the “14th Five-Year Plan”, which are expected to provide some suggestions for the synergy of ecological civilization and the “Belt and Road Initiative” from a global perspective.
KEYWORDS: ecological civilization; globalization; the Belt and Road Initiative; Five-Year Plan; plan
过去的全球化是不平等、不平衡和不协调的全球化，突出表现在中国发挥自身优势、贡献自身力量、牺牲自身生态，承担“世界工厂”角色，同时一些发达国家凭借超级金融、科技和军事霸权，攫取超额发展利润并转移生态负担，落后国家被剥夺发展机会和流失发展资源，导致全球尺度上的“三生”空间格局高度失衡，有违“一个地球”和全球生态文明、可持续发展要求。“十四五”时期是生态文明引领的新型城镇化和“一带一路”引领的新型全球化协同推进的新时代，是“人类命运共同体”由理念到实践的关键期，中国的“减负”与发达国家“让利”和落后国家与地区的“给力”需要同步和联动推进，从而推进可持续新型全球化的发展。中国的“十四五”规划需要因应上述时代发展的要求，在生态文明和新型全球化的结合点上进行系统谋划。
国内学者关于中国“五年计划/规划”的研究主要分为以下3种类型：第一类研究侧重从经济发展和社会治理视角针对特定计划/规划解读其内容、评估其实施效果、并对后一时期的计划/规划献计献策等[1-4]。第二类研究主要是针对我国历次“五年计划/规划”进行的总体性回顾和评价[5-8]。第三类研究侧重分析“五年计划/规划”在某一具体学科和领域的特征及其变化。城乡规划和地理学领域的学者在这一方面做了许多有益的探索[9-13]。国外学术界对中国“五年计划/规划”的研究也不断增多[14-18]。例如，诺滕(Naughton)对中国的“五年计划/规划”进行了持续的跟踪研究，认为这些“五年计划/规划”对中国过去30多年的经济增长奇迹发挥了非常重要的作用[14-16]。范(Fan)系统解析了中国“十一五”规划设立的建设和谐社会的目标[17]。肯尼迪和约翰逊(Kennedy & Johnson)的著作详细讨论了中国“十三五”规划的编制背景和过程、内容和目标、部门和地区间的差异性、以及对跨国公司在华投资经营的影响等[18]。
鉴于我国“五年计划/规划”在指导国民经济发展过程中取得的巨大成绩，中国“五年计划/规划”的模式逐渐受到尼日利亚、肯尼亚、安哥拉、埃塞俄比亚、阿尔及利亚、赞比亚等其他发展中国家和欠发达国家的青睐(表1)。例如，尼日利亚政府于2009年发布《2020年国家远景发展规划》，并基于此于2017年发布《2017-2020经济复苏与增长计划》。肯尼亚政府于2007年制订了《2030年远景规划》，并据此制定了2008-2012年第一个五年中期发展规划和2013-2017年第二个五年中期发展规划，目前正在实施远景规划的第三个中期计划(2018年-2022年)。安哥拉政府在执行完2013-2017年第一个中期规划后，目前正在实施2018-2022年国家发展计划。
▲ 表1 部分国家近年来制定的发展规划
Tab.1 Development plans drawn up by some countries in recent years
资料来源：笔者整理。
整体而言，国内外现有关于中国“五年计划/规划”的研究主要关注规划内容中涉及到国内发展的部分，较少关注和分析中国“五年计划/规划”所涉及的国际化内容，尽管中国“五年计划/规划”的编制模式正在被越来越多的国家所效仿。基于此，下文系统梳理全国和典型省份“五年计划/规划”的主题变化，对其中的“国际化”规划内容进行辨析。
中华人民共和国成立以来，在经历了短暂的国民经济恢复期(1949-1952年)后，我国开始借鉴前苏联于1928年首创的编制五年计划的经验，从1953年起编制第一个“五年计划”。除1963-1965年国民经济调整时期外，我国迄今已编制了10个“五年计划”(2006年之前)和3个“五年规划”(2006年之后)。这些“五年计划/规划”在调整生产力布局、谋划重点建设项目、解决民生问题等方面发挥了引领性作用，已成为国民经济发展的一个重要组成部分和理解我国经济发展脉络和规律的重要线索。通过梳理历次“五年计划/规划”的内容，可以清晰地发现，每一时期的“五年计划/规划”既有对上一期规划内容的承接，也有为适应当时发展阶段和特征而新增的内容。就推动经济发展的国际化与开放化这一方面而言，我国历次“五年计划/规划”对国际化和开放化的关注大致可以分为3个阶段。3.1 第一阶段：以对内建设为主，缺少对国际化和开放化的关注
从“一五”计划到“五五”计划(1953-1980年)近30年的时间里，我国的国民经济发展一直以对内建设为主，历次“五年计划”里均未明确提及“对外开放”、“国际合作”、“全球化”等相关内容，在制定经济发展战略的过程中缺少对国际化和开放化的关注(表2)。例如，“一五”计划里确定的一项基本任务是集中主要力量进行以苏联帮助我国设计的156个大型建设项目为中心、由694个大中型建设项目组成的工业建设，建立我国社会主义工业化的基础。由于理论指导思想出现的较大失误以及对世情、国情判断出现的偏差，此后的4次“五年计划”均没有得到很好的制定与实施。
▲ 表2 中国“五年计划/规划”内容解析
Tab.2 Content analysis of China’s “Five-Year Plan/Planning”
资料来源：依据国家历年五年计划(规划)整理。
3.2 第二阶段：以“引进来”为主的国际化和开放化进程
从“六五”计划到“十一五”规划(1981-2010年)的第二个30年时间里，我国“五年计划/规划”的内容出现了一系列重大变化，例如从单纯关注国民经济建设向关注经济、政治、文化、社会的全面发展转变，从以对内经济建设为主向不断扩大对外开放和积极吸引外商投资转变。整体而言，这一阶段的“五年计划/规划”开始关注国民经济发展的国际化和开放化进程，但以“引进来”为主。作为拨乱反正后的第一个“五年计划”和我国实施改革开放政策的第一个“五年计划”，“六五”计划首次提出要“扩大对外贸易和经济技术交流”、“吸收外商直接投资或同外商合资经营，把对国外资金的利用扩大到适当规模。要特别注意发挥沿海城市在扩大对外经济技术交流中的作用”。此后，对国民经济发展国际化和开放化进程的关注也成为制定各个“五年计划/规划”的一项重要内容并被不断深化，对外开放的形式与载体日趋多元。例如，“七五”计划时期中国开放了沿海的14个港口城市，主动向世界敞开怀抱、开放国门。以沿海开放城市、经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、保税区等各级各类开放区域为载体，鼓励外资和港澳台资企业在中国大陆投资兴厂成为这一时期中央和地方政府在推动国民经济发展国际化和开放化进程的重要举措。3.3 第三阶段：更加强调“走出去”的国际化和开放化进程过去10年的两个“五年规划”(“十二五”规划和“十三五”规划)与之前的“五年计划/规划”相比，在有关国际化和开放化进程的内容表述方面出现了本质的区别。从“十二五”规划开始，我国在重视和延续改革开放之初确立的以“引进来”为主的国际化和开放化进程的同时，突出强调了“走出去”的重要性，以一种更加主动的方式推动国民经济发展的国际化和开放化进程。例如，“十二五”规划中增加了一章关于“积极参与全球经济治理和区域合作”的内容，强调要推动国际经济体系和金融体系改革、加快实施自由贸易区战略。“十三五”规划中增加了一章关于“推进一带一路建设”的内容，并多次提及加快建设境外产业集聚区和国际合作园区等内容。可以说，过去10年中国已经开始在世界版图面前规划经济格局、绘制发展蓝图，成为世界经济建设的倡导者和引领者、重塑世界经济地理的推动者。
值得一提的是，国家层面“五年计划/规划”对国民经济国际化和开放化关注点的转变也得到了地方政府的积极呼应。以山东省为例，笔者整理了山东省历次“五年计划/规划”中关于国际化和开放化内容的表述，发现其关注点的变化与国家层面的“五年计划/规划”基本一致。山东省自“六五”计划起，“对外经济贸易”开始作为“五年计划/规划”的一个专门篇章出现，其后“对外贸易”、“对外开放”、“扩大对外开放”都始终是山东省“五年计划/规划”的重要章节之一。
如果从内容的“国内、国外”加以区分，中国过去13个“五年计划/规划”的内容体系及其演化过程可以进一步分为4种类型(表2)：(1)“对内”的规划，这是历次“五年计划/规划”关注的重点内容，旨在对国内经济社会发展的各项事务进行规划安排；(2)“向内”的规划，主要包括计划经济初期和改革开放以来的历次计划与规划，旨在争取各项国外援助和外资；(3)“向外”的规划，主要包括“四五”计划以来对对外贸易和国际贸易的安排，“九五”计划到“十二五”规划的“走出去”计划；(4)“在外”的规划，主要是“十三五”规划中对“一带一路”的规划安排，也包括“九五”至“十二五”对部分“走出去”在海外布局项目的谋划。
承接“十三五”对“一带一路”的初步规划，“十四五”规划应该把中国“在外”的规划加以系统谋划，一方面促进中国优势产能、产品和产业外扩走向全球布局，另一方面借此疏解中国的生态压力，同时优化全球“三生”空间的平衡布局和生产、消费的就近匹配，降低无效的消耗和压力，促进全球生态文明的发展。
4 全球生态文明与“一带一路”倡议下
“十四五”国际化规划的新趋势 与原则大约25年前，在中国“九五”计划制定前夕，美国学者布朗向全世界发出了“谁来养活中国”的警示[19]。现在回看，在过去不到30年的时间内，中国不仅成功地养活了自己，而且已经成为名副其实的“世界工厂”和最重要的国际公共产品、国际援助的提供者之一，而美国等西方国家却通过其军事、金融霸权，攫取全球利益和被养活着，无形之中，“谁来养活中国”已经变成了“谁在养活美国”的问题！另外一方面，也必须看到，中国改革开放40年的发展不仅为全球生产体系做出了巨大贡献，而且由此承受了巨大的资源环境和生态负担，用一国有限的国土空间和资源环境支撑全球大半的生产和消费，并为西方发达国家的生态保育做出了直接的贡献。经济全球化推动了全球生产布局的集中，在中国形成“世界工厂”的同时(图1)，全球层面的生产、生活和生态格局的失衡也随之加剧，一方面，全球生产体系在中国集中和集聚，但是全球消费遍布各地并以西方发达国家为引领，由此带来全球层面巨量的世界资源地(中国和不发达国家)-世界工厂(中国和发展中国家)-世界市场(以西方发达国家为主的全世界)的运输，增大了全球的生态消耗，同时中国付出了巨大的生态和资源成本为全球消费“买单”(中国的生态和能源占用主要是为全球生产的占用，而西方发达国家则主要是自身生活占用，表3)，加剧了全球生态在中国“洞穿”和形成破窗效应、进而危及全球生态安全的风险，也为西方国家的“碳殖民主义”[20]以及“生态帝国主义”[21]大行其道提供了可乘之机。
▲ 图1 2017年世界主要制造业大国制造业增加值及占世界制造业增加值比重
Fig.1 Ranking of manufacturing added values of major manufacturing countries and their proportion to the total manufacturing added value in the world in 2017
数据来源：网易. 世界制造业50强国家排行榜：中国第一，美国第二，日本第三，韩国第五[EB/OL].(2018-07-09)[2019-06-26]. http://dy.163.com/v2/article/detail/DM9NKF6I0521BS65.html。
▲ 表3 世界部分国家生产、贸易和生态、能耗指标比较
Tab.3 Comparison of production, trade, ecology and energy consumption indicators of some countries in the world
数据来源：联合国统计司数据库http://data.un.org/；国际能源署https://www.iea.org/
数据来源：网易. 世界制造业50强国家排行榜 [EB/OL].(2018-07-09)[2019-06-26]. http://dy.163.com/v2/article/detail/DM9NKF6I0521BS65.html
从全球生态公平视角来看，中国的全球贸易红利与担负的生态赤字具有关联性。国内外许多学者对国际贸易与生态足迹关系的研究都表明，发达国家碳排放与发展中国家的工业发展、国际贸易之间具有显著相关关系。赫特威希(Edgar G.Hertwich)从全球贸易联系的视角分析了国家间在碳排放之间的关联与差异，其研究认为，生产、服务和消费的全球化以及全球产业的分工合作使得国家/地区间的碳排放呈现不均衡分布特征，发展中国家对食品和公共服务的需求更为显著，发达国家随着国民收入的增长，其在工业制成品和社会流动方面的需求也快速增加[22]。彼得斯(Glen P. Peters)在其研究中通过梳理分析1990-2008年间113个国家和57个经济部门的相关数据，发现国际贸易是驱动许多国家碳排放变化的重要因素，大多数发达国家的消费排放增加速度超过其领土排放量，非能源密集型制造业在碳排放转移中发挥着关键作用，而通过国际贸易从发展中国家向发达国家的净排放转移在1990-2008年有显著增加[23]，这一时期正是中国“世界工厂”形成的时期。国内学者如鲁明川(2016)指出，近年来中国工业经济发展迅速，我国已经成为了全球最大的“世界工厂”，但是“世界工厂”在带来经济发展的同时，也造成了严重的生态问题[24]。李昭华等研究发现，1992-2007年期间，中国对外贸易所获得的货币资本利益是以生态资源的流出和环境污染为代价的，对外贸易的增长隐含着生态资源的廉价外流[25]。目前，这种“三生”失衡的传统全球化已经到了难以为继的地步，必须立足“一个地球”和“人类命运共同体”的新视角，从全球生态公平的角度重新审视，并把贸易赤字、生态赤字等关联考虑和统筹解决，推动构建“三生”平衡的新型全球化体系。无疑，当今中国是推动新型全球化的主要力量，中国的“十四五”时期是推动这一新型全球化重构关键时期，也是事关全球公平发展的关键举措。从全球共享发展的角度看，中国文化与中国的天下观和义利观，为当代全球新发展观提供了智慧和解决之道。中国文化信奉“退则独善其身、达则兼济天下”，在自身陷于困境之际，讲究通过自我突破和奋斗来解决自身问题，在自身发展起来之后，追求与“天下”共享和共同发展而不是自己一枝独秀，或者以自身的优势地位欺凌和锁定其他国家在落后地位。建国70年和改革开放40年，中国不仅实现了自身的飞速发展，成功跻身全球第二大经济体和第一大工业生产国，而且正在以自身力量带动世界发展和全球版图的优化重组。2015年，美国著名国际政治、外交家基辛格博士出版了《世界秩序》一书，对未来的全球格局进行了新的预测，对中国的全球作用进行了分析[26]，2016年，康纳提出了“超级版图”的概念，并呼吁建设一个跨越国家、依托全球供应链和超级基础设施的“无边界世界”[27]，并认为中国已经和必将继续发挥重要作用。既往的世界史也表明，在大国扩张时期，都有过在全球或者超越国界的国际区域配置资源、联动发展的政策、计划与行动，这其中既有封建社会时期中国与近邻国家以文化、经济为纽带形成“朝贡”体系和对周边国家的输出与带动，也包括英帝国扩张期侵略性的海外殖民地政策和计划，以及第二次世界大战之后苏、美、日等国家在霸权、遏制思维下的全球扩张与援助计划，如苏联对社会主义国家的援助计划、美国的海外合作法案和马歇尔计划、日本的海外援助和拓展政策与相关计划等。因此，中国“十四五”规划必须更大力度地进行全球化布局，这既是趋势和机遇，更是全球责任所系。“十四五”时期，是中国在全球地位实现历史性复兴和回归的关键时期，也是中国从主要吸引全球要素来本土到中国力量全方位走向全球、尤其是发展中国家和落后国家，实现人类命运共同体新愿景的新时期。中国的优势产能将从在本土过剩式聚集和为全球生产，到走向全球消费地和短缺地实现就地生产和供给，不仅带动其他国家分享中国发展的机遇和动力，而且有利于在全球尺度上促进生产与消费的就地融合，减少各类中间消耗、减轻“世界工厂”的生态负担，均衡生态压力，并将有力促进中国的生态恢复和对全球的绿色贡献。为此，在经济高度国际化和中国逐步引领和塑造新型全球化的“十四五”时期，要把握好“国际”“国土”和“国民”之间的关系，在刚性确保基于经济安全和竞争力的产业国土在本土配置的同时，着眼于资源的全球化配置和经济的全球控制力提升的需要，向欧美和日本等发达国家学习、积极开辟“全球产业国土空间”，不求所有、但求所用，从人类命运共体高度和国民收入提升角度，关注海外合作发展资源和发展空间的科学配置与规划引导。要把新时代中国人类命运共同体和新发展理念、国家“一带一路”相关政策和规划安排、联合国宪章精神与可持续议程要求、“一带一路”相关国家发展计划和其政策与文化价值等高度融合，求同存异，形成具有时代引领性包含中国智慧的国际发展新理念。以“6G”(Global 、Green、Growth和GDP、GNI、GEP)为基本导向，参考相关研究的观点[28]，笔者提出全球生态文明和“一带一路”倡议协同的中国“十四五”国际化规划的六大基本原则(表4)。
▲ 表4 | 中国“十四五”国际化规划的六大基本原则
Tab.4 | Six basic principles of China’s internationalization planning in the 14th Five-Year Plan
5 全球生态文明与“一带一路”倡议下
“十四五”规划的新内容从中国相关规划与政策要求等角度来看，我国在“九五”计划明确提出“充分利用国内外两种资源、两个市场”和实施“走出去”战略基础上，通过“十五”、“十一五”和“十二五”的逐渐部署和落实，在“十三五”规划中，开始对“一带一路”倡议下的对外开放合作进行了全面的谋划和统筹安排，不仅提出了“全球配置资源能力进一步增强”的目标，提出了“积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体”的理念，在规划的各个篇章都注重了国际合作的安排，并专篇对“构建全方位开放新格局”进行了系统谋划，特别是对中国推进“一带一路”建设的具体方案、积极参与全球经济治理的行动、积极承担国际责任和义务的安排等进行了谋划，其中涉及到针对中国海外布局与合作格局的内容[5]。面向“十四五”时期的新发展要求，“一带一路”引领、面向新型全球化时代的中国国际化规划和海外合作的系统布局，必须延续“十三五”的内容，并进行系统拓展和深化。与此同时，“十三五”期间，国家推进落实“一带一路”倡议，制订了多个相关的专门规划、行动计划和政策以及对外援助计划等，也与许多国家和国际组织签署了多个合作文件，这些文件对中国和“一带一路”的合作发展都进行了部署与安排，“一带一路”倡议下，“十四五”国际化规划需要吸收、借鉴和参考这些内容和方案，综合集成和进一步谋划。从国际视角看，作为后发部署海外发展的国家，“一带一路”倡议下中国的“十四五”国际化规划需要参考和衔接西方先行国家的经验、吸收国际组织相关规划或者政策的内容，并积极衔接“一带一路”相关国家自身的规划和政策内容。在西方国家类似规划、政策和法规经验方面，美国二战后的海外援助法案和经济合作法案[29]、马歇尔计划[30]堪称可以参考的典范案例，其法案内容涉及到各类资金、项目和对象区域、相关政策等安排；在有关国际组织的规划与政策方面，联合国[31-32]及其人居署、粮农组织、工发组织[33]、教科文组织、环境规划署[34]以及非盟[35]、联合国非洲经济委员会等均出台过多个规划和倡议等，其所关心的议题涉及到经济发展、社会发展和公共服务、粮食和食品、工业化和就业、城镇化和人居环境、生态环境等议题，中国确定“十四五”国际化发展规划可以借鉴吸收并助推实现；在相关国家规划与政策方面，日本的海外拓展、援助计划和相关组织等非常值得中国借鉴参考和学习。日本战后对外援助历经探索发展期、谋求政治大国期、独立风格成型期3个阶段，发展至今已成为世界上主要对外援助大国[36]，对外援助领域涵盖社会基础设施与服务、经济基础设施与服务、生产部门等多个领域，业务覆盖亚洲、欧洲、美洲、大洋洲，已向超过190个国家和地区提供过资金、物资、技术的有偿和无偿援助[37]。其对外援助的纲领性规划包括1992年发布的《政府开发援助大纲》和2015年发布的《政府开发合作大纲》。以《政府开发合作大纲》为例，主要包括理念、重点政策、实施机制3个方面的内容，并具体到全球各区域明确了合作发展的基本战略[38]。综合借鉴上述参考系，建议在国家和省级“十四五”规划层面对“一带一路”倡议下的海外合作发展进行系统部署与谋划。主要内容见表5。
▲ 表5 | 中国“十四五”国际化规划的主要内容
Tab.5 | Main content of China’s internationalization planning in the 14th Five-Year Plan
除了上述内容之外，亦可以依据各国家的差异性需求，确定国别合作发展的专门规划，作为对总体规划的具体落实。
“十四五”时期，是中国由全球大国全面走向世界强国的关键期，是中国由追赶到超越进而走向引领全球化发展的阶段，中华民族的复兴和全球体系的重构是这一阶段的关键特征和核心任务。“十四五”规划作为阶段性发展的蓝图和总纲，需要与时俱进，要作为第一个对中国国际化发展进行全面、系统谋划的五年规划，把中国在海外合作发展的理念与原则、总体目标、具体任务和领域、布局蓝图和支撑配套系统、相关政策等进行明确，将有利于促进中国与世界各国形成统一、明确的发展共识，促进“一带一路”倡议的生根落地和全球格局的优化、协调和平衡，为全球生态文明和经济社会协调发展和整体推进提供引领。
( 致谢：东南大学建筑学院博士生赵胜波、闫怡然协助梳理了部分基础资料和参考文献，在此予以感谢。)
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