【Open Access】国情·公共政策·规划理论——城市规划理论及“笼鸟关系”
精彩导读
【摘要】在构建符合中国国情的当代城市规划理论的努力中，本文提出国情与公共政策关系的“笼鸟关系”理论，认为国情制约着包括城市规划在内的一切公共政策，同时对如何理解国情提出了分析框架。
【关键词】城市规划理论；中国城市规划；公共政策分析
NATIONAL CONDITIONS, PUBLIC POLICY, AND PLANNING THEORY: URBAN PLANNING THEORY AND “CAGE-BIRD RELATIONSHIP”
ABSTRACT：In the effort to build a contemporary urban planning theory in line with China’s national conditions, this paper proposes the “Cage-Bird Relationship” theory with a focus on the relationship between national conditions and public policies, followed by an analytical framework on how to better understand the national conditions.KEYWORDS：urban planning theory; Chinese urban planning; public policy analysis
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问题的提出
改革开放以来中国的城市规划工作积累了丰富的实践，但是在总结城市发展及规划工作的经验时发现，无论是计划经济下的传统城市规划理论，还是西方的当代城市规划理论，都难以完全适用于中国的城市规划实践，因此出现了“建立符合中国国情的城市规划理论”的普遍呼声。由是引发了两个问题：第一，从城市发展及建设规划的角度看，什么是当代的中国国情？第二，什么样的城市规划理论才能够符合当代中国国情？或者说，如何依照中国国情完善符合国情的城市规划理论，如果说已经有了中国的城市规划理论？1978年后，中国开始实行经济改革，在长期实行的计划经济中引入市场经济机制，目的是提高经济效率。1980年12月，主管经济事务的国务院副总理陈云提出“市场调节与计划指导”的关系就像“鸟和笼子”，市场经济(鸟)的运作要受到国家计划(笼子)的制约，“笼鸟关系”命题由此诞生①。笔者试图把“笼鸟关系”推展到国情与公共政策的关系，并应用在城市规划理论问题上，认为国情对包括城市规划在内的公共政策具有制约作用，同时，两者又有动态的互动。本文提出“笼鸟关系”理论模型的要点，回顾西方城市规划理论的演化以及产生城市规划理论时的文化基因，借用政治经济学及历史学理论，剖析国情和公共政策的一般关系，进而讨论当代中国国情下的中国城市规划理论建设问题。
迄今大部分城市规划理论的研究更多关注理论本身及其演化，缺乏对彼时彼地的国情与城市规划理论形成动因的分析，本文是克服这些不足的初步试探。笔者深知这个课题大而复杂，希望大家参与。
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“笼鸟关系”：
国情与公共政策关系的理论框架
2.1 “笼鸟关系”理论框架(1)“笼鸟关系”理论讨论“主体(鸟)”和“对主体的制约(笼子)”两者的关系。两者有主次之分，同时又有动态的互动。在公共事务中，“笼鸟关系”的基本结构是公共政策(鸟)受到国情(笼子)的制约，但是两者有动态的互动。例如在改革开放初期，新引入的市场经济(公共政策)受到计划经济(当时国情)的制约，计划经济是两者中的主要方面，市场经济在计划制度内运行。但随着经济发展，传统计划制度受到市场经济成功运作的倒逼，本身也进行了改革。例如国家发改委的前身是国家计委，两者都是中央计划部门，但是现在发改委的功能、运作方式等都与当时的计委有很大改变。近年来提出“把权力关进制度的笼子里”也是一种“笼鸟关系”，重点是权力运用(公共政策)必须受到制度(国家规制)的制约。而为了管好权力，制度本身也在通过顶层设计的改革不断完善，两者同样有主次关系及互动作用。
(2)就公共政策而言，如果国情是“笼子”，那么所有公共政策都是“笼中鸟”(caged birds)，国情制约着一切公共政策，脱离国情的政策无法推行，或很快失败。然而，长期执行的稳定的公共政策也可能影响国情，进而影响新的公共政策。经济改革成功而成为世界第二大经济体的中国，不同于1950年代人均GDP仅几十美元的中国，社会经济政策必然有巨大改变。公共政策也要“腾笼换鸟”，笼和鸟若不匹配，就需要换鸟来适应笼子，以新的政策来适应新的国情，故公共政策是与时俱进的。
(3)国情是一个大概念，可以分成两大部分。
第一部分是相对稳定、变化很少或几乎不变的因素，包括两个方面：其一是物质性条件，即“自然性因素”，如一国所处的全球区位、地形地貌、地下资源及气候条件等客观条件，是“先天给定的”基本国情，无法改变；其二是文化性特点，即“国民性因素”，是民族国家的DNA，以观念体系为主体，基于一个国家的文明根源、历史演绎、信仰传统等，具有强大的历史惯性，是国情中深层次的隐性大背景，除非出现颠覆性的巨大事变，否则国民性几乎无法改变。这两方面的因素往往有关联。先天性的物质条件可能影响国民性的形成，例如小国和大国、岛国和内陆国家、年轻国家和古老国家文化特点的差异，都可能与国情中的先天条件有关。
第二部分是可变的因素，可称为“现时性因素”，包括某个历史阶段的国家体制、主导意识形态、经济发展水平、民众教育程度，以及当时决策集团的特点等。这部分的国情是动态的，可能随着国家内部及外部世界的变化而变化。在国家内部，执行成功的公共政策可能对“现时性因素”发生影响，例如成功的经济政策使国家实力、民众支持度、国际影响力等发生改变，从而影响国情，提出新的公共政策。外部世界的变化，如国际政治、经济、社会、生态环境的重大变化，也可能导致国情中“现时性因素”的变化，影响国情，引发公共政策的变化。
(4)国情中各种因素对公共政策的制约程度、影响大小、影响途径有不同。“现时性因素”往往表现出直接的、显性的影响，如当代的国家体制、意识形态、经济水平、决策集团对公共政策有比较直接的作用。而“国民性因素”则具有深层的、隐性的影响，它们能加强固有文化基因对民众及决策者本身的影响，间接而深刻地制约公共政策。如中国儒家文化形成“超稳定结构”的隐性作用；马克思提出的“Asian Society”中农耕经济对决策体制的潜在影响等。“先天性”自然条件则为公共政策的制定奠定了稳定的物质基础，也成为难以逾越的客观制约。
(5)“国民性因素”作为民族国家的基因，代表了一国的传统文明，是国情最深刻的内核。按照英国近代历史学家阿诺德·约瑟夫·汤因比(A.J.Toynbee)的观点，人类历史上存在过多种文明社会，当代世界尚存的有五种文明社会：西方基督教社会，俄罗斯及东欧东正教社会，伊斯兰社会，印度社会，以及包括中日韩越在内的远东社会[1]。汤因比认为，任何文明形态都具有三个侧面：政治、经济、文化；其中文化是文明的精髓[2]。由此可以把文明的结构分成三个圈层：核心是文化圈层，外围是制度圈层，最外层是技术圈层。文化圈层构筑了传统价值观，是规范性的，对文明影响最大；制度圈层以制度来维护传统价值观，是程序性的；技术圈层为传统价值观的传承提供经济基础及技术工具。由于技术圈层重在实用性，价值观色彩相对较少，所以同样的技术可能被不同价值观的文明所使用。
(6)现代国家的核心价值取向及基本国家制度的最高宣言是宪法。宪法是一个历史时期内国情的综合宣示，是该时期所有法律的依据，也是该时期所有公共政策的基本制约。从历史的长河来看，宪法有相当的稳定性，根植于深层的“国民性因素”，其当代应用则突出“现时性因素”的影响。2018年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称“《宪法》”)第一条阐明：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”《宪法》也规定了中国土地公有制：城市土地由国家所有，农村土地由集体所有。这些都是对当代中国国情的全面综合，决定着所有公共政策及依法治国。
2.2 “笼鸟关系”和城市规划
城市规划作为一种公共政策，同样受制于国情。影响规划工作的国情同样由稳定的以及可变的因素组成，因此讨论规划理论应该包括两方面：出现某个规划理论时的国情，以及该理论本身。规划理论的演化有一定的自身延续性，但更是因应国情变化的结果，犹如鸟的演化虽有自身规律，更是对自然条件变化的应对。
可以将西方和中国的国情及各自的规划工作作一简要比较来剖析两者的不同。西方发达国家有相近的人文宗教、政治传统，都属于西方基督教文明；也有相似的私有制、大市场小政府等国家体制，被归为市场经济的民主政体。同时，各国又有各自的历史传统及自然条件，形成各自的国情特点。这两方面因素共同构成了制约西方规划理论的国情“笼子”。西方现代规划理论受到共同的人文传统及社会体制的基本制约，所以研究西方规划理论，就要对西方文明的共同基因(稳定性因素)、某个时期一国的特殊国情(特殊的可变性因素)、当时的外部因素(特殊的现时性因素)以及三者对公共政策(包括规划理论)的影响进行分析。其中对现代规划理论起决定性影响的是西方文明的共同基因这个稳定性因素，本文第三部分就此作进一步讨论。
同样，需要分析中国的自然条件及中华文明的文化基因(稳定性因素)、当时的政治经济体制(现时性因素)、当时的外部条件(现时性因素)，以及三者对公共政策包括规划理论的影响。笔者曾提出当代中国规划理论受到三方面的影响：中国传统人文哲学观念、1949年以来城市建设的实践以及1980年代后西方的规划理论[3]。三者的影响方式及影响力不同，其中1949年以来城市建设的实践具有最主要的影响。新中国的社会主义公有制及执政党由上而下的决策体制，由《宪法》所规定，是中国最重要的国情，也是指导、制约所有公共政策最主要的现时性因素。1949年以来中国城市建设的全部实践都体现了党的指导作用，由此决定了当代中国规划理论的主要特点——政策性。规划作为行政工具必须落实执政党的决策，规划理论必须具有明确的政策性，这正是当代中国规划理论的特色。如果说西方规划理论长于分析问题的根源而短于解决问题的办法，那么中国规划理论的政策性则保证了中央政府决策的落实。
以传统儒家学说为主体的国民性因素反映了中国国情中深层的文明基因，例如提倡集体至上(家族及至国家)而个体克制(修身齐家)；要求服从既定规则(克己复礼)；要求执政者以民为本、以仁治国(民为大)；同时承认层级社会，各安其位，各尽其职；重视后果而忽略手段等。故规划工作具有对下关注民生问题、对上遵循既定决策、结果导向而轻视程序的特点。在自然条件因素的基础上，国民性及现时性两个因素共同构筑了中国的基本国情。
现代西方规划理论对中国规划的影响则属于外部因素(特定的现时性因素)，影响程度小且有限，也更有可变性。
国情对公共政策(包括城市规划)的影响体现在确立发展目标、目标的排序，特别是达到目标的途径等多方面，中国和西方的规划工作因此有相当差异。例如《宪法》规定了中国土地的公有制，所以中国的规划除了私人投资的开发项目外，存在大量“公对公”事务，按照政府决策，规划调拨土地十分常见。西方国家的土地所有权更加多样，城市里公有土地有限，作为公权力的城市规划主要处理“私对私”问题，更多依靠法律(如区划法)，使用公共征用权(eminent domain)则要经过繁复的法律程序。又如中国的区域规划发达，协调区域经济发展是重要内容，相应区域规划理论内容丰富，反映出中国的社会主义国情。美国的区域规划主要涉及自然资源的利用保护、区域交通及防灾等方面，虽然1933年制定的田纳西河流域规划有经济发展内容，但此后区域规划中的经济问题减少，体现出资本主义制度的特点。在规划政策上，甚至美国规划学会(APA)提出的“精明增长”也不是法定政策，没有法律效用，仅是专业机构的建议。美国50个州，有2个州根本没有规划学会分支，因为那里没有法定的规划机构，土地纠纷由法庭依相关法律解决。国情也决定了达到规划目标的直接或间接途径。中国城市决定发展方向后，公私项目都必须遵照落实，否则无法取得规划许可，规划部门直接引导了开发。美国城市虽然也提出发展方向，但无法限制私人投资，导致城市蔓延(urban sprawl)。作为应对，规划部门在宜发展的地区先布置污水处理厂，由于污水厂运行成本高，一般开发商无力单独承担，开发项目就不得不随污水厂而建，规划以此间接引导了城市发展。
应该指出，中华文明和西方文明虽有重大差别，但人类最基本的属性具有共性，人类理想社会的大目标相似，反映在各国规划工作的共同愿景中，构成“人居大会”文件的基础。中国提出构筑人类命运共同体，就是相信人类具有建立共同体的共同基础，在人类面临气候变化等共同挑战时，中国也提出与其他国家相似的规划政策，如绿色发展、韧性规划等。强调人类发展大目标的相似性，也是为了防止把中华文明与世界其他文明割裂。归根结底，世界大同本身就是中华文明的核心理念之一。
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西方语境下的城市规划：
西方城市规划理论及其文化基因
对于当代城市规划理论的分类，匈牙利学者A.法鲁迪(A.Faludi)提出“规划中的理论”(theory in planning)和“规划的理论”(theory of planning)的区别，前者侧重实体性，后者侧重程序性[4]。美国学者J.弗里德曼(J.Friedmann)又补充了第三类规划理论，即“关于规划的理论”(theory about planning)，关注对规划本身的反思与批判[5]。根据“笼鸟关系”模型，这三类规划理论分属于文化、制度、技术三个圈层。其中，实体性规划理论属于技术圈层；程序性规划理论属于制度圈层；规范性规划理论属于文化圈层。西方城市规划理论的形成与发展是一个由文化决定，受制度规制，并落实在技术上、由内及外的构建过程(图1)。其中规范性规划理论影响着程序性理论和实体性理论的发展，而新规范性理论的不断出现，推动了规划理论的范式转移。西方规划理论的范式转移反映了西方文明中文化观念的转型。下文简要回顾19世纪以来西方城市规划理论的演化，重点探讨现代自由主义及理性主义这两个西方文明共同基因的影响。在主要讨论文化圈层(属稳定性因素，是规范性理论的核心)演化的同时，也分析制度圈层及技术圈层演化的根源。▲ 图1 | 西方城市规划理论演进的“笼鸟关系”模型
Fig.1The “Cage-Bird Relationship” model of the evolution of Western urban planning theories
资料来源：笔者自行绘制。
3.1 现代自由主义观念的形成
现代城市规划以公权力干预建设活动，本质上涉及个体自由和国家权力的关系，与其相应的西方规范性文化观念是现代自由主义。在继承文艺复兴人文思想的基础上，17世纪开始的启蒙运动是一场颠覆中世纪精神世界的思想革命，西方国家走向以个人为主体的市民社会。以洛克、斯密、孟德斯鸠、托克维尔为代表的启蒙学者并非简单地回归到古希腊式民主的传统，而是形成了被后世称为“古典自由主义”的思想。1819年，近代法国政治思想家邦雅曼·贡斯当(B.Constant)在法国国会做了题为“古代人的自由与现代人的自由之比较”的演讲。在他看来，古代人的自由是以直接参与的方式行使政治权利的自由，本质上是一种“集体性自由”。个人对集体性自由的获得，建立在对社群权威完全服从的基础上。如他所言，“在古代人那里，个人在公共事务中几乎永远是主权者，但在所有私人关系中却都是奴隶。”[6]35然而启蒙学者提倡的现代人自由却是在私人生活中独立、不受干预的自由。现代人并不通过直接方式参与政治生活，而是通过代议制保障“个体性自由”。古典自由主义在西方文化观念中地位的确立，推动了初期资本主义制度的建立，自由放任是主流理念，也成为自由资本主义发展的思想基础。
然而，自由放任并非良策，恶果在早期工业城市渐渐显现。例如，由于缺乏对私人土地开发行为的有效管制，美国无节制的城市建设带来严重的环境问题。美国学者J.A.皮特森(J.A.Peterson)在回顾19世纪美国城市规划起源时写道：“始于1820年代的高速城市发展带来的环境问题在19世纪后半叶逐渐显现。……无节制的无序土地开发带来的负面问题越来越多，这成为城市规划运动兴起的深层时代背景。”[7]18随着西方国家相继由自由资本主义向垄断资本主义转变，贫富差距加剧，古典自由主义不能适应社会发展的需要[8]。19世纪末，西方自由主义观念开始转向。英国哲学家J.S.密尔(J.S.Mill)率先对自由放任政策提出质疑，认为它无法保证公民的三大自由：思想和情感的自由、追求个人志趣的自由、个人之间相互交往和联合的自由[9]55。1881年，英国政治思想家托马斯·希尔·格林(T.H.Green)在题为“自由立法和契约自由”的演讲中提出以“道德善”和“共同善”为基础的现代自由主义。“自由并不意味着一个人或一些人可以享受以其他人的损失为代价的自由。自由具有更高的价值，它意味着拥有一种积极的权力或能力，从而可以去做或享受某种值得去做和享受的事，而这些事也是我们与其他人共同努力或分享的事。”[10]108这标志着英国政治哲学向欧洲大陆以国家主义为本质的黑格尔哲学的靠拢。依据柏林对两种自由观的划分[11]，西方文化观念由“消极自由”转向“积极自由”，成为西方现代规划理论的主要基础之一。
西方古典自由主义的文化观念有其局限性。古希腊民主诞生于小型社会，较大的希腊城邦也只有十几万人，数量有限的公民们才可能都出席广场会议。后来的国家都远超如此规模，古希腊模式不能再用，因而转向间接参与政治生活的方式。实践证明，对个体成员的放任自由或者严格限制，都不利于保护全社会个体成员的整体权益，有时甚至不能保护个体的权益。皮特森指出取消政府有效管制造成了城市建设的混乱局面。日裔美籍政治学者弗朗西斯·福山(F.Fukuyama)也认为缺乏有执行能力的政府，是很多国家弱化的原因[12]。现代西方规划理论试图在个体自由和政府干预之间建立平衡，基础是“积极自由”，即有公众授权的政府依法干预。在现代西方规划理论中，从质疑理性规划的精英包办，到提倡公众参与及协作规划，都可以发现自由主义的基因。
3.2 现代理性主义的乌托邦实验
中世纪西方被史学家称为“黑暗时期”，大量匪夷所思的谬误甚至违反人伦常识，都源于统治者的宗教偏见、政治迫害和体制腐败，终于引发了17世纪开始的启蒙运动。它冲破了教皇和封建领主的束缚，树起了人文理性的旗帜。从此理性主义成为西方社会的主要思想基础之一。19世纪末，西方社会出现了诸多激进的社会改良思潮，其底层逻辑均植根于启蒙运动所形成的现代理性主义。格雷指出，“启蒙理性的最突出之处在于，它与知识增长和科学实践相一致，这恰恰是现代理性主义与古代及中世纪理性主义的差异所在。”[13]161受到17世纪科技革命成就的鼓舞，启蒙主义者将现代理性主义从自然科学领域推广到社会科学领域，主张运用理性力量设计理想社会[14]。于是，理性主义和科学主义结合起来,把基于理性的科学引入社会改良的愿景构建之中。
反映在规划界，第一代规范性规划理论具有浓重的乌托邦理想主义色彩，规划被看作是整体性的社会改良方案[15]。受到俄国地理学家彼得·阿列克谢耶维奇·克鲁泡特金(P.A.Kropotkin)“工业分散论”的影响，田园城市理论和区域规划理论均提出了分散式的新城方案，并借鉴欧文环城农业绿带的设想，试图通过理性设计限制新城规模。在政治哲学理念上，20世纪英国社会活动家埃比尼泽·霍华德(E.Howard)反映出克鲁泡特金的社会无政府主义思想，既反对资本主义方式，又反对集中式社会模式，主张互助式的社会自组织模式[16]299。当时规范性规划理论在社会改良思潮的影响下，逐渐建立了具有改革意识的城市规划制度。在英国，依据霍华德关于土地改革和社会主义社区的思想，国家住房改革委员会推行城市规划运动。1909年，世界首部规划法即英国《住房与城市规划诸法》正式颁布，赋予地方政府编制规划的权力。该法主要侧重于住房问题，于1932年被内容更广泛的《城乡规划法》取代。然而，受制于资本主义制度及消极自由的惯性，法定规划的公权力未能有效落实而流于形式。厄斯沃特委员会对此的评价是：“为避免可能要支付的补偿费用，在许多情况下这些规划图不过是现有用途和布局的影像。”[17]26在其他西方国家也出现了类似现象。
由于此时的城市规划尚处于探索阶段，尚未在制度圈层形成程序性规划理论，但规范性规划理论的理想主义影响了技术圈层的实体性规划理论。19世纪法国小说家爱弥尔·左拉(É.Zola)的空想社会主义小说《劳动》及法国建筑师托尼·戈涅(T.Garnier)于1904年提出的工业城市理论，启发了包括20世纪建筑师勒·柯布西耶(L.Corbusier)在内的现代主义规划理论家。1933年一批建筑师提出的《雅典宪章》，主张功能分区，被现代主义实体性规划理论奉为圭臬。同期柯布西耶的光辉城市理论则标志着实体性规划理论从古典主义向现代主义的范式转型，他受到当时法国工团主义②的影响，希望以工会联盟取代政府及国家而成为集体主义生活的社会基础[18]。光辉城市理论是现代理性主义的思想实验，从建筑设计到用地布局，从交通组织到绿地系统，无一不体现出机械功能主义的影子。
时代证明了现代理性规划的缺陷。以田园城市理论改造世界的理想无法实现，留给后人的只剩下花园城的形式，却失去了社会自组织的核心。功能分区是应对工业时代环境污染的正确举措，但机械地分割城市功能不适于后工业时代，反而徒生不便。今天人们认识到城市的复杂性多样性，提倡更加人性的功能混合使用。但是现代理性主义规划追求社会改革的勇气却仍然令人感动，并成为现代西方规划理论的重要基因。
3.3 西方城市规划理论的巅峰与转型3.3.1 现代自由主义与现代理性主义的巅峰
一战以后，西方国家社会经济问题严重，社会上出现了对国家干预的期望，现代自由主义从无政府主义转向国家主义。在德国，社会学家卡尔·曼海姆(K.Mannheim)提出“为自由而计划”的社会重建思想，试图将个人自由与国家计划结合起来，主张国家制定理性的社会控制计划，强调技术作为实现手段的重要性，并将其分为社会技术与组织技术，社会重建的程度依赖于技术水平[19]。社会重建思想从欧洲传播到美国后，推动了以美国哲学家约翰·杜威(J.Dewey)为代表的新(政)自由主义③的兴起。在名为“重建之技术”的书评中，杜威盛赞曼海姆的社会重建思想是个人自由与国家计划相结合的“最精彩的阐述”，依靠复杂而精密的技术可使得社会作为一个自由共同体得以存续[20]293。
鉴于自由放任带来的问题，规范性规划理论失去了对自由资本主义的信心而转向对国家计划的支持。美国规划理论家雷克斯福德·特格韦尔(R.G.Tugwell)在1932年写道：“西方自由主义者对苏联计划经济体制的兴趣逐渐在彷徨的商人中扩散，社会大众开始将‘规划’看作摆脱长期不安全感的庇护所。”[21]75杜威也呼吁：“我们坚信社会需要计划，并且计划是走出混乱、无序和不安全的唯一出路。”[22]177-178在田园城市和区域规划理论由社会哲学家刘易斯·芒福德(L.Mumford)引入美国后，受到社会重建思想和新自由主义思潮的影响，美国学术界也由倾向无政府主义转向费边社会主义④[23]。美国区域规划协会的联合创始人斯图尔特·切斯(Stuart Chase)宣称：“我们是自由主义者，但支持计划经济而非自由市场，因此我们不是教条式的共产主义者，而是思想开放的费边社会主义者。”[24]161在1932年出版的《新政》一书中，他进一步指出：“集体主义将驱动自上而下国家管控体制的建立。”[25]213此后罗斯福政府建立了国家资源委员会，一些规划师提出调配资源的规划工作是“国家机器的第四权力”[26]10。这解释了为何在罗斯福新政时期，美国第一代规范性规划理论成为国家干预政策的基础，著名的实践是1933年的田纳西河流域规划。
1950年前后，现代理性主义发展到工具理性的巅峰——科学主义⑤。1960年代，计算机技术的民用化推动了以系统论、控制论和信息论“三论”为基础的理性规划理论的发展，标志着规范性规划理论中的乌托邦主义被科学主义所取代。英国学者J.B.麦克洛克林(J.B.McLoughlin)率先提出城市是一个复杂的巨系统，应该用理性而非直觉去认识其规律，通过对城市土地、经济、社会、交通等多因素的综合分析确定目标，再运用成本收益分析方法在多方案中选出最优方案。他主张依靠计算机的数据分析能力将城市规划发展成为一门价值中立的精密科学，“不管是现在，还是未来，规划机构都离不开小型或中型电脑，甚至是大型电子计算机”，而规划师将成为“掌控城市的舵手”[27]86，300。英国学者G.F.查德威克(G.F.Chadwick)则强调：规划师不仅要设定科学且可量化的规划目标，更要依靠专业知识构建理性规划模型。“模型运用是一种方法，可以将快速变化着的现实世界简化为有利于人类沟通协作的某种变量。”[28]70理性规划理论是以作为技术人员的规划师为中心的规范性理论，强调规划应具有可度量性和可预测性，应该能够由波普尔式的实证做检验。
在制度圈层，规范性规划理论向科学主义的转向导致了新的程序性规划理论，即以芝加哥规划学派为代表的理性过程理论的出现。规划不再被看作是社会改良方案的整体性蓝图，而是一个由目标和结果导向的理性行动过程，其核心是“通过预先设定的发展战略引导城市系统实现确定的未来目标”[29]91。关于理性规划的过程，芝加哥规划学派的特格韦尔提出“通过调研了解城市系统的组成部分……并对其对城市整体运行的影响进行最详细的评估，对城市系统的资源配置和发展方向进行一丝不苟的研究，最终编制出发展规划”[16]111。在理性过程规划理论的指导下，国家规划体制不但在西方发达国家得以壮大，而且扩展到发展中国家。1960年代美国肯尼迪政府推动美洲进步同盟运动，很多拉美国家以特格韦尔在波多黎各任总督时成立的规划机构为模板，成立国家规划机构[30]。国家主义倾向的规范性规划理论也推动着规划制度的完善，其中具有代表性的是英国工党政府1947年颁布的《城乡规划法》，通过对土地发展权的国有化，正式确立了地方政府编制规划的法定职能。
在技术圈层，科学主义倾向的规范性规划理论点燃了实体性规划理论的“计量革命”，将经济地理学和空间经济学引入城市规划学科。麦克洛克林批评以德国经济学家约翰·海因里希·冯·杜能(J.A.V.Thunnen)、德国经济学家A.韦伯(A.Weber)、德国经济地理学家瓦尔特·克里斯塔勒(W.Christaller)、德国经济学家奥古斯特·勒施(A.Losch)为代表的古典区位理论偏重于描述性分析，对城市复杂性问题缺乏精准的预测能力[27]。美国经济学家沃尔特·艾萨德(W.Isard)、威廉姆·阿隆索(W.Alonso)等人在1960年代开创了基于计算机技术和数学模型的区域科学，采用计量和系统分析方法等工具弥补古典区位理论的不足[31-32]。同时，在欧洲也出现了以英国地理学家R.J.乔利(R.J.Chorley)、P.哈格特(P.Haggett)为代表的剑桥学派和以瑞典地理学家T.哈格斯特朗(T.Hagerstrand)为代表的德隆学派，发展出现代区位理论。依据这些实体性规划理论，伦敦、芝加哥等城市开始了大都市交通模型研究，西方国家进入推崇专家技术的理性规划黄金时代。
3.3.2 从现代主义向后现代主义城市规划理论的转型
工具理性在推动生产力进步的同时，也带来人的异化，表现为人与自然、人与社会、人与自身等关系上出现的冲突与矛盾⑥，最终导致西方社会对以工具理性和集体主义为基石的现代主义观念的反思。关于工具理性的社会异变，普鲁士社会学家马克斯·韦伯（M.Weber）很早便指出：新教伦理在促进资本主义发展的同时，也使得重实利而轻伦理的工具理性获得充分发展。当克制物欲的新教伦理伴随着宗教信仰的祛魅而被资本主义所抛弃时，被异化的现代人将被关进理性主义的“铁笼”，迷失在工具理性创造的文明中[33]143。普鲁士哲学家弗里德里希·威廉·尼采(F.W.Nietzsche)将批判的矛头指向现代性建构的主要支柱——现代理性主义。他认为，始于古希腊的理性信仰源自人类对“万物皆变，无物常驻”所带来的虚无感与幻灭感的恐惧。于是，哲学家们给混乱流动的世界强加上一种秩序和规则以隐藏功利性自保本能。他认为，世界之所以表现出逻辑性是因为人类事前对世界的“逻辑化”，因此对理性的崇拜恰恰源自非理性的逻辑虚构，世人对逻辑的迷信是“理性迷途”的开始。用尼采的话就是“我们理性的所有范畴都来自感觉论”[34]255。尼采批评现代主义走上了理性至上的极端，工具理性成为一切的尺度，呼吁“重新评估一切价值”。反映在城市规划领域，尼采对工具理性的批判动摇了理性规划理论的思想基础，导致规范性规划理论在1970年代面临“范式危机”[35]66。澳大利亚学者莱昂尼·桑德库克(Leonie Sandercock)将现代主义规范性规划理论总结为具有工具理性、综合性、科学性、国家主义倾向、公共利益导向五大特征，这些特征均建立在同质化的工业社会的基础之上，而在异质化的后工业社会已不再适合[36]。美国学者爱德华·威廉·索雅(E.W.Soja)认为，后现代主义规范性规划理论应具有开放性、渐进性、多元性、权力碎片化等特征，并告诫“要对任何寻求唯一真理的理论保持质疑，无论它看起来多么先进”[37]245。
在文化圈层，新兴起的后现代主义影响了包括规划界的整个西方学术界，开始重构规范性规划理论的思想基础，其中影响最大的是20世纪法国哲学家米歇尔·福柯(M.Foucault)和当代德国哲学家尤尔根·哈贝马斯(J.Habermas)。福柯继承和发展了尼采对现代主义的“主体性”的批判，将批判的矛头指向现代性构建的另一根支柱——现代自由主义。他认为，知识与权力是共生体，知识中包含着权力，权力渗透于知识中，因此知识与权力结合形成的理性独断将破坏理性原本要实现自由的初衷，最终站到自由的对立面，从而揭示了现代自由主义的专制逻辑。同时，福柯创造性地引入空间概念，认为空间具有由知识体系所赋予的、并体现某种权力关系的功能[38]。福柯的“知识权力论”对后现代主义规范性规划理论具有启发性的影响。英国学者菲利普·奥曼丁格(F.Allmendinger)认为：“知识与权力的关系已经成为当今规划理论讨论的核心议题。”[39]15与尼采和福柯对理性的彻底否定不同，哈贝马斯认为现代主义事业并未终结，人类可以通过对理性的修正摆脱现代性的困境，提出用交往理性替代工具理性作为现代理性主义的基础[40]。对现代自由主义失序的消解，在于生活世界的复兴，其关键是交往理性。它是生活世界的理性，是一种“主体-主体”遵循有效性的规范，其目的是达成主体间的理解与一致，并由此保持社会的一体化、有序化和合作化。为了实现交往理性，哈贝马斯提出“理想语境”的四个有效性原则：语言含义的可理解性、陈述和判断的真实性、遵循规范的正当性、表达自我的真诚性。因此哈贝马斯被认为是协作性规划理论的精神导师。
在制度圈层，20世纪美国政治学家查尔斯·林德布洛姆(C．E．Lindblom)最早对理性规划理论提出了批评：理性过程规划理论诉诸决策者的绝对理性，“超越了人类的智能，超越了一个决策者为解决问题所能花费的时间和精力，事实上也超越了他所能得到的信息”，因此在现实中是难以操作的[41]22。作为替代，他提出了渐进主义规划理论：决策者不是对所有变量作广泛综合分析，而只注重政策制定中少数重要的变量。与理论本位和最优结果导向的理性过程规划理论形成对比，渐进主义规划理论是实践本位的，主张通过边际性调整获得满意的结果。“政策不是一经制定就一劳永逸的，它必须要永无止境地加以制定和再制定，制定政策是一个对某种期望目标的逐次接近过程。”[42]82林德布洛姆在程序性规划理论上对工具理性批判做出回应，却忽视了福柯所批判的不平等的权力本质。美国学者诺顿·朗(N.E.Long)指出，规划问题不在于决策过程，而在于政治过程[43]。美国规划师保罗·达维多夫(P.Davidoff)提出的倡导式规划理论正是对渐进主义规划理论忽视政治过程的修正。他认为，规划的本质是“谁的政治”，不可能保持价值中立。“规划师应该作为利益代言人参与规划的政治过程，不管委托人是政府、社会组织或个人。”[44]332因此，规划师的角色不是技术专家，而是辩护律师，在规划委员会的“法庭”上为委托人积极争取利益。为了消解权力不平等，达维多夫呼吁规划师应承担为弱势群体争取利益的社会责任。在1960年代民权运动的背景下，倡导式规划理论对西方规划实践产生了重要影响，推动了美国的社区规划师制度和英国的规划援助制度的建立。然而，达维多夫没有理解清楚政治过程的具体运行机制，忘记了规划师不是民选的官员，所以无法调配资源，终于使公众对倡导式规划失望[45]。聚焦于规划的政治过程，美国学者约翰·福里斯特(J.Forester)将哈贝马斯的“交往理性”引入规划领域，并提出协作式规划理论。该理论关注的核心是在“面对强权”时如何最大限度实现“为人民规划”的目标，规划被看作是依据“交往伦理”的沟通协商过程[46]3。因此，规划师的角色定位由辩护律师转向沟通者与组织者，“他们不是权威的问题解决者，而是公众注意力的组织者”[46]28。1980年代以来，西方国家在城市治理中出现了以地方分权为代表的新公共管理运动，协作式规划理论推动了规划制度中公众参与机制的建立。但是时至今日，仍然没有看到渐进主义理论对西方城市问题显示出有效的作用，因为城市规划毕竟不是万能的。
在技术圈层，也体现出对现代主义的质疑和对后现代主义的推崇。美国记者简·雅各布斯(J.Jacobs)率先抨击了现代理性主义的实体性规划理论。她认为，城市是复杂的有机体，各组成部分以微妙的方式相联系，而历来的规划理论家错误地把复杂的城市问题看作简单性问题，用抽象化的理想城市替代了现实世界中复杂的真实城市，脱离现实的理性自负正是现代主义实体性规划理论的谬误所在，也是城市规划与设计滑入“伪科学”的渊源[47]。如果说雅各布斯的批判打破了以简单化的物质形态为中心的现代主义空间分析范式，那么林奇的城市意象理论则建立了以复杂性的心理认知为中心的后现代主义场所分析新范式。美国学者凯文·林奇(K.A.Lynch)运用心理学和统计学方法，试图描绘在人头脑中形成的对城市空间的认知地图，认为其是直接感受和经验记忆被转译后的信息，引导着人的行为[48]。美国学者克里斯托弗·亚历山大(C.Alexander)的模式语言理论则从“行为-空间”的视角探讨了个体空间认知的差异性和场所分析的复杂性。他认为“每一个人心中都有一种模式语言……你的模式语言是你对如何建造的认识的总和，你心中的模式语言同另一个人的模式语言不同，没有两个完全相同的”[49]159。受到雅各布斯“街道眼”概念的启发，美国学者奥斯卡·纽曼(O.Newman)通过研究公共空间与犯罪行为之间的关系发展出“可防卫空间”理论，推动了对公共空间场所感的研究[50]。同样受到雅各布斯关于土地利用和交通组织关系的启发，美国学者彼得·卡尔索普(P.Calthorpe)提出了新城市主义理论，反对机械的用地功能分区和私家车导向的交通模式，主张土地混合使用和公交引导发展的TOD模式[51]。这些技术层面的规划理论反映出后工业时代西方社会文化理念的演变，它们对规划实践产生了积极影响。
以上对西方规划理论演化的简要回顾，围绕着现代自由主义及现代理性主义这两个构成西方文明的文化基因，剖析了形成西方规划理论文化圈层、制度圈层及技术圈层的思想根源。它们代表了西方文明的国民性基因，表现在不同时期的规划理论中。
4
讨论:基于"笼鸟关系"模型对中国国情
及当代中国城市规划理论的初步认识
构建当代中国的城市规划理论是一个宏大的命题，有待于规划界的共同参与，本文仅提出以下初步认识。4.1 作为公共政策，中国当代城市规划理论具有根据国情变化不断调整的特点，所以当代城市规划理论是一个开放的动态过程，而不是一个终极结论可以简要回顾中国自1949年以来的国情变化及公共政策的演化。新中国成立后，确立起计划经济的体制，到1980年代改革开放前，计划经济渐渐扩展。从最初集中在主要工业产品的生产、销售及工业项目的建设布局(1950年代)，扩展到农副产品的生产及销售管理(1955年开始)，进而到人民生活的各个方面，包括住房、教育、医疗及主要生活消费品的计划生产及分配(1958年开始)。中国的计划经济体制源起于苏联，但是自建立计划经济体制起，中国就对苏联模式做出了调整，以适应中国长达2500年的农业经济国情。例如，在农业领域中没有套用苏联集体农庄那样的大型集中生产模式，而是从以小型互助组为基层生产单位，过渡到合作社，然后进入“一大二公”的人民公社制度(1958年出现，1960年代初完成全国性的推广)。在经历了人民公社的失败、文革的内乱后，1978年开始经济改革，农村成为改革的先行领域，而且迄今仍然在继续改革的进程中。此后，在工业、商业和贸易等所有经济领域推行市场导向的改革并取得举世公认的成功。由此可见，新中国经历了建立计划经济，向市场经济转型，又对这个转型的内涵及进程多次做出调整而转型成功，表现出中国公共政策具有根据国情变化不断调整的重要特点。
作为公共政策，当代中国的城市规划和中国的计划经济体制同步诞生，也和经济体制同步进行了改革，同样具有根据国情变化不断调整的特点。在1950年代建立计划经济体制后，城市规划曾经是计划经济的重要工具。当时城市规划的核心功能是在国土空间中按照国家的生产指标做出相应的产业布局，同时按照国家的人口计划进行城乡布局，决定人口分布。直到现在，国家主导的城市化作为经济增长的重要动力，实质上仍然是对人口分布及生产活动做出有计划的空间安排，同时尊重市场的调配作用，而城市规划依然是主要的执行工具。变化的是，1980年后中国转向计划和市场经济并存的模式，这样的改革必然迫使曾经是计划经济一部分的传统城市规划进行相应的改革。由于计划经济下的规划理论难以适应新形势，随着对外开放而引入的西方规划理论就成为新理论借鉴的来源，因为西方实行市场经济，他们的规划理论理应符合市场经济的运作。但是中国大规模的城市发展实践发现，当代西方规划理论同样难以适用于中国的情况。首先由于中国与西方国情不同，西方规划理论在中国水土不服。何况对西方国家的情况越熟悉，就越发现西方规划理论在他们本国也缺乏成效，这些理论长于分析问题的原因，却短于解决问题的办法。大部分西方城市数十年的发展没有出现他们规划理论所希求的变化，一些结构性问题依然严重，如贫富差距和种族对立。这样的结果一方面说明城市规划对改造社会的作用有限，同时也告诫他国不能盲目拿西方理论“对标”。
30多年来，中国大部分规划理论研究围绕着中央关于国家发展的决策展开，历经城市为经济增长服务、科学发展观、新型城镇化、生态文明、国土规划、城市治理、低碳发展等，可以说当代中国规划理论的演化反映了中国国情的演化及国家政策的演化，规划理论表现出明显的政策性。如前所述，当代中国规划理论的政策性正反映了当代中国的国情特点——规划理论通过研究国家政策，强调政策对规划的指导，保证了中央决策的落实，也拓展了规划理论的内容。中国的发展没有穷尽，国情的变化没有穷尽，规划理论的演化也没有终结。所以规划理论是一个开放的过程，没有一成不变的终极理论。归根结底，任何时代的规划理论都是当代的规划理论，而非永久不变的规划圣经。
4.2 研究当代中国城市规划理论要考虑国情中稳定性因素(自然条件及国民性)及可变性因素(现时性)两方面的影响由于任何时代的规划理论都是当代的规划理论，所以和当代国情关系密切的现时性因素必然成为研究的热点，这也是当代中国规划理论具有政策性的原因。“笼鸟关系”模型认为，作为主体的规划理论和制约主体的国情两方面都在演化，当代国情更多受现时性因素影响，主体则有自身演化的逻辑，主要受国民性的影响。现时性因素是与时俱进的，具有相对的可变性，其影响也有一定时效性；而稳定性因素(自然条件及国民性)的影响则更加内在，与规划理论的学理性关系更加密切。理论的学理性通过研究学科演化的轨迹，剖析主体演化中结构性的原理及逻辑，故稳定性因素特别是文化圈层特点对学理性的影响更加重要。前面对西方现代规划理论演化的分析就是例证。
已经看到一些剖析中华文明(如儒家哲学)对中国城市规划影响的研究成果，应该继续加强这方面的研究[52-53]。同时，也应该学习地理学对中国自然条件对城市演化、规划制约的研究成果，使规划理论全面体现出国情的制约作用[54-55]。
规划理论的学理性研究和保持理论的政策性特点并无矛盾。通过分析中国自然条件及国民性对规划理论的影响，不但可说明中国规划理论演化的独特学理性，也可为规划理论的政策性提供更加坚实的基础。
4.3 当代中国城市规划理论不可能是一篇文章或一部著作，而是由一系列跨学科文章组成的合作成果
进行当代中国规划理论的研究可以借鉴当代历史学研究的方法。当代历史学的主流“年鉴学派”提倡整体的历史，注重历史的长时段发展，进行跨学科的研究，将社会学、经济学、人类学纳入历史学的研究中。年鉴学派诞生于20世纪初，以法国历史学家费尔南·布劳岱尔(F.Braudel)为代表，质疑当时主流实证史学只重视政治、军事、外交宏大叙事的倾向，打破了专业局限，提倡更加全面的经济社会史研究[56]。
中国历史悠久，疆域辽阔，人文思想遗产丰富，城市发展规模巨大，故当代中国城市规划理论研究也应该是整体的，要注重长时段发展，对自然条件、国民性、当代政策及国际环境等多方面因素进行跨学科的全面分析。这样的研究必然是一个大课题，不是一篇文章或一部著作可以成就，而应该由一系列文章组成，是团队合作的成果。
4.4 建设中国城市规划理论和国际城市规划界的关系
“笼鸟关系”模型认为，国际环境是构成公共政策(规划理论)外部制约的可变性因素之一。除了国际政治经济变化的影响，1980年代以来西方城市规划理论的引入也影响了中国规划界，不但促进了从理论上总结中国自身的经验，也推动了现代规划研究方法的应用。随着中国对世界的影响增加，中国规划界更多参与国际规划界的活动，由于国际规划界推荐的理念和实践较少意识形态色彩而具有可借鉴性，受到中国规划界的赞同。从1996年中国首次参加“人居II”大会，到2016年中国成为“人居III”大会文件的主要起草成员，反映了中国规划界和国际规划界的互动。构筑当代中国规划理论时，重温“人居III”的相关决议应该是有益的、及时的而且可行的。目前仍然缺乏对此的关注，没有充分表现出中国规划界在国际上的地位。
迄今为止引进西方城市规划理论，经历了梁启超所总结的西学东渐的过程，即：“技术-制度-文化”由外及内的碰撞过程。其中，西方实体性规划理论被接受的程度及产生的影响最大，程序性规划理论次之，而规范性规划理论产生的影响极小。由于中西方国情尤其是文化观念的巨大差异，国内学界越接触到西方城市规划理论的核心圈层，越感到其在中国语境下的不适性，也越发觉得“中国的规划理论必须由中国规划师自己来发展”[57]。发展中国规划理论，并非意味着排斥当代西方规划理论，而是可以借鉴近代中国爱国学者们提出的“西体中用”的理念。应该把西方理论中基于西方文明国民基因的部分，与属于处理现代社会共性的部分区分开来，对属于现代社会普适的规范性、程序性、实体性规划理论进行分析研究，以为我用。当代世界各国面临的问题有异同，但是在一定程度上当前的城市问题具有现代社会的共性，当代城市规划理论也具有一定程度的普适性。中国的城市规划理论是世界城市规划理论的一部分，几十年来中国史无前例的城市发展更是积累了无与伦比的丰富经验，中国规划界应该对国际规划理论有更大的贡献，也一定能做出更大的贡献。
注释
① 陈云在1980年12月2日说的原话是：“这就像鸟和笼子的关系一样……如果说鸟是搞活经济的话，那么，笼子就是国家计划。”
② 工团主义是无政府主义与国际工人运动结合的产物，在19世纪末法国工人运动中形成。工团主义将工会与政党对立起来，认为工会才是团结和领导工人的唯一组织形式，否认无产阶级专政的必要性。
③ 需要指出，在政治哲学思想史上有两个观点针锋相对的“新自由主义”学派。其中，以杜威为代表的新自由主义学派(New Liberalism)属于现代自由主义阵营，盛行于20世纪上半叶的罗斯福新政时期，因此也被称为“新政自由主义”；以哈耶克为代表的新自由主义学派(Neoliberalism)属于古典自由主义阵营，盛行于20世纪80、90年代。
④ 费边社会主义承认社会主义是资本主义发展的必然趋势，强调国家对自由资本主义的控制，但奉行对资本主义的渐进式改良，与马克思主义的阶级斗争、革命和无产阶级专政学说之间存在着严重分歧。
⑤ 科学主义认为科学是唯一的知识，科学方法是获取知识的唯一正确方法。任何事都应该用科学理论来解释。其他研究领域，包括哲学、艺术、历史、宗教、道德和社会科学，要么被同化为科学，要么被排除在知识来源之外。
⑥ 如环境污染、能源危机、核战争威慑、社会道德失范、个体人格分裂、心灵世界空虚等。
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