【文章导读】“城区范围”概念解析及其确定方法探讨——以115个城市为实践对象

城市对于乡村而言，是一种相对永久性的大型聚落，如何界定“城市”的地理边界，一直是学术界和行政管理工作中争议的焦点。北京大学的周一星教授早在1995年就提出将城市地域分为行政地域、实体地域和功能地域，其中城市实体地域真实反映了城市发展的实际建成情况。但长期以来，城市实体地域的划定方法还停留在学术研究层面，行政管理层面缺乏统一的标准。

“城区范围”确定方法研究是机构改革后自然资源部作为规划主管部门，发挥部门整合优势开展的一项重大基础性研究。“城区范围”作为我国城市规模划分、国土空间规划制定、城镇化监测的重要地理空间基础，其精准化识别是国土空间规划体系中实现城市空间精细化治理、国土空间规划编制及实施管理必不可少的路径，对客观认识城市空间发展现状、完善城乡统计、实现新型城镇化发展目标具有重要意义，也有助于控制国土空间开发利用规模、节约集约利用土地、平衡生态空间、生产空间和城镇空间。

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“城区范围”现状分析及概念解析

我国城区概念繁多，不论是现状性城区概念还是规划性城区概念，大都仅停留在定性描述层面上，比较模糊且容易混淆，内涵不明确、不统一，导致滥用泛“城区”概念的情况层出不穷。另外，国家统计局主张的城区概念、住房和城乡建设部主张的建成区概念均未明确城市边界空间位置确定的标准。实践中，上述的“城区”和“建成区”多为统计数字，公众在利用其进行科学研究时往往存在人地不对应、图数不一致、各地划定标准各不相同的问题，导致分析结果无法反映城市真实现状、无法相互比较，进而在国土空间规划实施管理和城镇体系发展中出现误判。

研究提出“城区实体地域范围”和“城区范围”两个概念，以“城区实体地域范围”表示城市实际建成空间，其在内涵上与城市建成区相似；将“城区范围”定义为在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域，兼顾城市建成现状。

研究基于村级管理单元构建一个最大程度接近于“城区实体地域范围”的“城区范围”。“城区范围”与“城区实体地域范围”在空间上近似，但又不等同于“城区实体地域范围”，是“城区实体地域范围”涉及到的村级管理单元经过一系列的取舍判定，形成的统计上的“城区范围”，理论上讲“城区范围”近似于或略大于“城区实体地域范围”（图1）。

▲ 图1 | 城区实体地域范围与“城区范围”关系示意

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“城区范围确定”方法建构及验证

研究以第三次国土调查数据为基础数据确定“城区实体地域范围”的初始范围和待纳入图斑，并以初始范围为“种子”，进行“连接”判断和迭代更新，实现对“城区实体地域范围”的定量化判定。进而将村级管理单元作为最小统计单元，提出基于“城区实体地域范围”面积占比和基础设施条件综合判定的“城区范围确定”方法。为验证方法科学性和合理性，研究选取115个县级以上城市作为实践对象。 

通过实践应用发现部分城市划定的“城区范围”与真实现状仍存在一定差异：（1）候选图斑的判定标准不够明确；（2）通过自然终止的方式停止迭代更新，出现沿道路过度迭代现象（图2）；（3）在城乡过渡区存在部分承担必要城市功能且已经成为城市重要组成部分的功能区无法被纳入“城区实体地域范围”；（4）基础设施条件口径过小，城市不同功能区需求的配套基础设施类型存在一定差异。

▲ 图2 | 过度迭代示意

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提出城区范围确定方法的优化路径

3.1 以城市功能为核心判定候选图斑

以是否发挥城市功能为核心判断依据判定候选地类是否纳入“城区实体地域范围”，并提出分类判定优化方案：（1）对于农村宅基地，综合运用城市基础设施数据、大数据、实地勘察等手段判定其城市居住功能，并将发挥城市居住功能的农村宅基地纳入；（2）对于城市郊野公园，借助高分辨率卫星遥感影像，判读城市郊野公园内设施建设情况，将具备人工常规设施的城市郊野公园整体纳入。

3.2 限制迭代次数，防止过度迭代

为避免“城区实体地域范围”过度迭代，研究规定迭代次数原则上不超过5次，根据实际情况确需超过5次的，迭代产生的图斑不可超出第5次迭代图斑所在的居（村）委会边界（图3，居村委A）。

▲ 图3 | 迭代次数限制示意

3.3 提出特殊情况纳入新规则

研究充分考虑差异性，以城市功能和空间布局为出发点，认为满足以下规则的已建成区域可以作为特殊情况被单独纳入“城区实体地域范围”，作为限制迭代次数的补充：（1）经国家级、省级自然资源主管部门参与审定确定的各类国家级或省级开发区、工业园区；（2）服务于整个城市且承担旅客、物流运输等城市经济发展功能的机场、火车站、港口等重大交通基础设施；（3）服务于城市或更大范围的市政公用设施；（4）承担城市必要功能且不可被替代的相邻镇区。

3.4 不同城市功能区判定纳入

“城区范围”方法体现差异化

将最小统计单元分为居住型和非居住型单元，在“城区范围确定”时非居住型单元仅需同时满足电力、给水排水、道路交通、消防、环境卫生5项市政公用设施即可（表1）。

▲ 表1 | 不同城市功能区基础设施差异化判定

注：●必须满足，△非必须满足。

3.5 判定纳入“城区范围”时

充分考虑历史文化保护

考虑到城市的历史文化保护功能对于城市建成区域呈现并延续历史文脉的重要作用，且大量历史文化街区在保护历史肌理的同时补齐基础设施难度大，周期长，因此对不满足基础设施条件的、但经国家级、省级人民政府认定的历史文化街区（居（村）委单元），也应被确定为“城区范围”，以真实反映城区现状的完整性。

3.6 多源数据的辅助判断

融合多源大数据辅助判断可显著提升“城区范围确定”的准确性和合理性，为实现全域化、持续化、精细化的“城区范围确定”提供强有力的支撑数据。

经过反复实践和优化，最终形成图4所示的“城区范围确定”技术框架，该技术框架实现了“城区范围”的定量化确定，能够有效减少过程中的人为主观判断。经与各城市行政管理人员和技术人员沟通，该技术方法具有较强的操作性和实施性，确定的“城区实体地域范围”和“城区范围”均基本符合城市发展现状（图5、图6）。

▲ 图4 | “城区范围确定”技术框架

▲ 图5 | 城区实体地域范围的划定示意

▲ 图6 | 城区范围的划定示意

图7是部分城市的“城区实体地域范围”和“城区范围”确定结果图。以“城区实体地域范围”为基底，计算“城区范围”与“城区实体地域范围”的面积比（图8），结果显示，88%城市的“城区范围”与城区实体地域范围的面积比为110%～160%，其中面积比在140%～150%间的城市最多。

▲ 图7 | 部分城市的城区实体地域范围和“城区范围”示意

▲ 图8 | “城区范围”与城区实体地域范围面积占比统计

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结论与讨论

研究基于理论解析形成技术方法，通过反复实践和不断优化，最终形成较为完善的“城区范围确定”技术流程。从实践结果看，该技术流程相对合理、科学简明、可操作，可在全国设市城市大范围推广实施。这是一项重大基础性研究的行政转化，在规划体制改革的大背景下，综合了国土、规划、地理、测绘和遥感等多学科力量，统筹了调查、规划、遥感、大数据等多源数据，既考虑了学术研究的科学性，又考虑了行政管理的简明、可操作性，所以这一技术成果亦是行政逻辑与科学技术逻辑充分融合的成果。

随着该技术流程的标准化，“城区范围”作为城市现状基础数据可以被应用于多领域。首先，“城区范围”能够为国土空间规划城市体检评估部分指标提供基底，服务于国土空间规划编制实施；其次，当“城区范围”更新达到一定频次后，可以客观反映城市空间发展变化趋势，服务于城市人地匹配关系的研究，服务于城市空间治理；再次，基于“城区范围确定”的技术方法研究“镇区范围确定”，可以为统计上划分城乡提供技术支撑，从而为城镇化政策制定提供参考。

本文撰稿：黄玫  张敏

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原文介绍

《“城区范围”概念解析及其确定方法探讨*——以115个城市为实践对象》2022年首发文章。

* 《城区范围确定规程》由自然资源部国土空间规划局组织编写。

本文执笔人：黄玫，中国城市规划学会规划实施学术委员会委员，自然资源部空间规划局二级调研员；张敏，自然资源部国土卫星遥感应用中心中级工程师。

编写组成员包括：自然资源部国土空间规划局张兵、王伟、黄玫、张鑫；同济大学刘春、张尚武、余婷、徐驰；北京大学冯健、陈晓雪；武汉大学应申、孙立；哈尔滨工业大学赵志庆、董慰、衣霄翔、张欢；自然资源部国土卫星遥感应用中心李宪文、王光辉、郑利娟、张敏；中国国土勘测规划院张嘉；自然资源部城乡规划管理中心柴勋。

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