【Open Access】人居与高质量发展
吴唯佳
( 中国城市规划学会常务理事，首都区域规划北京市重点实验室主任，清华大学建筑与城市研究所副所长，清华大学建筑学院教授，本学术对话主持人 )
我国正进入从高速增长转向高质量发展的新时期。美好人居是经济社会健康发展的基本保障，是“以人为本”高质量发展的具体体现。人居高质量发展是受惠面更充分、社会包容更均衡、文明程度更高层次的转型发展，是城市与乡村的均衡发展，经济增长与社会公平的均衡发展，区域竞争力与区域凝聚力的均衡发展。人居高质量发展需要绿色城乡建设的支持，需要处理好规模增长与存量改造、经济社会综合效益提升的关系，处理好城市经济发展与社会公平、资源环境保护协调的关系，处理好政府调控与社会治理、社会融合的关系。本次对话面向两个百年目标和长远发展，探讨在国家治理能力和治理体系现代化背景下，如何提升不同层级人居环境品质的挑战、目标和措施，建设美好人居环境，服务人民对美好生活的向往。
“人居与高质量发展”学术对话由清华大学建筑与城市研究所和清华大学人居科学院联合举办，是2013年来在中国城市规划年会上连续举办有关人居议题的第七场学术对话。之前的对话议题分别为“美好人居与规划变革”、“区域协同规划”、“美丽人居与和谐社区营建”、“人居科学与乡村治理”、“特大城市地区如何引领实现百年目标”以及“空间规划体系变革与学科发展”，核心围绕近年来的发展转型及其对城乡规划变革的影响等方向性问题，关注人居与空间发展以及空间治理关联的多个重大领域。
为实现人居高质量发展，我们认识到，应辩证认识改革开放以来的发展道路，科学看待当前问题。人居高质量发展不仅包括高质量的生活，也包括高质量的治理；高质量发展与高质量治理紧密相关。推动人居高质量发展，要以绿色、生态人居理念，提升人居环境生态化水平，推动社会文明的科技进步和发展；以更合理、更有效能的人居秩序，重构区域层面的国土空间布局，形成生态更安全、更具竞争力的经济发展空间条件，推动经济转型高质量发展；以更加宜人的人居品质，服务城市更新、改造和保护，促进文化创新，增强高质量发展的获得感；以更加和谐的城乡人居家园，推动城镇化和乡村振兴互相促进，融合发展；以更加特色化、多样化的人居高质量建设，增强活力，促进社会多元发展；以更开放的工作组织、更高更先进的人居指标体系、更关注人民群众的实际感受、更主动的成果反馈和更严肃的评估督察，完善人居环境管理制度，服务国家治理体系、治理能力的现代化。同时，人居高质量发展也要关注国际经验。在制度措施上，要规范各级政府的公共资源调控行为，协调发挥政府和市场的作用；要推进土地使用制度的改革，从根本上解决寻租、搭便车等顽疾；要以人民为中心的理念转变管理思路，深化人居环境的精细化管理措施，推动社会发展的现代化；要因地制宜、因势利导地开展人居环境高质量发展的试点和实践，探索适合国情的人居治理道路。
2019年9月28日我们与北京市城市规划设计研究院在清华大学联合召开了“人居环境高品质转型发展“论坛。本次对话是清华大学论坛讨论议题的继续深化，希望各位参会专家继续围绕城乡发展转型的焦点、难点问题展开讨论，针对人居高质量发展、国家治理能力和治理体系现代化，提出具体措施、政策建议。
吴良镛
( 中国城市规划学会名誉理事长，中国科学院院士、中国工程院院士，清华大学教授 )
1949年中华人民共和国成立后，城市规划专业从无到有，取得了长足的进步。形势需要，当时普遍重视实践，与政府管理部门联系密切。总的来说，当时对城市规划建设的认识比较简单，任务相对也比较单纯。改革开放以来，我国社会经济发展水平快速上升，城乡人居环境取得实质性的改进，也暴露出了诸多问题，系统研究城市规划的科学规律的呼声不断高涨。1993年，我提出人居环境科学，即旨在面向城乡规划和建设中的复杂问题，以人为本，建设美好人居环境。
近年来，在中国特色社会主义进入新时代的重要时期，促进国家治理体系和治理能力现代化、加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国等一系列重大战略与关键举措提上议事日程。相应地，国家对经济社会高质量发展、空间资源资产保护利用、城市规划建设管理等工作的统筹协调，都做出了顶层设计和战略安排。
城市是国家文明传承创新和现代化发展的关键地区，也是资源环境保护的关键地区，中央城市工作会议明确，城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。对城市人居环境建设工作予以足够的关注并提到前所未有的高度，这是一个重大的社会进步。相比之下，我们的理解还不到位，工作还很不足。
2018年我作为“改革先锋”参加改革开放40周年大会，又亲耳聆听习近平主席再次强调：“必须坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往”“前进道路上，我们必须始终把人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标”。我更加迫切地感受到，我们需要认真总结中华人民共和国成立70年来的经验教训，提高对城市工作的理论认识，从实现两个百年目标的国家战略高度，深刻把握好规划、建设、保护、管理的科学规律，处理好各方面关系，进一步统筹各部门力量，坚持以人民为中心，将经济社会发展、资源环境保护、城市规划建设管理等一系列重要工作拧成一股绳，持续努力，共同为广大人民提供生产、生活、生态合理组织的有序空间和宜居环境，不断实现人民对美好生活的向往。
相应地，我们要更为自觉地大力发展人居科学，为美好人居建设提供科学支撑。城乡规划学是人居科学的核心学科之一，可以说当今的时代为城乡规划学科发展提供了历史性的、具有巨大挑战性的契机。我们要肩负起创造优良人居环境的时代使命，拿出更多的智慧和勇气，不断探索、不断研究，推动城乡规划学不断创新、不断前进！
石晓冬
( 中国城市规划学会青年工作委员会副主任委员，北京市城市规划设计研究院副院长、教授级高级工程师 )
新时代美好人居和高质量发展目标的实现是要以科学有效的规划为基础的。规划是龙头，在城市建设中发挥着重要的引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳，规划不作为也是最大的失职。规划的突出作用是统筹好空间格局，科学安排资源要素，尤其在生态文明时代，更是要将山、水、林、田、湖、城、岗、房、地、钱等这些要素科学配置，统筹协调。在这一过程中要把握好几个方面。
一是集约高效。转变粗放发展和资源高消耗的增长方式，探索人口经济密集地区优化开发新模式，以较少的资源代价支撑更高质量的发展，提高劳动生产率和土地产出效率，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统。
二是创新引领。创新驱动是高质量发展的发动机，城市要提供相应的科技创新空间和配套空间，为科研活动、科技人才、科技交流、科研转化、科技服务提供“政、产、学、研、金、介、媒”等各方面的支持，也要为科研人员提供相应的城市服务保障等有助于形成有利于创新的社会生态环境。
三是改善民生。就是要践行好以人民为中心的发展思想，把“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”要求，落实到居民的家门口，抓住市民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，以社区为基本配置单元，以街道为城市治理单元，统筹组织，科学配置，实现住房的基本保障和可持续改善、居住环境的和谐宜人、学前教育和基础教育的优质均衡、基层就医和基层养老福利设施就近便利、全民健身场所类型丰富、市政基础设施安全可靠、公共交通体系绿色高效及社区商业服务生态有机丰富。
四是圈层联动。我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。同时，人民就业、居住、交往、休憩的尺度是非常丰富的，从城市群、都市圈、都市区、中心城市，到街道、社区乃至居民家门口的不同尺度，都需要通过科学配置来组织好各类要素的合理流动，实现美好人居和高质量发展的诉求。
王富海
( 中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会副主任委员，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司董事长、教授级高级城市规划师 )
本轮以国土空间规划为抓手的国家空间治理中，十分强调生态文明导向，建议加上“人居质量”导向，将提升全民人居质量作为新时代破解社会主要矛盾、满足人民美好生活向往的主要目标和核心工作。人居环境科学正逢其时，可以成为国土空间规划的重要理论依据。
在国家空间治理中以人居质量为“纲”，既是对改革开放40周年成果的延续和创新，也是人居环境科学尽快从“认识论”走向“方法论”的必由之路。当务之急是在宏观人居实践中强化人居标准的研究和配套政策设计。建议：
一，评估各级人居环境水平，建立人居质量基本标准。要认识到人居质量标准是多样的、相对的、包容的、渐进的，要根据全国不同地区的实际情况形成分类分级的人居标准。
二，开展未来全国人口分布的空间规划，做好不同模式下人居建设的比较，衡量模式利弊，形成稳定的方略。
三，建立公共服务及福利制度的双轨制度。将最基础的人居需求(尤其是义务教育)交由国家直管，提升型需求让地方政府解决，从而保障国民的基本待遇，适当分割人居质量与地方经济的过度捆绑。
四，建立起房地产税费调节机制，为城市人居环境的维护提供稳定的资金，并以梯级税率和特别调节的方式平衡大中小城市的人居成本，刺激提高闲置房屋入住率，吸引人口集聚，让未来的人们生活在城乡及大小城市是因为对人居方式的选择而非被人居成本所胁迫。
五，纠正唯GDP论，将人居质量纳入行政考核要求。在国家层面，也要建立起围绕公共性住房和基础公共服务保障的评估、投入、监督、考核机制。
六，建立面向存量管理的规划体制机制，对有利于人居质量提升的改造活动报以包容的态度，研究施行各种鼓励性政策吸引市场和社会力量共同参与到城市更新当中，促进城市存量空间的自组织发展。
七，做好对未来生产生活方式的研究。在可见未来，创新向街区回归，生活逐渐智能化，将深刻影响人居的分布和形态。这既是机遇也是挑战，必须做好前瞻性研究，提前在空间上和政策上做出准备。
汪科
( 中国城市规划学会标准化工作委员会委员，中国城市规划设计研究院副院长 )
我来尝试回答刚才与会者提出的问题。我以前曾具体负责组织制订城市居住区规划设计标准，这两年也参与研究城市公共服务设施规划规范，包括研究解决城镇小区幼儿园问题、养老问题，此外还包括面向家政人员的配套设施，这些问题得到中央领导的高度重视。每一个社区的人口年龄结构不同、人群特点不一样，对社区的公共服务设施的需求也就不同，不能简单地按照一个模式进行配建，要考虑社区人口年龄、人群特点的变化带来的对新功能设施的需求，城市规划一定要考虑弹性。现在的规划或者说传统的规划存在一个问题，就是没有给城市内部留有足够多的弹性空间。新时代的城市规划，从规划理念到规划方式，都要进行改变。
第一，从理念上讲，尽可能不要把城市搞得那么密，这几年住房和城乡建设部一直在研究如何在城市内部留下更多的灰色空间，给未来需求留有建设余地，包括公共服务设施的需求、产业的弹性需求，这些需求当前是无法预测、确定的。我认为，规划人员要学会管控自己的工作边界，管控自己的无知，不能认为什么建设需求都能提前想到，实际上恰恰是很多都不能想到，必须人为地留弹性，在规划上尽可能留弹性。
第二，从方式上讲，就是城市功能设施规划建设要留有一定的混合性，就是一个建筑要保持多种功能的适应性。我们学建筑经常讲，幼儿园有什么特点，养老设施有什么特点。但在市场经济条件下，很多建筑越来越具有混合性。比如，在实践中，很多地方把幼儿园改造成养老设施，把公共建筑改造成幼儿园。从长远的发展看，特别从绿色低碳发展的角度讲，建筑不能简单地说拆就拆了，而是建筑本身要留有足够的使用弹性，要满足更多的潜在的功能需求。
另外，不能说住房和城乡建设部今后什么规划都不管了。我最近在住房和城乡建设部挂职，具体负责城市设计、历史文化名城保护工作，这些曾包括在传统的城市规划工作体系中。我想和大家交流三点。
第一，关于历史。新中国成立70年，改革开放40年，应该怎样看待这段历史时期城乡规划工作的经验、教训和问题，我认为对过去的规划工作要全面认识。改革开放之前的长时间里，特别是新中国成立初期，讲“先生产、后生活”。对这种做法的评价要有一个前提，就是不能用后40年的逻辑去看前30年。我们很多事业是从一穷二白中逐渐发展起来的，很多产业发展不得不经历“先生产后生活”的道路。现在一些微信大谈特谈过去城市建设怎么样不尊重人。试问没有足够的生产，没有足够的物资，人们能怎么样生活？所有的经济社会发展都建立在一定的物质基础上。改革开放后很长时间，主要社会矛盾是人民日益增长的物质文化需求同落后的生产力之间的矛盾，不能简单地把社会矛盾问题都说成城市规划工作的问题。城市规划要适应社会经济发展的需要，适应了社会经济发展需要的规划就是好的规划，适应了某个地方实际的规划就是好的规划。中国的城市规划保证了中国快速的城市建设、基本建设，即便说城市规划工作有这样、那样的问题，也不能称之为规划有多大的错误，这是一个基本逻辑。
此外还有一个逻辑，就是不否认问题，但一定要分清楚在这些问题中，哪些是规划专业领域的学识认识问题，哪些是规划局管理的问题，哪些是政府决策的问题。因为在一些地方城市主要领导是规划的决策者，是决策者造成的问题，规划行业不能背这个“锅”。
第二，关于现实。这几天参加会议，听到很多规划同行给管理部门提建议。我认为规划界同仁要有规则意识、边界意识；不能因为规划界的人研究问题多、读书多，就认为在工作所涉及的领域，我们都是专业人员。其实离开我们所致力的专业，我们都是一知半解。规划人员不能对国家和社会所有的问题，不学习、不调查、不研究，就泛泛而谈，甚至指手划脚，要将更多注意力聚焦到规划问题怎么办。我建议大家要研究规则问题。无论开展国土空间规划，还是推进规划改革，都需要建立很多制度。今年5月9日中央印发了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，这仅仅是完成了“四梁八柱”，还需要建立完善很多相关制度。有人讲“不能穿新鞋走老路”，但是请问有“新鞋”了吗？建立国土空间规划体系，不是一蹴而就建立，需要研究很多规划制度问题、规划法规问题、规划标准问题，需要做大量深细的工作，需要走很长的路。我认为，推进规划改革，规划管理制度、办法、规则，最终要通过法律法规确立起来；而要保证这些制度、办法、规则科学合理，就要注意发扬科学民主精神，让更多的人参与、真正的专家参与。规划人要厘清专业的边界，管控自己的无知，否则盲目使用话语权，会损害规划管理制度的科学性。
第三，关于未来。城市规划最终要落实到建设行为上，通过建设实施规划。而这个建设行为造成的影响可能延续几十年甚至上百年。这就决定了今天对很多城市问题的研究解决方案，不能仅简单地适应今天的需求，还要适应未来的、长远的需求。很多研究提出，2035年前后中国城镇化发展将进入稳定阶段。到了2035年，我们的经济社会发展、城市建设是怎么样的，需要进行深入思考和研究。目前，我国一年要建成几十亿平方米的房子，这些都是社会财富的消耗，是资源能源环境的消耗。因此，做好规划工作，大家一定要理性地研究问题，让规划尽可能适应未来城市发展建设的需要，就如我的老领导、导师周干峙院士所说，做规划工作，要了解真情况，研究真问题，做真规划。
周俭
( 中国城市规划学会历史文化名城规划学术委员会副主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授 )
我们需要对高质量人居空间发展的价值体系开展研究，以使我们自己厘清今天新时代的高质量发展要求与以前的目标有什么不同。从生态文明、文化传承的视角来看，新时代高质量人居空间的建设应该包含与资源禀赋密切相关的地方属性。不同地域的自然与文化资源禀赋不同，决定了我们不能用过去的方式和标准去衡量人居空间的高质量。
我国幅员辽阔，气候、地理、生物的多样性十分丰富，各地的自然资源禀赋的差异极大。不论自然资源禀赋的多少，在不同地域生活的人们在数千年与自然共处的历程中，形成了紧紧依托自然资源条件的人居环境营建方法和特点。我们需要针对不同地域的自然条件，形成与自然环境密切关联的人居空间价值体系。
每个城镇和乡村的历史空间都是独特的和唯一的，这种具有历史意义的人居空间往往曾经而且至今依然是一座城市中最宜居的地区之一。对其需要充分尊重、深入研究，发现其中符合当地人们生活方式、文化传统的人居空间价值体系。
人居空间的高质量发展应该关注与日常生活密切相关的“幸福感”。我们需要把重点落在与人们日常生活时刻相关的日常生活空间层面，在中观的空间形态格局、城市肌理和微观的空间尺度、空间界面层面，从人的“体验价值”出发，提升人们生活的质量。
人居空间是一种具有社会属性的社会空间。我们不能忽视社会对空间进行再创造、再定义、再赋能的价值，要促进人们对空间的创造性利用，这将使人们更具有心理上和主观上的“获得感”。安全稳定、和睦和谐、沟通认同、共治共享是高质量生活的目标，也是“以人民为中心”的人居空间营造的目标。
高质量的人居空间不是一个底线思维模式，因此就不存在一个“标准”。我们需要充分认识到人居空间高质量建设的地区性特点，对不同区域、不同类型和不同社会文化背景的人居空间应该用不同的价值体系去评判和衡量。
毛其智
( 中国城市规划学会常务理事、山地城乡规划学术委员会副主任委员，清华大学建筑学院教授 )
我讲三点。
第一，今天会议的主题是人居与高质量发展。高质量是一个永久的话题，而我们常说的是“没有最好只有更好”，或“没有最高只有更高”。人类的历史就是一个不断努力发展提升的历史。过去讲“多、快、好、省”，这是对事物的一种认识。在面对“有或无”问题的挑战时，还是多有一点的好，要让大家都有口饭吃。近年来虽然部分地区已经较为发达，但仍有很多地方还处在相当贫困的境况，希望快一点脱贫减困，这时发展速度的矛盾就很尖锐。在某种程度上，没有数量就没有质量。在经历了“多与快”两个阶段之后，“好和省”就必然要提到日程上来。
第二，应该把包容性和高质量放在同一个发展层面上整体考虑。“人居百态、世间万象”。在城乡发展的过程中，每个地方都会出现不同类型的城中村、棚户区，或叫做贫民窟等其他各种名字的“非正规住区”。不管是国内还是国外，多样化、多层次的居住形态是长期存在的。如何对待这些低水平、“非正规”的人居环境，历史上有过几个不同的发展阶段。在工业化初期，政府多是听任贫民窟发展，直至恶劣的人居环境影响到相对富裕阶层的住区。接着，很多国家采取了“清理贫民窟”的做法，政府出面，动用“警察权”，驱赶和拆除各种“非正规住区”的做法风行一时。而后，人类社会的文明程度进一步提高，贫富之间、城乡之间，包容、共生、和谐相处的理念渐入人心。联合国《2030可持续发展战略》，人居三《新城市议程》，还有习近平主席近年来一系列主张等，将“一个都不能少”和“人类命运共同体”发展为全球的共识。
第三，城乡规划在人居环境建设和高质量发展中发挥了巨大作用。已故英国学者彼得·霍尔教授曾在其《明日之城市》一书中写到：“在过去的一个世纪中，不管城市规划有过多少错误和过失，它毕竟实实在在地帮助了亿万相对贫穷但正派的人民，使其居住得更美好并比以往更有尊严；就这一点来说，城市规划还是值得骄傲地回顾自身的成长历程，并依此继续支持其未来的工作。”在新中国70年的城镇化和城乡建设中，城市作为乡村发展的重要推动力，以工促农、城市反哺农村，成功将数亿的农村人口转移到各级城镇，安居乐业。2018年末，中国的贫困人口已从过去的7个多亿下降到1660万人。在建设美丽乡村，改善城市老旧居住区，持续提高基础设施和基本公共服务保障水平，全面建成小康社会的进程中，城乡规划建设管理工作功不可没。
邱衍庆
( 广东省城乡规划设计研究院院长、高级城市规划师 )
王凯
( 中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会主任委员，中国城市规划设计研究院副院长、教授级高级城市规划师 )
人居环境科学是吴良镛先生的重要学术贡献，但是对于我们这些人来讲，可能更多是对这个理论的长期实践。我非常赞成前面专家的观点，很多东西是需要做的，而且在做法上需要实实在在。我谈三点认识。
第一点我呼应一下刚刚几位专家说的，高质量发展一定要注意阶段性，即不同的时期有不同的标准。改革开放40年来，就居住这件事来讲，1978年以前我们的目标是有张床，改革开放以后逐步实现了每家有一套房，所以高质量发展不管是中国还是国外，都有一个阶段性的发展目标。因此，高质量发展提一些超阶段的目标是不现实的，发展一定要符合中国的实际。
第二点想说的是，高质量发展一定要注意多样化。比如人均绿地指标，新区和老城区就不能简单雷同。刚刚举的上海静安区的例子，如果非要人均绿地指标符合要求，就要拆房子，而上海静安区恰恰是最高品质的地区，虽然不符合人均绿地指标要求。还有一个就是密度问题，过去一些概念比较乱，一说密度就是1平方公里1万人，其实这是个大平均概念，城市不同的地区有不同的要求。记得联合国人居署的官员来中规院做报告，他提出纽约、伦敦、巴塞罗那人居环境比较好的地区，密度大约是每平方公里2万到2.5万人，这是比较宜居的密度。所以多样化确实要作为重要的议题来谈，相应的标准制度、导则都要注意多样化。
第三个就是当前的人居环境建设重点。我觉得有两个方面，一个是国土空间规划，特别是省及以上的国土空间规划，重点应该是国土空间的整治和修复，对于像北京、上海这些城市来讲，应该是城市的规划建设与管理。2015年召开的中央城市工作会议也是这么要求的。按照党的十九大的要求，我们的工作还是应该聚焦到以人民为中心，当前特别要关注社区这个层面的事情，因为其直接和老百姓的利益相关。比如说一些城市的封墙堵洞行为，就要结合老百姓的日常生活需要和社会治理统一起来考虑。
总之，城市的多样性、多元化在城市管理上是一个值得我们认真思考的问题。
汪科：
我不熟悉住房保障规划，但有两方面情况介绍。
第一，住房保障规划或住房建设规划涉及多方面，包括建设用地问题，这涉及到国土空间规划；包括住房保障体系，对哪些人群进行住房保障，这是政策问题；此外，住房还涉及到很多社会层面的问题，比如社会包容、社会融合问题。当前，我们国家建立了一套住房供应体系，有的以政府为主导，有的以市场为主导，住房保障是住房供应的一种形式。保障什么人群，采取什么方式保障，这些年在不断调整完善。
第二，对于从事规划工作的同志来讲，涉及保障住房的工作主要是给保障住房确定一个合理的位置。一些地方把保障住房规划建设到城郊接合部去了，有待商榷。一些发达国家，在房地产开发、城市再开发中，注重将保障住房安排到混合社区，从户型设计开始，就体现保障性住房特点，要求在住区、社区的新建房屋中，拿出一定比例用于保障性住房，通过排队、抽签等程序，分配给最需要保障的人。这一做法很值得借鉴。在我们的住房规划建设中，应把很多工作统筹起来、综合考虑，不能只简单地通过空间规划划定专门地块，建设保障住房就完了。在住房非常短缺的时期，集中建设保障性住房，确实可以很快解决大多数人的住房需求，但从长远看，建设混合社区、推进社区融合是必要的，这要求进一步优化和创新保障性住房规划建设的做法。
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