【文章导读】“老有颐养”下养老专项规划实施评估及思考——以上海及各区养老设施布局专项规划为例

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研究背景及方法

人口老龄化是人民城市建设中的重要问题之一，上海早在2013年就启动编制《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020年）》（下称“市级专项规划”）和下位17个区县养老设施布局专项规划（下称“区级专项规划”），以解决当年“老有所养”的养老空间保障问题。近年来，随着“老有颐养”日益进入政策视野，有必要对既有市区两级专项规划的实施情况进行评估，并结合新的发展要求，探讨新时期养老专项规划的编制策略。实际上，作为近年来的代表性专项规划之一，上海市区两级养老设施布局专项规划从编制之初就确立了部门合作、纵向到底、空间保障、动态监测的总体框架。为此，本研究旨在通过评估规划编制与实际建设实施之间的差异，进一步剖析背后的深层次原因，进而对传统规划编制与引导方法进行审视和反思，力求为新时期创新国土空间规划编制及管理等提供参考。

近年来，相关研究主要聚焦评估思路和技术方法、评估组织与结果应用等，取得了诸多成果，本研究继承传统评估方法，更突出全过程管理的特点，搭建“规划传导-空间落实-服务效果”的评估框架：一是向前端延伸，突出规划传导，着重评估市区两级专项规划在内容和指标上的传导效率等；二是向后端延伸，突出服务效果，基于行业部门数据从服务对象满意度、功能实现度、设施使用率、水平优良率搭建质量评估方法。三是向管理延伸，突出评估反馈，揭示实施评估结论所反映的规划编制、建设实施、经营管理等问题，重新审视传统规划编制与引导方法，并直接反馈至后续规划编制和管理优化之中（图1）。

▲ 图1 | 研究技术路线

资料来源：笔者自绘。

在评估数据上，本研究基于对规划资源和民政部门相关人员调研访谈，整合空间数据和行业管理数据，将“上海市养老服务平台”（http://www.shweilao.cn/）中的机构养老设施、社区居家养老服务设施等相关数据，如机构等级、日常监测情况、成立时间、建筑面积、机构地址、内设医疗机构、床位总数、可用床位、参考价格等进行空间落地和校核，并与规划土地空间数据相勾连，形成了养老设施空间基础数据库。该数据时间节点为2020年2月，包含600多个机构养老设施和1600多个社区居家养老服务设施（不含筹备中或暂停状态的养老机构），可识别12.27万张床位，约占当时全市总量的81%。

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实施评估的主要内容

2.1 规划传导评估

在编制内容方面，市级专项规划编制同时，同步制订了《上海市各区（县）养老设施布局专项规划编制技术要点》，为下位区级专项规划编制提供参考，使市区两级规划在规划内容、技术路线等方面“一脉相承”。在规划指标方面，养老床位和社区居家养老服务设施规模等指标在传导过程中，各区县都予以超额完成，实现了“空间足配”的效果。

2.2 空间落实评估

从设施规模来看，通过老年人口增幅与当时规划预测轨迹比较发现，原专项规划的预测模型基本准确。同时，通过扎实的设施年度建设不断推进，当前养老床位总量已达原专项规划要求。特别是，通过规划实施之前（2015年前）和规划实施后（2015年后，含2015年）比较发现，全市各区养老床位增长了41%，有些区增幅接近一倍；全市特别是郊区的社区居家养老服务设施建设的实施速率明显加快。不过，各区在落实各类养老设施时的进程各有侧重。从空间布局来看，专项规划实施后，新增养老机构主要集中在中心城周边地区，设施床位规模相对较大，新增日间照料中心和助餐主要集中于中心城，远郊地区重点补缺；新增长者照护之家和综合为老服务中心主要布局在中心城，在郊区的布局相对分散。不过，通过图斑比对，部分新增养老设施与原区级专项规划的控规入库C9或Rc6地块图斑存在出入。从配置标准来看，在机构养老设施方面，规模结构日趋合理，2015年后，专项规划指导下的各区新增机构养老设施的床均面积均有显著增长；在社区居家养老服务设施方面，现状人均建筑面积已达到44.73m²/千人（图2、图3、图4）。

▲ 图2 | 2015年前后上海养老机构布局(局部)

注：奉贤区大部分养老机构缺失年份信息，故图中不显示。

▲ 图3 | 2015年前后上海社区居家养老服务设施布局(局部)

注：奉贤区大部分养老机构缺失年份信息，故图中不显示。

▲ 图4 | 2015年前后上海四类社区居家养老服务设施覆盖率的变化(局部)

2.3 服务效果评估

从服务对象的满意度来看，养老机构的满意度为79.59分，略低于公共服务总体满意度（80.58分）。从服务功能的实现度来看，体现为：养老机构的专业化护理功能（医养结合）显著提升、长者照护之家日益强调“医养结合”、综合为老服务中心“一站式”服务、日间照料中心“结合式”设置、助餐点的“餐厅化”趋势等。从服务设施的使用率来看，养老机构面临着中心城 “一床难求”和郊区“部分空置”并存的问题，社区居家养老服务则体现为单个设施月均服务人数略有下降。从服务水平的优良率来看，2015年规划实施后，新增养老设施中评测为优秀和良好的设施比例总体有所增长，表明专项规划一定程度促进了新增养老机构设施的规范化建设（图5）。

▲ 图5 | 2015年前后上海机构养老设施日常监测水平比较

注：扣除未评测的养老机构数据，其中2015年前未评测养老机构占7%，2015年后未评测养老机构占21%。

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基于实施评估的规划策略

基于上述研究发现，原市区两级养老专项规划的实施基本达到预期目标，但在布局匹配度、服务满意度、设施使用率等方面还有待提高。其原因一是，原专项规划主要为了快速实现“老有所养”的目标，解决养老床位供给的显著缺口，所以，机构养老设施的空间落地是当时规划的重点，对社区居家养老服务设施的考量相对不足。二是，原专项规划中的部分地块选址不合理引发周边居民反对，因而相关用地难以有效实施，只能另辟其他土地。三是，部分街镇、企业或民非组织对养老设施专项规划知晓度不足，在养老设施选址布局时难以依据专项规划来更好地引导布局和高品质服务。四是，郊区农村养老意识和购买力相对较低，使得郊区养老机构很容易出现空置现象，等等。为此，从“老有所养”迈向“老有颐养”，新一轮养老设施布局专项规划编制应突破原有以保障养老空间供给为主的规划编制范式，向更高质量养老服务下的空间治理优化转变，即更强调技术方法的精准化、编制方式的自下而上、规划方案的弹性适应、与行业管理的有效结合等，从而增强规划对市场变化的适应能力。

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结论与讨论

通过评估上海市及各区养老设施专项规划编制、传导、实施的全过程，本研究旨在对传统规划编制与引导方法进行审视和反思。传统自上而下的规划指标配置是本世纪以来引起规划领域广泛反思的做法，往往认为上述方法具有典型的计划色彩，弱化了市场化力量和市场发展规律，在当下并不利于空间资源的最优化配置，不利于空间发展潜力的充分释放，容易造成空间资源错配和浪费等。本研究所展现的市区两级规划养老设施专项规划编制和后续实施过程，帮助我们更加辩证地看待这一问题。对于养老设施这一底线保障性设施来说，指标配置的方式总体效率是较高的，在“老有所养”目标之下，这一方法有助于快速解决养老空间缺口、统筹各区共同行动、体现政府底线保障的责任。尽管在建设实施过程中存在一些不足，但也高效地解决了不少老年人的迫切需求，实现了大部分的既定目标，这本身就体现了专项规划编制方法的科学性。然而，随着“老有颐养”阶段养老规划任务和重点的变化，对规划精细化、科学性要求更高，需要更加强调技术方法的精准化、更多的自下而上和公众参与、空间治理机制创新等。但是，过于强调公众参与和市场化，也可能会导致规划编制时间拉长，设施建设滞后等问题，反而会削弱规划编制方法的科学性。

事实上，新时期国土空间规划编制方法科学性的探讨离不开规划作为公共政策的前提，需要准确把握公共政策对象的需求和特点，对于以保障底线为主旨的民生设施，自上而下的指标配置方法依然具有高效率，而对于提供高品质需求的设施，则更需要重视市场配置的力量，就此而言，面向“老有颐养”的养老设施专项规划，既要发挥市场机制的优势，也不能完全摒弃既有规划指标配置的做法，这正是“使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用”的题中之义。

本文撰稿：申立

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原文介绍

《“老有颐养”下养老专项规划实施评估及思考——以上海及各区养老设施布局专项规划为例》一文已在知网首发。

申立，上海市城市规划设计研究院规划一所、生态景观分院规划总监，高级工程师，[e-mail]。【全文下载】文章已在知网发布，复制并搜索下方网址，或点击下方“阅读原文”，即可下载阅读全文。
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