【文章导读】城市体检评估的发展历程与高效运作的若干探讨——基于公共政策过程视角
城市体检评估缘起于规划实施评估工作，与规划是“重要公共政策”的认识有关。这项工作经历了由住房和城乡建设部主管，到自然资源部与住房和城乡建设部各自推进的发展历程。自然资源部曾于2021年6月发布《国土空间规划城市体检评估规程》，指导开展国土空间规划的“城市体检评估”工作。住房和城乡建设部则从2019年开始，每年发文组织开展“城市体检”试点工作。目前，许多城市既要开展自然资源部部署的国土空间规划的“城市体检评估”工作，也要完成住房和城乡建设部部署的“城市体检”工作。鉴于这两项工作都是为了落实中央关于“建立城市体检评估机制”的改革任务，因而需要加以系统研究，以寻找完善制度设计和提高运作效率的路径。本文将城市体检评估的讨论置于政策科学的语境之下，在理论辨析的基础上，首先回顾城市体检评估的缘起和发展历程，然后比较两项工作的异同，最后探讨高效运作的策略。
1
公共政策过程理论与公共政策评估
“公共政策”有多种定义，大致是指政府机关和政府官员有目的的活动过程。广义的公共政策过程可分为政策制定和政策执行两部分，前者包括问题识别、议程确立、政策设计和政策合规，后者包括政策实施、政策监控、政策评估和政策调整或终结（图1）。其中，政策评估是依据一定的标准和程序，对公共政策实施的目标、效率和效益等进行综合分析与判断的行为，其目的在于对公共政策的效用和调整的必要性作出基本判断。
2
城市体检评估制度和实践的
发展历程
2.1 2018年之前：从“规划实施评估”
到“城市体检评估”2008年之前：城市规划实施评估的探索与开端
2008年之前，学界和业界开展了规划公共政策属性的讨论，并关注于规划的实施效果问题。该时期，深圳、广州、南京等城市先后开展了对城市总体规划实施情况的评价。
2008-2016年：城市规划实施评估的法定化及全面推开
2008年1月，《城乡规划法》开始施行，规划实施评估的法定地位得以确立。2009年住房和城乡建设部制定了《城市总体规划实施评估办法（试行）》。此后，城市总体规划实施评估工作全面推开，并逐步延伸到对控制性详细规划、历史文化保护规划等的实施评估。
2017-2018年：“建立城市体检评估机制”及实践
2.2 2018年以来：“国土空间规划
城市体检评估”与“城市体检”2018年3月，国务院机构改革，成立了自然资源部。2019年7月，自然资源部办公厅发文要求各地在国土空间总体规划编制的前期开展“国土空间开发保护现状评估”和“现行空间类规划实施情况评估”（即“双评估”）工作。同时，自然资源部还组织开展了城市体检评估的先行先试工作。住房和城乡建设部则于2019年4月发文将沈阳、南京、厦门等11个城市作为样本城市开展“城市体检”试点工作。
2020年6月，住房和城乡建设部发出《关于支持开展 2020年城市体检工作》的函，要求扩大至36个样本城市开展城市体检工作。2021年4月，住房和城乡建设部发布《住房和城乡建设部关于开展 2021年城市体检工作的通知》，样本城市数量扩大至59个。2022年7月，住房和城乡建设部再次发文部署“城市体检”工作（图2）。
▲ 图2 | 城市体检评估工作发展历程分析
3
城市体检评估的宗旨、指标体系及运作比较
3.1 城市体检评估的宗旨
自然资源部建立的国土空间规划城市体检评估制度是国土空间规划实时监测、定期评估、动态维护制度的组成部分，旨在促进城市高质量发展、提高国土空间规划实施的有效性。国务院机构改革及规划事权调整后，住房和城乡建设部主动部署城市体检工作亦是为了履职。这项工作以推动城市高质量发展为主题，旨在建设“宜居、绿色、韧性、智慧、人文”之城。
自然资源部的国土空间规划城市体检评估与住房和城乡建设部的城市体检，在工作范畴上有所不同，但其根本宗旨是一致的，都是希冀通过查找城市规划和建设发展中存在的突出矛盾和问题、找到产生矛盾和问题的原因，进而针对性地改进规划、建设和管理工作，以提高其运作绩效，实现“以人民为中心”的高质量发展。
3.2 城市体检评估指标体系
▲ 表1 | 《国土空间规划城市体检评估规程》历版指标情况对比
资料来源：根据历版规程整理。
▲ 表2 | 2019-2022年住房和城乡建设部城市体检指标数量对比
资料来源：根据2019-2022四年住房和城乡建设部城市体检政策文件整理。
对国土空间规划城市体检评估指标体系与住房和城乡建设部2021年城市体检指标体系作比较，前者的指标数量大约是后者的2倍，两者的指标大类存在一定相似性，都有生态宜居、健康舒适、安全韧性、风貌特色、交通便捷等方面的内容（图3）。根据模糊匹配和人工校核判别，两者的名称和内涵重复度将近50%，在其中的生态宜居和绿色发展方面，例如“单位GDP二氧化碳排放降低（%）”和“单位GDP二氧化碳排放降低比例（%）”，其指标名称基本相同；还有一些指标，诸如“空气质量优良天数比率（%）”和“年空气质量优良天数（d）”等，其指标的内涵较相似。
▲ 图3 | “城市体检”指标与“国土空间规划城市体检评估”指标重复度关系示意
图片来源：笔者自绘。
3.3 城市体检评估运作状况
▲ 图4 | 住房和城乡建设部与自然资源部工作组织方式对比分析
图片来源：笔者自绘。
4
提高城市体检评估运作效率的若干探讨
4.1 基于共同的政策目标，
建构统一的城市体检评估框架4.2 城市政府领导、部门合作，
内部与外部评价相结合城市规划、建设、管理是城市政府的重要职责，城市体检评估既是中央政府的部署，也是城市人民政府的正常工作环节，这项工作涉及到多级政府和多个部门的事权范畴，因而需要在自然资源部、住房和城乡建设部等部委的指导下，在城市人民政府的领导下，加强部门合作和统筹推进。鉴于“年度体检”和“五年期评估”的内涵和特征差异，似可分别指定一个主管部门牵头，多个部门参与。“年度体检”需要检查城市建设管理的方方面面，建议由住房和城乡建设部门牵头；“五年期评估”以及更长周期的评估要以城市国土空间总体规划所确定的城市功能定位及各项总体安排为评估“标的”。这项工作应由自然资源（规划）部门负责，其他部门参与或配合。
4.3 构建城市体检评估的
“普适+定制”指标体系在城市体检评估的统一框架下，指标体系的设计应围绕体检和评估的基本目标，注重指标的合理选取，以“普适+定制”的方式来建构指标体系。针对城市体检的普适指标要有系统性，并能满足城市横向之间比较的需求；针对规划实施评估的指标，在设置普适指标的同时，要允许各城市就其总体规划实施的具体内涵、关键问题等确定评估的具体要求和定制指标。例如“上海2035总规”所确定的建设“卓越的全球城市”和“创新之城、人文之城、生态之城”目标，既是上海本轮城市总体规划实施的核心诉求，也应是实施评估的基本“标的”，显然需要定制指标，即创设具有地方特色的评估指标。
原文介绍
《城市体检评估的发展历程与高效运作的若干探讨——基于公共政策过程视角》一文已在知网首发。
赵 民，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师。中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会副主任委员，国外城市规划学术委员会副主任委员。
张栩晨，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生。【全文下载】文章已在知网发布，复制并搜索下方网址，或点击下方“阅读原文”，即可下载阅读全文。
官方投稿网址：http://www.planning.com.cn
微博：http://weibo.com/cityplanningreview微信号：chengshiguihuazazhi电子期刊：App Store搜索“城市规划”(支持iPad下载)国内统一刊号：CN 11-2378/TU国际标准刊号：ISSN 1002-1329【免责声明】本公众号推文目的在于信息交流与共享。若有来源误注或侵犯了您的合法权益，请持权属证明与本公众号联系，我们将及时更正、删除，谢谢。