【Open Access】重大疫情冲击下城市空间治理考验

【文章编号】1002-1329(2020)08-0009-04

【中图分类号】TU984.1；F205

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20201629a

【作者简介】

吴志强，博士，同济大学副校长，教授。中国工程院院士。中国城市规划学会副理事长。 

鲁斐栋，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生。 

杨婷，博士，同济大学建筑与城市规划学院博士后。本文通信作者。 

冯凡，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生。 

何睿，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生。

* 国家重点研发计划资助(2018YFC0704600)；中国工程院咨询研究项目资助(2019-XY-036;2019-XZ-64)。 

精彩导读

【摘要】重大灾害冲击不仅是对城市生命的挑战，也是对城市治理的重要考验。本文首先指出重大灾害后的反思和学习是城市治理能力提升的脉冲型推动力，通过对城市治理能力的分级分析，提出生存能力是城市治理的底线能力，也是城市应对重大疫情冲击的核心能力。其次，从城市生命视角提出城市内外部空间交互的5项治理能力，指出重大疫情冲击下城市空间治理能力面临的根本考验存在于“感知-判断-反应-免疫”4个治理环节。最后，基于“时空一体”的城市生命演进线索，揭示了以“空间换时间”的城市资源调配是应对疫情的城市空间治理能力的本质，并提出通过规律挖掘、模拟推演、应急决策及公共协同的智能治理技术为城市空间治理能力的提升提供支撑。【关键词】重大疫情；城市生命体；城市空间治理；智能治理技术 CHALLENGES FOR URBAN SPACE GOVERNANCE UNDER THE MAJOR EPIDEMIC IMPACT

ABSTRACT：The impact of disasters is not only a challenge to city-being (city as a life), but also a major test for urban governance. This article points out that reflection and learning after disasters are the impulsive driving force for the improvement of urban governance capabilities. Through a hierarchical analysis of urban governance capabilities, the article proposes that survivability is the bottom-line capability of urban governance and the core ability of cities to cope with the impact of major epidemics. From the perspective of city- being, it reveals five governance capabilities for interaction between internal and external spaces, and points out that the fundamental test for urban spatial governance capabilities under the impact of a major epidemic is the four-step governance loop of “perception-judgment-reaction-immunity”. Based on the city-being evolution features of “time and space integration”, it reveals that, under the epidemic situation, the essence of urban space management is the capacity of “exchanging Space for Time” in urban resource allocation. The article also proposes the development of intelligent governance technologies, with law mining, simulation deduction, emergency decision-making, and public collaborative collaboration as the drivers, to improve urban space governance capabilities. 

KEYWORDS：major epidemic; city-being; urban space governance; intelligent governance technology 

2020年初爆发的新型冠状病毒肺炎疫情给全球的城市发展带来了巨大冲击，不仅严重威胁人民的身心健康，也造成了堪比大萧条时期的经济衰退，阻碍了城市社会经济的正常运行。就城市空间治理体系而言，城市抗疫防疫的过程实质上是对城市应急医疗保障系统、应急空间系统以及灾难应对系统的治理能力提出的考验。纵观城市发展历程，城市空间治理体系和治理能力的考验一直伴随着城市生命体的成长，本文通过对城市治理的关键能力需求、城市内外空间治理的挑战与能力、城市空间资源调配及技术支撑3个层次进行剖析，旨在厘清在重大疫情冲击下，城市空间治理体系的建设重点。 

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 城市治理的关键能力需求 

1.1  重大灾害的反思与学习提升治理能力 

重大城市灾害后的反思与学习，是城市规划与城市治理能力提升的脉冲型推动力。19世纪的工业革命后，英国进入快速城市化进程，城市人口的爆发式增长导致了空气污染严重、居住环境拥挤、基础设施匮乏等一系列城市问题，公共卫生环境急剧恶化，区域性的霍乱与伤寒等流行疾病的爆发更是严重威胁城市居民的生存健康。1848年，英国颁布《公共卫生法案》，希望通过规范街道空间、建筑在日照与通风等方面的布局、保障排水等基础设施建设，以改善城市环境，进而提升公共健康状况，并分别在1975年和1982年进行了法案修订，制定了更加详细的建筑条例。1909年，英国又颁布了《住房与城市规划法案》，是现代城市规划产生的标志之一，城市规划开始作为政府职能，通过空间管治改善城市卫生，创造便利、宜人的环境。正是这种在应对灾害冲击中的不断反思与应对，使得城市规划与城市治理能力不断提升，逐步引导城市走向更加健康、更为可持续的未来。 

可惜，并不是所有城市都会在脉冲型灾难之后进行学习与反思。世界上只有少部分城市具备在脉冲型城市灾难后通过学习和反思提升自身的抗击能力，并在学习和反思的不断积累中成为世界文明的中坚力量。

在应对脉冲型灾难的过程中，城市发展逐渐分化为4种类型：第一种是无法应对脉冲冲击的城市，如庞贝古城等很多城市均因为无法抵抗外部灾害的冲击而走向消亡，笔者称之为脆弱体城市(Fragile City)；第二种是在脉冲冲击中有生存能力，但在灾后却不具备学习能力的城市，笔者称之为生存类城市(Survival City)；第三种是具备脉冲冲击后的学习和反思能力，但时间长久后，尤其是应对长周期大冲击的灾难，在隔代以后就被遗忘，笔者称之为学习型城市(Learning City)；第四种是城市不仅具有学习和反思能力，更能够把这种学习和反思转化为城市治理制度和治理能力，是最具有韧性和进入高度文明的城市，这类城市是人类众多城市中的极少部分，笔者称之为文明治理城市(Governance City)。 

1.2  生存能力是城市治理的底线能力 

城市无大小之争，城市规模可大可小，其有无城市病，能否抵抗冲击，关键在于城市治理能力的高低，可以说城市治理能力决定了城市生命体的承载力。

国内外学术界对城市治理已经有相对成熟的研究，对于城市治理的内涵、模式、价值的论述也较为详尽[1-2]，特别是“治理”价值研究也一直是西方学术界的热点话题，但是少有针对城市治理能力进行系统阐述[3]。笔者认为城市治理能力(Urban Governance Ability)根据功能可以分为5级：(1)底线能力(UG1)：城市的安全生存能力，主要指用于防御灾害、保障城市安全底线，具体包括城市灾难预警、城市灾难应急、城市灾后恢复等治理能力；(2)中下线能力(UG2)：城市的健康学习能力，主要指保障城市日常生产生活的有序运营，满足居民生活的基本需求，提供宜居的生活环境；(3)中上线能力(UG3)：城市的高效运营能力，主要指为城市居民提供无障碍地流动、高效的经济与社会交往；(4)高线能力(UG4)：城市的幸福创新能力，主要指能够激发城市居民在知识、技术、产业、文化和文明制度的创新能力，并在多维的创新中得到社会尊重、个性的解放与群落的幸福；(5)群落能力(UG5)：一个城市与周边群落城市之间的协同治理能力，通过群落的协同完成城市个体的安全、有序、高效和幸福创新(图1)。 

▲ 图1  城市治理五级能力示意 

fig.1 The five-level urban governance ability 

资料来源：笔者自绘。 

其中所有各层面的治理能力都建构在底线能力之上，城市治理的底线能力是保障城市安全生存能力，是城市应对疫情、灾害、动荡、战争等重大冲击的生存力。一个安全的城市生命体，空间治理的基本任务是规划建设可以保障具有韧性的空间载体，以保障能够抵抗冲击的底线能力。

2

 城市内外空间治理的挑战与能力

2.1  城市内外空间交互的五项治理能力 

城市生命理论观察城市空间治理面临的基本考验，可以分为生命体内外空间和生命体生存发展时段两个向位。

就城市生命体的内外空间的治理能力而言，一个城市面对外部物质、能量和信息传入时，城市内部空间载体是否具有鉴别力、吸纳力、阻断力、恢复力和可持续发展的免疫力是城市内外部空间治理的5项关键能力。即城市空间作为外来要素的基本载体，决定了城市能否承载正外部要素和抵御负外部要素。 

首先，城市生命体对外部要素的鉴别力。判断外来要素的正负面影响，从而决定控制内部系统入口的开启与关闭。一方面，如果预测到外部传入要素带来的是积极影响，可以补充城市生命体的营养，则采用内部系统开放的策略。另一方面，如果预测到外部传入的是不利因素，要考量城市是否有很好的空间能够抵御，特别是需要判断是否存在有利于这些负外部要素进入并传播的空间。

第二，城市生命体对外部正面要素的吸纳能力。一旦城市鉴别传入的外来要素为正面要素时，只有那些具备合理布局且适合的空间载体的城市，才能有效地承载和吸纳正外部要素，如理念、思想、技术、资金、人才等，将积极正面的发展性要素转化为城市生命成长的直接动力。并不是每个城镇都具备对于外部正面要素相应的吸纳承接能力。 

第三，城市生命体对外部负面要素的阻断力。如果预判不利因素将产生冲击强度巨大的破坏性影响，甚至超越城市可承载能力，则城市内部系统应采取及时阻断外部通道的关闭措施，通过阻断抵抗外部导入的破坏性因素。 

第四，城市生命体在外来冲击下的恢复力。并不是所有的外部冲击都具有毁灭性，大量的冲击都是伴随着城市生命体的成长过程，不间断地出现。而城市在冲击后，是否具有韧性，具有恢复能力，是一个城市更高级的发育阶段的表现。

第五，城市生命体可持续发展的免疫力。一个外部要素不论其正负影响，都只是一个诱因，它能否在一个城市中产生实质影响，取决于城市主体的空间治理状态和城市内部空间的准备。在对外反应中提升空间要素的配置和调控能力，完成不断的迭代，最终形成对未来冲击影响的准备，转换形成城市永续发展的免疫力。 

2.2  城市内外空间交互的四个治理环节 

对于城市空间治理体系和治理能力而言，此次重大新冠疫情就是在考验城市以上的5个应对外部冲击的内部空间治理能力。重大疫情冲击下城市空间治理能力主要体现为判别并抵御外部冲击的能力，其面临的根本考验是在“感知-判断-反应-免疫”4个环节: 

(1) 敏锐的感知：可以快速灵敏地感知外部要素的传入; 

(2) 准确的判断：能够快速判断外部要素的正负面影响，预判外来冲击对城市造成的影响;

(3) 快速的反应：基于对外部要素影响力的判断，能够迅速制定应对疫情的防控措施，控制内部系统入口的开启与关闭，并通过预测及推演提前做好空间应对预案;

(4) 持续的免疫：通过疫情冲击过程中的不断反思，在灾害冲击过后能够提升城市空间治理能力，以达到长期、持续的免疫能力。

2.3 “时空一体”是城市生命演进的基本线索 

城市生命体是一个高度复杂的有机系统，与自然界生命体一样，以生命周期进行的整体演进是其最重要的特征[4-5]。城市生命演进的本质是通过与生物体类似的新陈代谢方式进行能量转换和物质循环，具有在时间和空间两个维度上的生长消亡和自我更新的演化特点，并能进行自我调控[6]。 

城市生命体遵循规律沿特定的轨迹和方向动态发展，通过在时间和空间的不断变化完成接续迭代，使其内部维持系统始终达成与外部物理环境的平衡，而这种平衡也是时间向度在空间维度上发展的结果。从某种程度上来说，城市发展所需要处理的关系绝不局限于空间、经济、社会和自然等系统之间，更为重要的是将空间系统置于时间发展的路径之上[7]。 

城市生命体一直处于不断的外界冲击之中，只有通过不断地反思、学习和反应，即完成空间系统在时间向度上的螺旋上升，才能实现城市生命的持续迭代，发展成为高级的智能生命体。因此，城市演进过程是时空融合的结果，这种融合建立在时空连续的基础上，即时间和空间的连续统一构成了城市发展演进的基本线索。

3

 城市空间资源调配及技术支撑

3.1 “空间换时间”的资源调配 

重大疫情下城市空间治理能力的本质，是城市通过以“空间”换取“时间”来完成防疫资源的调配，具体表现为利用城市空间的合理配置延迟疫情扩散的时间，再将换取的时间置换成为直接抗击病毒的城市公共卫生资源。在这个逻辑指导下，城市防疫需要形成一套防疫目标明确、防控路径明晰、防范措施精准的应急空间体系，通过应急空间资源的布局调配为综合防疫工作置换出时间，实现对疫情的有力防御和抗击。

从全球疫情蔓延和防控的经验来看，很多城市采取了“拉平爆发曲线”的防疫策略，其中的重要措施就是通过采取相应的时空转换手段，延缓疫情爆发的速度，为抗疫防疫争取时间。就我国而言，武汉市为以“空间换时间”完成防疫胜利提供了典型样板。武汉市在城市分级分类诊疗体系的基础上，形成了与诊疗体系相对应的三级应急防疫空间，有效避免了人群大规模集聚，降低了病毒感染的可能性，保障了城市医疗系统运行，为抗疫成功争取到了宝贵的时间。三级防疫空间及其特点如下：(1)将综合医院(包括专科医院)、 社区医院、医疗机构三级整合，以多级医疗空间体系作为第一级应急防疫空间，主要接收重症、危重和疑似危重病例，集中治疗提升病患的生存治愈率；(2)利用公共服务设施、大型公共建筑、公共绿地和预留储备用地等空间改造或加建医疗设施(主要为方舱医院)，形成第二级应急医疗空间，主要接收轻症患者，避免轻症患者与疑似患者对医疗资源的占用和挤兑；(3)征用学校宿舍、宾馆等标准化空间作为隔离观察点，成第三级应急医疗空间，主要接收密切接触者、疑似患者和治愈出院后需隔离的患者，为定点医院与方舱医院赢得缓冲时间。 

武汉市的抗疫空间体系布局本质就是“空间换时间” 的城市防疫策略。可以说，城市防疫资源的空间保障及其治理能力直接决定了疫情防控的成效。 

3.2  规律挖掘与模拟推演 

学术界对智能城市及其治理的关注正在迅速增长[8-9]。通过充分利用数据感知与监测分析，深入研究疫情的空间传播特征及机理，城市可以根据人口流动和疫情空间的演化规律，预测疫情的时空演变趋势。比如，笔者团队将武汉、杭州、上海等大量城市的病例场所类型与人群热力叠合后，发现疫情空间具有一定的圈层特点，商业和办公和交通类病例基本集中在中心城区，住宅场所病例基本在城市空间中圈和外圈，而且晚间热力比日间热力与疫情分布有更高的对应性，这也为未来优先划定疫情响应区和精准防疫提供了规律支撑。 

同时，还可以借助机器学习等人工智能核心算法，加强对城市运行状态的动态监测和未来的推演模拟，重点以疫情风险评估为基础，对潜在的疫情风险进行推演模拟，辅助疫情防控措施的制定。特别是在城市空间治理领域，形成积累数据、智能分类、深度学习、挖掘规律、推演未来的智能模拟循环推演，并把这些成果应用于治理区域、城市、社区等不同尺度的空间。 

3.3  应急决策与公共协同 

基于对空间分析与智能推演，城市空间治理应该按照不同类型的疫情空间特点，迅速制定对应的应急空间预案规划与措施，重点确定应急空间场所、应急疏散通道与生命线工程等内容，为防疫提供空间支撑。智能疫情治理不仅仅在于辅助决策，更重要的是通过数据信息的互通共享，建立跨区域联合的风险管理体系和应急资源保障的合作体系，形成协作抗疫的空间治理平台，提高医疗人员和抗疫物资区域配置的科学性、精准性和高效性，以技术手段实现“空间换时间”的最高效率。

4

 结语

从城市生命体的发展逻辑来看，重大疫情冲击的本质是城市外来要素与内部生命系统进行物质能量交换的一种形式，外来要素的传入对内部系统造成冲击和挑战，打破了原本的系统平衡和演进过程。而城市生命内部空间载体是否做好应对重大疫情冲击的准备，是城市生命系统平衡的重要表现，内部生命系统面对挑战的应激反应，将引领城市生命达到新的系统平衡。在应对外来冲击过程中，通过不断反思、反应形成的城市生命迭代正是城市生命体发展动力的关键所在，也是城市生命演化的重要环节。 

重大灾害的冲击及其应对是促进城市生命智慧迭代升级的重要因素，通过对灾害的反思与学习，提升对未来挑战的预测及抵御能力，更是带动城市规划与城市治理提升的脉冲型推动力。在 “大智移云链”(指大数据、智能化、移动互联网、云计算和区块链)5项技术时代，城市规划与城市治理有了更好的工具与手段，不再囿于理想和问题导向的工作模式，更重要的是通过总结城市生命发展的规律，运用规律对城市未来的灾害冲击进行准确的预测和推演。以城市生命规律为导向、以智能技术为支撑的智能城市规划与城市治理研究，必将引导城市走向更健康、更为可持续的未来。

参考文献

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[2] HENDRIKS F. Understanding Good Urban Governance: Essentials,Shifts,and Values[J]. Urban Affairs Review,2014,50(4):553-576. 

[3] KIM J H,JUREY N. Local and Regional Governance Structures: Fiscal,Economic,Equity,and Environmental Outcomes[J]. Journal of Planning Literature,2013, 28(2): 111-123. 

[4] SCHNORE,LEO F. The City as a Social Organism[J]. Urban Affairs Review,1966,1(3):58-69. 

[5] RICHARD W. The Urban Organism[J]. Nature,2007, 446(7138):869-869. 

[6] 吴志强,甘惟,张昭,等. 21世纪的世博会走向 精神的生态智慧[J]. 时代建筑,2015(4): 20-25. WU Zhiqiang,GAN Wei,ZHANG Zhao,et al. EXPO in the 21th Century Towards a Spiritual Level of Smart Ecology[J]. Time + Architecture,2015(4): 20-25. 

[7] 吴志强,刘朝晖. “和谐城市”规划理论模型[J]. 城市规划学刊,2014(3): 12-19.
WU Zhiqiang,LIU Zhaohui. “Harmonious City”: A General Urban Planning Theory Model[J]. Urban Planning Forum,2014(3): 12-19. 

[8] BATTY M. Urban Informatics and Big Data: A Report to the ESRC Cities Expert Group[R]. UK:Economic and Social Research Council,2013. 

[9] MEIJER A,BOLIVAR M P R. Governing the Smart City: A Review of the Literature on Smart Urban Governance[J]. International Review of Administrative Sciences,2016,82(2): 392-408. 

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封面图片源自中国政府网 新华社发（陈钟昊 摄）

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