【Open Access】国际视野下的详细规划与地方治理
【文章编号】1002-1329 (2021)03-0024-09
【中图分类号】TU984
【文献标识码】A
【doi】10.11819/cpr20210306a
【作者简介】
精彩导读
KEYWORDS：detailed plan; international comparison; local governance; regulatory detailed plan; zoning; B-Plan; local plan
本研究在选择比较对象时，基于如下两个原则：
首先，依据国土空间规划改革的中央文件精神，被比较的规划必须是“规划许可的法定依据”。
其次，规划管控内容通常包含了用途管制、强度管控和形态引导的技术工具“三件套”。
在本文中，“详细规划”也依此原则指代对开发建设做出具体的用途、强度和形态规定，并作为规划行政许可法定依据的特定规划类型。在此原则下，美国的区划(Zoning)加土地细分(Subdivision)、德国的建造规划(Bebauungspläne，简称B-Plan)、英国的地方规划(Local Plan)加规划条件(Planning Conditions)赋予、新加坡的总体规划(Master Plan)与控制规划(Control Plan)、香港的发展大纲(Outline Development Plan)和法定图则(Statutory Plan)，以及法国的地方规划(PLU)等，被作为此次比较研究的主要对象。
▲ 图1 详细规划的认识底板
Fig.1 Socio-political structure that defines the model of “detailed planning”
总体而言，对建设环境的管控依据可以归纳为两大类：一是体现/代理国家的警察权力，例如基于军事防御、帝国秩序、消防和公共安全、公共卫生等；二是基于相邻约束，包含对社会契约的法定化，维持稳定和谐的社区发展，例如美国区划条例主要法权起源于妨害法(Nuisance Laws)，以及广泛存在的社区或地方自治所形成的社会契约(private covenants)。
这两大出发点可以作为理解世界各国和地方制定详细规划干预管控开发建设行为的内容、深度、形式和其工具选取的重要标尺。用当下的政策语言，即为“管什么、编什么”。在不同的历史时期、不同地方，受到国家与社会普遍接受的价值观和制度约束，这两者在详规管控的体现和均衡关系持续发生着变化，其中何为国家的“警察权力”的理解尤其发生了较大变化。
2.1 详细规划的技术工具基础
各国的详细规划多从如下4种基础工具样式中组合形成空间管控政策(图2):
一是美国区划习惯称谓的“欧几里德式分区”(Euclidean Zoning)①，基于互斥原则[1-2]，制定清晰的、排他性的用地功能分区，对可开发用途做出明确规定；
二是形体控制，典型如德国的B-Plan，出于公共空间与公共安全维护、相邻地块形态协调等考虑，对地块出入口、建筑退界、高度、外轮廓等空间形态做出详细规定；
三是特殊政策区域的划定，如英国地方规划，着重对建设机会较多或者城市发展的战略性区域划定明确边界、提供特殊政策或者制定详细方案；
四是基于城市美学、城市设计和地区形象塑造的详细规划规定。
详细规划管控的技术工具伴随时代发展而不断拓展(图3)：
(2)从互斥的用地分区转向更为包容的、允许混合使用和兼容的用地管制。甚至放弃用途管控，转化为基于形态(form-based)或者绩效(performance-based)的管控原则(虽然这一创新在美国城市中采用比例仍然极少)[3]。
(3)从城市向城乡混合乃至乡村地区的拓展。详细规划管控对象不限于城市开发建设行为，还逐渐包含了农用地等多种资源保护与利用。
2.3 详细规划的管控模式分类
详细规划的管控方式是地方治理的外在显性特征之一，可以按照审议方式和申请程序，各自划分为两大类。
(1) 按审议方式，可以划分为自由裁量式和精细化规则两类。
自由裁量式以英国为代表。英国的地方规划，类似于结构规划，仅提出发展原则、划定特殊政策区域。而规划许可过程是进行详细管控的关键环节，规划许可条件在很大程度上可以商议和谈判。高度自由裁量的规划许可审议为城市开发提供了更多的弹性空间，同时许可流程较长；这一审议模式对地方规划部门的技术管理水平与许可程序的正当性、合理性和救济与监督机制提出更高的要求。
精细化规则以德国和美国等为代表，对土地使用类型和边界、开发强度、建筑形态等做出详尽的规定，其规划许可部门着重于行政执行而非技术裁量[3]。
(2) 按申请程序，可以分为事先约定和依申请协商两大模式。
事先约定，指在特定区域对可开发使用的土地用途、强度、形态，制订明晰、稳定的规则，提供可预期的申请结果，尤其是大多数的开发在符合规划预先约定条件的情况下可以自动获得许可，不需要特殊审批。
依申请协商，在事先约定的条件之外，大多数体系给予了特定情况下依申请协商的机会；英国规划许可是依申请协商的极端模式，任何规划许可都要经过量身裁衣，不存在默认许可的情况，这类高度许可弹性的另一面是具有更高的不确定性。
2.4 模式的灵活性、复合使用与例外
事先约定和依申请协商这两种模式在同一详规体系中可以同时存在。即使是在法条详细、强调依约定开发的美德体系中，也存在很大比例的依申请协商，所不同的是，德国B-Plan通常是对新建区制定精细规则，而在建成区依据粗线条的“保持协调”原则依申请裁定；美国区划习惯于在建成区私人业权区域事先约定精细化规则，而在产权清晰单一的成片开发区域，赋予开发管控更大的弹性和讨价还价区间(如规划单元开发地区，即PUD)。
在任何体系中都存在例外和管控缝隙。对城市发展影响较大的战略性项目、重点项目、重大公共项目，总是能获得特殊的待遇。例如柏林市政府设立了雄心勃勃的社会住宅推进目标，为此建立快速通道简化规划审批；纽约市曼哈顿哈德逊庭院(Hudson Yard)的轨交上盖开发所形成的超高强度、极为异质性的形态植入和灵活运用市政府特殊政策条款并不受纽约区划条例的任何约束。伦敦金融城的规划部门拥有较高的技术水平、审批程序充分体现地方社群代表意愿，但是在区域与全球竞争的背景下，伦敦金融城不得不服从于市场竞争的压力，从通过许可的建成效果看，开发强度过高、天际线失控，是一个令人遗憾的事实，更不用说因为内部恶性竞争而导致的大伦敦地区发展失衡[4]。
3.1 福利国家类型与详细规划范式
以社会政策的主干目标为依据，学界将规划划分为三种基本范式：建设规划、发展规划和规制规划(图4)。通常学者把欧陆的、尤其是苏联模式的规划视为建设规划，英国规划视为发展规划代表，而美国区划作为规制规划的典型[5]。
▲ 图4 规划的基本范式划分
Fig.4 Three major planning paradigms
德国规划传统早于现代国家出现，国家警察权力定义较为宽泛，其建设规划的引入出发点在于希望通过规划降低建筑与人口密度、提供公共设施和价格低廉、健康卫生的工人住宅[7]。
美国则秉承最低限度的公共干预原则，社会福利限于对弱势群体的社会救助，谨慎对待普遍性福利。美国区划起源的合法性是建立在现代国家的警察权力、主要是公共安全(如消防)和妨害法的基础上[3]。
从殖民地到后殖民发展过程中，香港的规划体系从弱势走向逐渐强势，在以土地批租加法定图则为主要规划约束手段基础上发展起来，秉持最低干预原则，其特色是特区土地的经营者以及产权代理人，其规划目标正如政府所宣传的：“最有限的公共干预，最大的公共支持”[8-9]。
如上几大规划范式都对中国的规划发展具有重要影响。各个国家现代详细规划制度的出发点不同，造就了各国特征显著的规划传统。范式划分对于全景式地理解规划类型有很强的参考作用，但是，如果将中国控制性详细规划或者美国区划简单地看作规制规划单一类型，则是对详规的误解。作为政府、市场和社会进行空间治理的基础平台，详细规划的目标和范式是高度复合的。在多数详规体系中，有市场监管的规制成分，也存有指导建设的蓝图思维和促进综合发展的发展思维，以及作为土地产权的代理人或经营者的经营行为。这些目标之间本身存在一定冲突，但都以详规为平台，协同地发挥作用，满足不同治理需求。
3.2 范式差异下的工具灵活性
▲ 图5 服务于不同国家体制与产权类型的详规体系
Fig.5 Detailed planning system under different regime and land ownership
▲ 表1 不同国家和地区详细规划的要素差异
Tab.1 Comparable parameters of detailed plans in different countries or regions
4.1 英国——地方主义兴起之后的规划传导
英国的地方规划权力机构在给予规划许可时拥有高度自由裁量权，当然，它必须在市场因素、国家规划政策框架、区域竞争和地方议程所设定的框架内工作，而其治理行为的政治倾向取决于地方执政党——工党还是保守党控制地方议会。英国规划中实质性的“详细规划”内容是在地方规划提出规划许可条件的过程中产生的。
英国的城乡规划体系在2004年和2011两个节点发生了巨大的变化，总的背景是法定规划的下沉和地方主义的兴起(图6)。英国政府在2004年的《规划与强制购买法案》(Planning & Compulsory Purchase Act)当中，就强调坚持地方规划导向的制度体系；2011年《地方主义法案》(Localism Act)进一步确认了这一方向，主要表现如下：
▲ 图6 英国2011年前后规划体系的变化
Fig.6 Changes in the planning system of the UK before and after 2011
资料来源：根据官网框架及政策变更再整理。
第一，法定规划下沉。国家规划以及区域规划成为政策框架(policies & framework)，成为空间战略(strategies)，只有到了地方规划层面才成为真正意义上的法定规划(“plan”)，并且引入新的“邻里发展规划”制度，规定在地方公民投票中只要超过50%同意就可获通过；区域空间规划在规划法中被取消，不再作为法定规划。
第二，在中央政府层面，主管规划的部门从1970年代以来的环境部、与运输部合并，到直属于副首相办公室，再到2018年之间的住房社区和地方政府部，体现了规划作用的起起落落，以及更加尊重地方决策的变化。正如社区与地方政府事务大臣埃里克·皮克尔斯(Eric Pickles) 所说：“简化规划体系，使地方能够从自身利益出发自主地进行决策制定；地方当局和邻里社区应成为规划体系的核心，致力于社会、环境和经济的可持续发展。”大臣和首相仍然保有依申请或自主对地方规划的干预权(call-in)，即将特定规划乃至项目的审批提交到中央政府来进行审核，但是目前这个权利已很少被使用。
在自上而下的规划传导方面，英国规划传导的核心措施是“国家规划政策框架”(NPPF)提出的“战略性政策”(Strategic Policies)和“非战略性政策” (Non-strategic Policies)二分法。
从国家规划政策到地方规划，都要明确两个不同效力的内容：
(1) 战略性政策“要对发展的模式、规模和质量提出一整套的战略，保证：
第一，住房(包括经济适用房)、就业、零售、娱乐和其他的商业发展；第二，交通、通信、安全、废物处理、供水、污水处理、防洪和海岸线控制方面的基础设施，提供充足的资源和能量(包括热能); 第三，社区(community)基础设施(例如健康、教育、文化等); 第四，保护和培育自然环境、建成环境和历史环境，包括景观和绿色基础设施以及应对气候变化的规划手段。”
此外，战略性政策需要提供发展政策图件，“成片的开发应当在政策地图上标出关键图解、标明土地使用类型和所在区域”(图7)。
“战略性政策”必须上下层一致；下层的战略性政策不得违背上层规划的战略性政策的规定。但由于它是政策，所以仍然是比较宽泛的，没有坐标定位的空间范围。
而“非战略性政策”可以下层推倒上层，但是不能挑战“战略性政策”的任何内容。
4.2 美国——资本市场主导下的决策多元化
美国区划是独立的地方法规，受到有限的自上而下的联邦和州政府干预，有非常高的地方自主权和地方差异性，有些州法律要求区划应与总规相协调，但相互关系较弱，尤其考虑到很多美国城市并没有编制总体规划的情况。美国地方政府的一个显著特征是其财政收入严重依赖房产税，开发商和希望促进不动产价值不断增长的声音主导了规划的话语权，规划师通过区划调整的讨价还价实现有限的开发利益再分配[4]。
从制度变迁来看，区划的决策权趋于多元化。以纽约市为例，纽约市政府是强市长模式，市长对于区划调整拥有高度的发言权。自1980年代以来，纽约市民通过诉讼及《城市宪章》(地方自治法)的修订，不断限制市长的规划决定权。一是改组规划委员会成员，增加地方民意代表；二是最终的决策机构从专门机构改到市议会，并赋予市议会对市长决议的否决权；三是社区成为审查程序的必要前置条件。市政府、议会和社区之间形成相互制衡的关系，体现多元化和权力相互制衡的制度设计。
芝加哥区划的传统决策权在各选区议员(alderman)手中，近年来权力逐渐向市一级集中，并在区一级增设社区规划咨询委员会，增强区一级决策的透明度和参与度[10]。芝加哥在2004年全面修订了它的区划条例，新的区划条例更加强调社区传统的保护和公平发展的机会，在希望保留既有品质的中心城区设立“社区机会奖励”，即其他地区开发商可以通过向该社区基金捐赠的方式获得转移的中心区容积率奖励。
巴尔的摩区划是美国区划中自规制规划向经营规划转向的一个典型案例。巴尔的摩在2017年重新修订了其区划条例，对面临严重衰败的中心城区全面放松管控，取消了对建筑高度、退界、开发强度甚至用途等规划指标的约束，以应对日益恶化的城市财务状况。
4.3 德法——规划层级间的逆流与对流
德国的详细规划主体是“建造规划”(B-Plan)，法国的则是“地方市镇规划”(PLU)。一般来说，B-Plan的鲜明特征是对于建设形态的控制；而法国的PLU则更倾向于土地用途管制。
这里关注的是两者的一个共同点，即这两种规划在上下和左右两个方向上的“承接”“协同”关系是虚实兼备的，不简单以编制层级或者机构权力大小来决定规划指标的优先度，在(区域)总规与详规(或地方规划)之间存在的是“对流”甚至“逆流”关系[11]。
例如，根据德国《联邦建设法典》规定，B-Plan和F-Plan是并行关系。B-Plan并不全覆盖，只有F-Plan也可以进行开发，且在两者都存在的地区，也并不要求两者一定要统一。
法国PLU的上位规划的效力分为两种，一种是“应遵守要求”，一种是“应纳入考虑”，地方规划中的相关内容，可以向上反映被纳入考虑，上层次规划中的相关内容据此进行调整。
从多国比较看，详细规划属于地方事务，总规与详规之间不遵循严格的上下传导关系，有着“对流”或“逆流”原则，并普遍存在进一步向下放权的趋势。例如，荷兰兰德施塔德地区，在经过多年严格的整体空间管控后，2008年将开发许可权下放到了独立的地方当局；英国在2011年地方主义法颁布后，法定规划下沉到地方和邻里两个级别，取消了区域规划；日本的中央-地方规划权限中，主体内容保留在市町村一级。这体现了中央政府对地方发展权、信息精度和群体意志的重视和信任。
在授予地方政体详细规划管理决策权的同时，中央政府或者区域政府主要是从生态环境与历史文化保护、制度与程序正义、维护产权平等稳定等方面做出规定。
高层级规划代表了国家希望向下传导的战略意图和框架，但上一级规划是否向下提出有空间定位的具体方案，既是技术问题，也是政治问题，下级地方政府及社区的权益和能力都应当受到尊重。
5.2 依需求编制和精细化管理
地方治理在一个合理的尺度规模下更容易实现科学合理的精细化决策。各国的类详细规划决策主体都明显较小，例如日本的市町村平均规模大约只有4万人，英国的地方规划平均覆盖27万人，更低层次的法定规划《邻里规划》只要有21个产权人就可以自发编制。
除新加坡这个城市国家外，大多数国家和地区依据行政长官指令制定详规编制计划，极少实现全覆盖；在不同发展目标的地区，根据需要相应编制不同深度和内容的详细规划。
在多重目标驱动下，多数国家的详细规划管理要素有多元化、广维度的共同趋势，着眼于避免相邻冲突前提下的促发展(例如噪声、交通、工作岗位等)，避免社会矛盾，此外，对于绿色建筑和可持续发展的各个环节管理也是新增的重点内容之一。扩展后的管控内容有许多难以定量监测。目前解决问题的既有途径有两条，一是通过社区参与的方式，将技术问题转化为公共议题；二是加强规划工作与其他部门的深入融合，依托当今完善的网络化、信息化平台，多主体参与到规划制定和决策过程中来，逐渐完善规划的精细化和科学化。
5.3 兼顾刚性与弹性管控的复合管理
无论是自由裁量的地方规划还是条文高度精细化的区划条例，都允许一定比例的宽松自由裁量和特定的严控相结合，这种复合可以是空间分区分类的集合，也可以是不同专项管控在同一空间区域交叠的复合，如形态控制的刚性和用途混合的弹性，或者社会住宅供应的刚性和市场经营的弹性。
例如德国区划用地分类极为简略，给用地兼容与使用弹性提供了丰富的空间，但另一方面对物质空间形态规定十分详尽，体现了刚性原则。
法国的地方规划尽管享有高度自主权，但是中央政府通过国家建筑法规，以及细致到每一个地块的历史保护规定(以巴黎为典型)等详尽的条文，使地方自由裁量权受到约束。
英国将规划政策分为战略性和非战略性两个层级，战略性政策下级服从上级，而非战略性政策则可以由下级的公众程序调整，反推到上级规划进行修订。战略性政策多是描述性政策，国家一级政策不向下传导空间定位，市镇一级不向邻里一级传导准确边界。
5.4 基于不同主干目标的分类管控
刚性与弹性的选择主要基于不同的发展目标，并不存在“科学性”的高下之分。在不同历史时期，基于不同的空间政策主干目标，弹性的技术工具可以走向刚性，刚性也可以走向弹性。在成熟的城市区域、分散的产权持有背景下，强调自下而上的社会参与、产权平等公正是主要诉求，通过刚性的精细化管控规则和程序设定，确保规划目标的实现；对于涉及环境保护、历史保护、农业保护或者重大市政工程等，则往往通过国家级法律规定或者上一级政府直接干预完成。
例如新加坡根据土地用途、开发主体的不同，规划管理分属不同的机构，规划方法也截然不同。美国区划通过政策叠加区域、浮动政策区域和联邦、州政府的一系列立法，正在逐渐改变其维持社会相邻契约和房地产价值的初衷，区划的发展性和经营性属性逐渐增强。德国的B-Plan为了适应城市发展的灵活性，可以分为两种：完整的和简单的。这一条规则减少了许多没有必要的规划，从而行政效率得以提高。跟中国相类似，有些B-Plan会根据实际开发项目意图而编制针对性的建造规划，在美国这一点是通过PUD，即特殊规划单元地区实现的。
5.5 动态调整中保持统一和平衡的体系
越接近规划的许可和实施，规划的调整必然越频繁，也要相应地在制度设计上更加重视调整程序的合理性。各国的详细规划管控各有传统，各具特色，例如德国关注建筑和营造、美国关注物权收益、英国关注社会发展与社区利益；伴随着社会经济发展和制度变迁，各地详细规划的主干目标也会发生变化。这导致了各国各地对详细规划中应当覆盖的维度有不同认识，所控制和审批的要件可以根据实际情况进行增减。
注释
② 根据德国媒体的系列新闻报导，如德国房地产金融媒体REFIRE：refire-online.com/markets/departure-of-berlin-minister-hailed-as welcome-by-re-industry/。
参考文献
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[8] 侯丽，栾峰.香港的城市规划体系[J].城市规划汇刊，2000(5): 47-50，54.
[11] 易鑫，昆茨曼 克劳斯，等. 向德国城市学习：德国在空间发展中的挑战与对策[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2017.
[13] FRUG Gerald E，BARRON David J. City Bound: How States Stifle Urban Innovation[M]. Cornell University Press，2011.
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