【文章导读】珠三角存量用地再开发的理论解释与实证研究

郭  旭，博士，浙江省绍兴市上虞区东关街道党工委副书记。

严雅琦，清华大学建筑学院城市规划系博士研究生。

田  莉，清华大学建筑学院城市规划系教授，副系主任，土地利用与住房政策研究中心主任，本文通信作者。* 国家重点研发计划重点专项(项目编号：2018YFD1100105)与北京卓越青年科学家项目“北京城乡土地利用与住房发展的理论、规划方法和技术体系研究” (JJWZYJH01201910003010)资助。原文刊载于《城市规划》杂志2020年第6期

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研究背景与创新

珠三角的“三旧改造”、长三角的低效建设用地减量化正成为中国存量用地再开发的两种典型模式。田莉教授研究团队近年来持续关注半城市化与城乡更新这一研究领域，特别是自2014年以来，团队重点研究了珠三角“三旧改造”的政策与实施。以往大量研究仍停留在宏观的制度分析上，微观的实证研究有待进一步展开。《产权重构、土地租金与珠三角存量建设用地再开发：一个理论分析框架与实证》一文研究的目的是回答一个理论问题：是什么在背后推动存量建设用地再开发，这个“看不见”的影响因素是什么？

珠三角的存量建设用地再开发包括了国有用地上的再开发以及农村集体建设用地的更新改造；再开发包括了合法的实践也包括非正式（informal）的行为；与中国其他省市所不同，广东的“三旧”改造政策意味着历史违法用地有条件地合法化，以及对原先土地一级市场垄断局面的打破。以往的相关研究对土地整合、开发模式进行了描述和分析，但面对不同的再开发类型、不同的利益博弈，以往分析框架的解释力还有待提高。本研究借鉴土地产权理论和土地租差理论，构建一个统一的分析框架来厘清珠三角存量建设用地再开发这一复杂的空间治理实践。

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从土地产权重构到土地租金：

一个新的分析框架

研究首先梳理了土地产权重构与存量建设用地再开发的关系，指出在珠三角的“三旧”改造中，政府赋予原业主土地再开发的权利以及部分土地收益权，原业主可以自行进行存量建设用地再开发，实现了土地开发权与土地收益权的共享，打破了原先政府垄断土地一级市场的局面，这也从根本上推动了自下而上的存量建设用地再开发。其次，借助尼尔·史密斯的“租差”理论，即土地潜在租金与土地在当前利用性质条件下租金的差构成“土地租金差”，揭示获取“土地租金差”是推动开发和再开发的动力，促成城市用地性质的改变和用地使用强度的提升。基于此，研究构建了“土地产权重构-土地租金”的分析框架，以解释珠三角存量建设用地再开发的机制。土地产权的重构改变了土地收益的分享机制，土地涨价是可以分成的。地方政府对土地产权进行重构，通过对空间的“管制”制造出更多的土地租金，从根本上推动了自下而上的存量建设用地再开发，打破了以往暴力拆迁和无法拆迁的两个极端僵局。

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珠三角存量建设用地再开发的空间治理

改革开放后珠三角快速、粗放型的工业化、城市化使得整体的土地开发利用效率较低，在“三旧”改造开始的2009年，广州市城乡建设用地开发规模已达到合理开发规模的75%。同时，由于历史原因，珠三角历史违法用地问题也比较普遍，大量现状建设用地没有合法的规划许可与产权登记。为破解上述难题，2009年以来广东省成为“三旧”用地改造政策的示范省。“三旧”改造是指对旧城镇、旧厂房、旧村庄的全面拆迁、规划整治以及环境整治，以此来盘活存量土地，促进土地资源的再开发与集约化利用。自2009年以来，“三旧”改造政策不断变迁，从给予市场和原土地权利人更多的收益到提高社会公众利益，对相关的再开发进行了再一次的权利调整和利益分配。

▲ 图1 | 2014年S区城乡建设用地

3.1 旧厂房再开发

国有土地上旧厂房再开发主要分为三种模式。一是自行改造，补缴地价；二是公开出让，该地块可由土地收储机构收购，进行开发经营，原土地使用权人可以获得60%的土地出让金；三是公益征收，如地块的规划性质为非经营性用地，则由政府收回并给予原业主补偿款。集体土地上旧厂房再开发模式与国有土地上的相似，但在自行改造中，只可以改造为商品房开发以外的经营性用地项目。

3.2 旧村庄再开发

2009—2012年，珠三角的旧村庄再开发主要是全面改造与综合开发这两种模式。2015年新的政策将旧村庄再开发进一步区分为全面改造和微改造两种模式。全面改造可采用自主改造、土地征收、合作改造等模式。

3.3 旧城镇再开发

2009—2012年，珠三角旧城镇再开发主要采取三种模式：成片改造、零散改造以及历史文化保护整治。2015年，新政策规定旧城镇再开发采取全面改造和微改造两种，改造工作的主体依然是区级政府。

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 珠三角S区的实证

4.1 总体实施情况

截至2017年，S区共有1677宗“三旧”改造地块申请通过，总面积达60.52km²，占全区城乡建设用地的29.82%。其中旧厂房占“三旧”总面积的58.84%，旧村为33.01%，旧城镇为8.15%，如图2所示。

▲ 图2 | S区“三旧”用地分布情况

自2009年“三旧”政策出台至今，S区共批复1个旧村庄改造、26个旧厂房改造。项目具体实施情况见图3。改造模式分类和改造后用地类型见图4、图5。

▲ 图3 | S区“三旧”项目实施情况

▲ 图4 | 改造模式分类

▲ 图5 | 改造后用地类型

4.2 土地产权重构与土地租金捕获

对再开发的影响机制

无论是旧厂房、旧村庄还是旧城镇，地方政府通过制度供给，赋予原土地权利人与开发者一定比例的土地开发权和相应的收益权，另外也避免了因“招拍挂”导致原土地使用权人无法获得土地再开发的风险。改造后，政府、原土地权利人、开发商都能从土地“租金差”中捕获到一部分，实现了多方利益的共享。土地产权结构包含了土地使用权、租赁权、发展权和转让权等内涵，通过制度创新对土地产权结构进行重构，使得土地租金上升，获取土地租金差是存量建设用地再开发的动力，在珠三角的实践中，旧厂房、旧村庄和旧城镇改造也都符合这一逻辑。从政策变迁的历程可以得出，地方政府对原土地权利人的利益不断压缩，进一步向公共利益倾斜，这也是近期“三旧”改造项目推进缓慢的主要原因。由于旧城镇改造涉及的业主众多，交易成本远高于旧厂房和旧村庄改造，珠三角S区至今尚无旧城镇改造案例。

4.2.1 旧厂房改造

由于我国现行土地产权体系是由土地的所有权、用益物权、担保物权等权属构成，只反映了土地使用的静态权利，并未反映其动态权利，通过土地再开发权的赋予，反映了土地动态使用中的权益增量。从土地产权重构的角度而言，旧厂房改造可分为两种方式，一种是原土地权利人继续拥有使用权，通过补缴一定的土地出让金即可享有土地再开发的权利，另一种是原土地权利人放弃土地使用权和再开发权利，但可获得土地再开发后增值收益的分成。上述两种改造方式都涉及到了土地增值收益分配问题，开发权分享是旧厂房改造政策的核心。

4.2.2 旧村庄改造

伴随着城市化进程，珠三角等发达地区的大量农地转变为城市建设用地，产生了村庄（村集体）和城市政府对土地开发及土地租金的激烈竞争。在“三旧”改造中，针对历史违法用地，在承认村集体权益的基础上，通过再开发，村集体上缴三分之一的开发量或地块面积，即可按照控规进行改造。农村集体仍然保留剩余部分的土地所有权、使用权、收益权等。如果村集体选择公开出让，则可享有三分之二比例的土地出让金。对于有证用地，村集体可按照控规进行开发，享有全部的土地利益。赋予村集体土地开发权使土地租金利益最大化，让过去难以进行的村庄集体建设用地改造成为了可能。

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研究发现

本文试图提出从“土地产权重构-土地租金”到存量建设用地再开发的理论分析框架。土地再开发中首先要处理好的是土地权利配置的问题，再开发的土地权利包括：使用权、具体的发展权、收益权。土地租金差的获取是土地产权重新界定的核心动力。本文认为，“三旧”改造是围绕着土地产权重新配置、土地租金再分配进行的。政策的核心在于：（1）历史违法用地的合法化。原土地权利人可以通过上缴部分土地或补缴土地出让金的方式，获得合法的土地使用权。（2）共享土地开发权和收益权，打破土地一级市场地方政府垄断。原土地权利人可以将土地转让，与地方政府共享土地出让金。本质上，“三旧”改造推进了珠三角存量建设用地的资源配置市场化、法治化、高效化。

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