【Open Access】城市用地的财务属性——从用地平衡表到资产负债表
沈 洁(1995-)，女，硕士，厦门大学建筑与土木工程学院，科研助理，646201479@qq.com。
精彩导读
FINANCIAL ATTRIBUTES OF URBAN LAND USE: FROM LAND BALANCE SHEET TO STATEMENT OF ASSETS AND LIABILITIES
ABSTRACT：Land balance sheet is one of the most basic tools for urban land use control. However, the relationship between this tool and urban economy has been unclear. By establishing the corresponding relationship between the statement of assets and liabilities and the profit statement in the three statements of land use and accounting, urban planning can clearly depict the relationship between land use balance and urban financial performance, thus opening the barrier between urban planning and urban economy. After the introduction of financial statements, different urban land can be divided into three categories according to its financial nature: service, income, and financing. Among them, class I, public land, including “seven access and site leveling”, schools, hospitals, and other public infrastructure land that provide services, is mostly allocated to provide services, which cannot bring direct benefits to local governments. Class II, industrial land, includes industrial, commercial, office, hotel, and other land that can bring cash flow income (tax). Class III is residential land. In order to meet the financial goal of the city, i.e., sustainable statement of assets and liabilities, each type of land should adopt the correct model in urban renewal.
KEYWORDS：land balance sheet; statement of assets and liabilities; profit statement; urban renewal
土地的用途管制是城市规划的基础。1933年，国际现代建筑协会(CIAM)召开第四次会议，通过了由勒·柯布西耶起草的《雅典宪章》，宪章认为城市应按居住、工作、游憩进行分区，城市规划的任务就是实现各功能分区的“平衡”并建立联系三者的交通网[1]。《雅典宪章》奠定了现代城市规划的基础，“用地平衡表”也因此成为城市土地用途管制的基本工具。鉴于用地平衡表在城市土地宏观管理中起着基准的作用，寻找各类用地的最优比例，就成为城市规划学科大厦的最主要的工作。
但令人称奇的是，如此重要的一个比例却从来没有被规范研究过。国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011)[2]中推荐的用地比例①，仅是从大量城市归纳出的经验参数。它既不反映城市的分工属性(城市性质)，也不反映城市的阶段属性(增量还是存量)。之所以最优的用地比例长期停留在“大拇指规则”(Rule of Thumb)水平，很重要的一个原因，就是用地平衡表并没有反映用地比例变动背后的经济含义。
本文的目的，就是建立起土地用途与城市会计报表(主要是资产负债表和利润表)之间的对应关系，从而将空间规划问题转变为经济绩效问题。之所以选择以资产负债表为核心的会计报表作为用地平衡表的对应，乃是因为资产负债表等会计报表两端相等的结构意味着任何一项土地用途的改变，都会引起城市整个财务状态的改变，这也意味着每一项土地用途的背后都受到强制性的财务约束，而这种强制性正是用地平衡表所缺少的。1
城市政府的资产负债表
城市是一组公共服务的集合。政府作为公共服务的供给者和所有企业一样拥有自己的会计报表(accounting statements)。其中最主要的是会计三大报表中的资产负债表和利润表。资产负债表(statement of assets and liabilities)表示企业在一定日期(通常为各会计期末)的资产、负债和所有者权益的状况。利润表(profit statement)也被称为损益表(profit and loss statement)，它揭示的是企业在某一特定时期实现的各种收入，发生的各种费用、成本或支出，以及企业实现的利润或发生的亏损情况。与用地平衡表关系最密切的就是这两个会计报表。
城市政府的资产负债表和企业的资产负债表一样，负债端显示城市的“钱从哪里来”，资产端显示的是“钱到哪里去”。资产和负债端一定是相等的(图1)。在中国的土地财政模式中，“钱”主要是从房地产中来，其中最主要的就是住宅用地，其真实的经济含义就是通过出让未来公共服务，相当于城市政府通过股权进行融资，其收入形成政府的负债-权益项。这些融资主要用来进行“七通一平”建设，也就是建设公共服务所需要的基础设施，从而形成政府的资产。与资产对应的用地，就是所谓的划拨用地，大体上相当于用地平衡表中的公共设施用地(道路、市政、学校、政府、公园等)。▲ 图1 | 城市政府的资产负债表
Fig.1 Statement of assets and liabilities of urban government
城市政府的利润表是将当期所有的收入和所有的费用分别列在一起，然后两者相减得出当期净损益(图2)。政府的主要收入来自于税收，对应的城市土地主要是产业用地，包括工业用地、办公用地和商业用地。这些土地占地越多，意味着收入越多。政府的支出则主要用于公共服务，其对象为城市居民，对应的城市用地就是居住用地。作为资产负债表里资本主要来源的居住用地，在利润表里则变成了支出的大项。居民越多，需要的公共服务支出(包括公共服务用地)也就越大，能用于“生财”的产业用地就越小。▲ 图2 | 城市政府的利润表
Fig.2 Profit statement of urban government
可以看出，中国城市政府的资产负债表和利润表的构成和西方国家有很大的不同。其中最主要的不同来自于土地财政，实质上是居住用地的财务属性不同。在西方国家，居住用地没有融资功能，政府融资主要通过发行市政债。而中国居住用地出让和抵押(城投债)则是资产负债表中债务-权益端最主要的资本来源。由于西方国家不是卖地融资，居住用地就需要为公共服务缴费，也就是所谓财产税。在西方国家城市政府的利润表里，居住用地不仅不是政府的费用项，还是政府收入的主要来源，其建设住宅和中国建设工厂本质一样，都是生财性的。正是由于中国城市政府和西方国家城市政府资产负债表和利润表的构成完全不同，中国的用地平衡表和其他国家的用地平衡表也完全不同。中国的产业用地占比远远高过其他国家，而其他国家的居住用地占比则远远高过中国城市。这也意味着居住用地占比(包括容积率增减)在中国有着和其他国家完全不同的财务含义。也正是由于这种差异，中国城市化在不同发展阶段(图3)[3]，最优的土地用途构成也完全不同。在城市快速增长阶段，城市需要大量的居住用地以满足融资的需要；在城市进入存量更新阶段，则需要大量的产业用地以满足税收的需要。城市用地结构在不同发展阶段的这种转换，对于城市更新而言，要比城市用地空间总量的增减更加重要。▲ 图3 | 城市化完成后城市的资本性支出减少、运营性支出增加
Fig.3 With the completion of urbanization, capital expenditure of the city decreases and operational expenditure increases
资料来源：参考文献[3]。
建立起土地用途和财务之间的对应关系，就可以更深刻地理解城市转型过程中的城市更新规划。当城市进入存量增长阶段，最大的支出不是资本性支出，而是经常性的支出。城市更新的目标不是融资最大化，而是税收最大化。同样是居住用地，如果改为保障房，就可以增加产业用地的吸引力带来更多的税收；如果直接对不动产收税，居住用地就会从财务的费用项转变为收入项；如果继续增加一次性出让的居住用地容积率，则未来的一般性支出还会进一步增加，暂时的土地收入可能会弥补资产负债表的缺口，但会给利润表带来长远的更多一般性支出的费用，赤字增加又会带来更大的融资压力。对于公共服务设施用地，也不是越多越好。如果传统的公共空间也能带来一般性的收入，这部分土地就会从利润表的费用项变为收入项。
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土地用途的财务映射
为了更好地将对地方政府的财务分析转化为城市规划的问题，笔者按照土地财政的逻辑建立起城市土地的不同用途和两阶段增长模型之间的对应关系。理论上，资产负债表和利润表上每一个科目都可以找到对应的空间，但为简化起见，暂将城市规划用地平衡表中不同的土地按财务用途分为三类，既公共用地、产业用地和居住用地。然后，用会计表中的资产负债表，刻画城市的高速度增长阶段；用会计表中的利润表，刻画城市的高质量增长阶段[4]。最后，建立起这三类用地和资产负债表、利润表之间的映射关系②。(1)与资产负债表对应，城市土地可以分为三类——Ⅰ类用地：公共用地，包括“七通一平”、学校、医院等公共基础设施用地，这类用地大部分是划拨用地，不能给地方政府带来直接收益。Ⅱ类用地：产业用地，包括工业、商业、办公、酒店这类可以带来现金流(税收)的用地。Ⅲ类用地：住宅用地(图4)。在中国，住宅用地不能产生现金流却承接了大量Ⅰ类用地外溢的公共服务，通过房地产市场，可以将Ⅰ类用地资产形成的所有者权益贴现过来③。Ⅰ类用地对应资产负债表中资产端的城市公共资产项，Ⅱ类用地对应利润表中的收入项，Ⅲ类用地对应资产负债表中的债务-权益的股权融资(图5)。
▲ 图4 | 城市规划用地平衡表中不同的土地按财务用途分为三类用地
Fig.4 Land in the urban planning land balance sheet is divided into three types according to its financial purposes▲ 图5 | 三类用地在资产负债表、利润表中的对应关系
Fig.5 The corresponding relation of three types of land in statement of assets and liabilities and profit statement(2)第Ⅰ类用地和第Ⅱ类用地都会对利润表产生影响，前者带来成本(折旧、运维)，后者创造收益(税收、租金)。土地财政平衡的条件，就是第Ⅱ类用地带来的收益要大于等于第Ⅰ类用地带来的支出。由此可以理解，城市规划里基于经验归纳出来的城市用地平衡表，其背后隐藏的是城市政府的资产负债表和利润表。不同用地比例的划分和确定以城市政府要实现正的利润为前提，最优的用地比例，就是城市政府利润最大化时的数值④。
从图6中可以发现，城市政府的资产负债表能否成功转变为正的利润表，关键是看城市政府从Ⅱ类“产业用地”获得的收益能否大于Ⅰ类“公共用地”和Ⅲ类“住宅用地”带来的支出。在西方国家，居住用地会产生财产税，类似于中国的产业用地。因此，在城市建设的资本型增长阶段，西方国家的城市政府难以通过卖地获得融资，因此其融资效率不如中国的城市政府，公共设施也因此不如中国；但一旦城市发展进入第二个运营型增长阶段，西方国家的居住用地却会产生相应的收益(财产税)⑤，因此其城市政府平衡利润表的压力比中国的城市政府要小(图7)。反观中国的城市政府，其不仅无法从这些用地中获得收益，且此前高水平建设起来的基础设施(高铁、地铁……)还会带来更高的折旧，增加运营增长阶段的财政支出压力⑥。这就是为什么中国可以在资本型增长阶段用比西方国家更快的速度、更高的水平构筑资产负债表，却在运营型增长阶段面临比西方国家更大的难度以维持利润表的平衡⑦。▲ 图6 | 土地财政模式的财务报表
Fig.6 Financial statements of land financial model▲ 图7 | 财产税模式的财务报表
Fig.7 Financial statements of property tax model完成了城市两阶段增长财务分析与城市空间职能的匹配，城市更新的空间对策也就呼之欲出了：在运营型增长阶段，政府的财务要从建立资产负债表优先，转向维持利润表平衡优先。不仅投资型增长阶段的资产负债表要平衡，运营型增长阶段的利润表也要平衡。如果城市更新没能带来新增产业用地(没有新增收益)，也就不能通过增容扩大资产负债表(因为会导致支出的增加)。目前多数的城市更新项目策划，只分析到城市更新的第一阶段——拆除和重置，似乎只要这个阶段的投入-产出平衡，改造方案就是可行的。但如果放到两阶段增长模型里，就可以知道，这些只不过是整个项目的第一阶段而已。
如果城市更新的资本来源于融资，那么这些成本并不会随着第一阶段的完成而消失，而是以折旧和付息的形式体现在运营阶段的财务支出上。这也就意味着第一阶段采用的更新模式，对于第二阶段能否实现财务平衡至关重要。如果采用了错误的更新方式，第一阶段取得的成功，就有可能成为第二阶段的问题。政府只有在投资和运营两个阶段同时实现资产负债表和利润表的平衡，整个项目才能实现全寿命周期的平衡[3]。一旦将财务平衡放到城市更新的全生命周期，项目中Ⅱ类用地创造现金流的效率就变得至关重要。能否确保城市政府正的利润表，决定了城市公共服务是否可持续，也决定了一个城市的死与生。由于三类用地之和是一个常数，三者之间存在替代关系(trade off)，如何分配三类用地的比重，就成为城市规划的一个核心工作。好的城市用地平衡表应当能够同时满足两个阶段政府财务平衡的要求。
2.1 Ⅰ类用地：公共用地的更新在城市的各类用地中，由于公共用地⑧的非盈利性，政府多采用划拨的方式供地。在中国，这类用地在城市总用地中的占比很高，大约在40%左右⑨。这些用地构成了政府资产负债表中“资产”项的主体。判断一项资产的“好坏”，标准就是看其最终产生的剩余(利润)的多少。如果公共用地过少，公共服务水平过低，居住用地价格就会受影响，也无法吸引高效益的企业，单位产业用地上的税收就很难保障；如果公共用地过多，公共服务水平很高，但产业用地、居住用地总量太小，卖地和税收总额也上不去⑩。
在城市化的投资阶段，为了获得较高的融资(卖地)，城市往往会配置较多的公共用地和居住用地。随着城市化转型，政府财政的预算缺口会越来越大，鉴于中国城市政府既不能自主设立税种、也不能调整税率，如果让公共用地自身也产生一定的收益，就是减少资产运维现金流缺口的一个重要途径。实施公共用地更新的一个财务目标，就是让这部分资产能带来新增现金流。这就需要对公共用地的非盈利用途重新加以定义。作为搭载公共服务的空间载体，城市在本质上就是一个“平台”，政府则是平台企业[5]。尽管政府并不对其公共服务的使用者直接收费，但却可以通过向第三方(广告、电商)收费来实现财务平衡。用“平台”重新定义公共用地，就会发现城市中现有的划拨用地其实存在很多收益漏失，城市公共用地的更新，就是要发现、捕获和回收这部分被漏失掉的现金流，从而增加政府的一般性收入，实现城市发展第二个阶段利润表的平衡(图8)。▲ 图8 | 城市公共用地更新模式的财务报表
Fig.8 Financial statement of urban public land renewal mode
除了通过公共空间平台化向第三方收费来降低城市的运营成本外，公共用地本身也可以通过复合利用，在不影响原有公共职能的前提下，通过缩小规模来降低公共用地的折旧，而复合利用的部分则要尽可能转变为Ⅱ类产业功能。在中国城市化的第一个阶段，由于土地的融资效率高，导致地方政府针对公共用地的建设和使用都非常奢侈和粗放，大马路、大广场等即使在中小城市也比比皆是。这些用地压缩了Ⅱ类用地的占比，为城市化第二阶段利润表的平衡带来了极大的压力。因此，公共用地不是越大越好，这些用地在城市总用地中的占比超过一定规模，所有者权益的总额就会开始下降(图9)。▲ 图9 | 城市公共用地占比与政府运营维护支出以及所有者权益之间的变化关系
Fig.9 The changing relationship between the proportion of urban public land, government operation and maintenance expenditure, and owner’s equity如果通过城市更新将这些超出实际需要的公共用地进行压缩，公共资产的折旧也可以随之减少。如果将原来只能带来净支出的公共用地转为Ⅱ类产业用地，还可以创造新的现金流，政府在运营阶段维持正的利润表的压力就会大大降低。
同所有城市更新项目一样，公共用地的更新面临的主要问题也是产权。划拨土地虽然在原则上仍属于政府所有，只要属于划拨目录的用途，政府就可以自由调整。但在现实中，这些土地的管辖权分散在众多不同的部门手中，这种“多头”管理，使得在现实中政府针对公共资产，很难真的像一个“平台”那样运营。要想盘活闲置的公共资产，首先就要解决公共用地所有者缺位问题。在新一轮机构改革中，国家成立了自然资源部并随后开展国土空间规划工作，根据《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，自然资源部门被赋予“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”[6]。地方政府可以以此为基础和依据，推进划拨土地的更新和盘活，具体的工作包括：(1)明确划拨土地的所有者；(2)赋予所有者管理、维护和运营相关土地的职责和权力；(3)委托市场上的运营商运营相关资产等。
需要再次强调的是，在中国城市整体已经进入存量运营阶段的背景下，政府继续新增公共设施要格外慎重。超出必要的高端公共服务(例如地铁、桥隧、文体设施)虽然暂时能带来固投和GDP的增长，但最终都会以折旧、运维的形式进入未来政府利润表的费用项。日本房地产泡沫破裂后企图效仿美国走出大萧条时的做法，大量建设公共基础设施以拉动经济，但由于此前的基础设施已经基本饱和，落得东施效颦和适得其反的效果，这些“大白象”工程不仅没有拉动日本经济，反而使日本成为世界上公共负债最高的国家，无法出清的负资产随后成为折磨政府财政的长期梦魇[7-8]。
2.2 II类用地：产业用地的更新
在缺失财产税的制度下，产业用地是城市政府利润表中收入项(创造现金流)的主要空间。在表面上，产业用地和住宅用地都是在公开市场上出让[9]，但其在政府财务中扮演的角色却完全不同。政府出让产业用地的唯一目的，就是获取现金流，而住宅用地则具有强大的金融属性。因此，正确的住宅用地出让一定是一次性的——通过拍卖的方式，价高者得；而产业用地的出让则要与之相反，锚定现金流——税高者得。如果产业用地也采用一次性出让，立刻就具有了金融属性，就会吸引那些想利用低价产业用地投机套利的企业，挤出那些希望能轻资产运营的真正的企业。
2004年中国针对住宅用地开始推行强制的招拍挂制度，正是凭借这一制度，中国一举创立了世界上有史以来最大的资本市场[10]。巨大的成功(特别是对土地领域腐败的遏制)使政策制定者备受鼓舞，随后产业用地(特别是工业用地)也被要求按照规定年限在公开市场上通过招拍挂一次性出让。但这一次产业用地出让制度的改革却并没有取得像住宅用地推行招拍挂那样的成功。面对招商的实际需要，产业用地的出让基本上都是定向的，其中大部分用地的地价也都是象征性的[11]，这一现象常被误读为价格扭曲和歧视而饱受诟病。
其实，产业用地之所以会低价出让，是因为产业用地在城市政府公共财政中扮演的角色是创造现金流(税收)而不是一次性收益(融资)，而正是产业用地在地方财政中被赋予的这一功能，导致了中国城市政府具有超强招商引资能力。但也正是因为这一出让模式，引发了中国产业用地供给的严重过剩。在城市土地极为宝贵的今天，产业用地闲置的现象却比比皆是。现行的产业用地出让方式的本质与土地财政类似，属于地方政府向企业进行股权融资，这意味着产业用地的所有者也成为了地方政府的“股东”，其必然导致价格上涨，显然这一做法不利于地方政府的招商竞争，因此在现实中城市的产业用地还基本上是政府补贴“零地价”甚至“负地价”出让的。
虽然，企业在获取产业用地时已经享受了巨大的“优惠”，但由于企业取得了土地出让年限内的“股权”，鉴于现有的产业用地出让合约存在缺陷，一旦其不能按照最初承诺继续贡献税收，政府还要以高于市场价格溢价赎回。结果很多企业尽管运营亏损，没有完成当初“承诺”的纳税义务，却可以在退出产业用地时再次从城市政府手中获得巨额补偿。由于盘活存量产业用地十分困难，为了维持税收，政府只得通过不断开发增量土地来满足招商引资的新需要。其结果就是一方面城市建设用地紧缺、征地困难；另一方面却是大量不创造税收和就业的产业用地闲置。为了赎回特定地段的闲置产业用地，政府按照已经升值的土地价格进行赔偿，这又诱致更多的不以生产为目的的企业入市圈地，产业用地闲置因此越发严重……可以说，产业用地的一次性出让制度本身乃是导致产业用地闲置的问题之源(图10)。▲ 图10 | 一次性出让制度下的企业资产负债表：买断用地使用权，政府失去对用地的掌控力
Fig.10 The assets and liabilities statement of enterprises under the one-time transfer system: as the land use right being bought out, the government loses control of the land
明白了产业用地在地方政府财政中扮演的角色以及导致相关用地闲置问题的来龙去脉，就会知道产业用地更新应该遵循的基本规则：(1)产业用地必须产生税收和就业，只要不能带来现金流，无论土地使用权是否到期，都要成为土地使用者(企业)的债务计入土地所有者(政府)的应收账款资产。考虑到城市政府之间在产业用地出让和招商引资上存在“逐底竞争”，因此，这一点最好在国家层面做出超出地方政府土地契约的强制性规定(图11)。(3)要严格管制产业用地一级市场，限制产业用地转为其他用途(特别是住宅)。产业用地用途改变只能在产业用地内部，例如工改商、工改办，但其转变用途后的现金流贡献不能少于原来用途，如果是一次性改变用途，需要补足两种用途之间的市场价差，以杜绝可能的套利。
(4)新产业用地的出让取消年限约定，强化年租要求。从中央政府层面取消产业用地一次性出让的强制性要求，产业用地应通过拍卖年租或税收承诺的方式出租。到期产业用地继续使用不用补地价，而是重新谈判年租。若地方政府想要提前回收相应的土地，可以对剩余年限价值加以补偿。
(5)压低产权重置成本。由于不占用建设指标，产业用地的产权重置成本也比已经资本化的住宅用地要低得多，存量时代的工业用地类似于增量时代的农地。在扣除必须用地后的多余产业用地其实就是政府的“准储备用地”。产业用地很可能是城市发展从增量建设时代转向存量运营时代，地方政府获取土地资本“最后的晚宴”，因此在赎回闲置产业用地时，要尽量压低补偿标准，任何超额赎回都是国有权益的流失。
特别要强调的是，要严禁产业用地利用城市更新转为居住用地。因为这两种用地在政府资产负债表和利润表中所处的位置完全不同。任何“市场化”用地性质的转变都意味着政府未来现金流收入的减少和支出的增加。产业用地一旦转为居住用地，则意味着产业用地使用者不仅将自己对政府的义务注销，还无偿在资本市场套取暴利。如果取消产业用地的一次性出让，产业用地的使用者就不再是城市的“股东”，政府回收闲置产业用地就和征用耕地一样，无需按照市场价格进行溢价赎回，产权重置的成本就会大大降低。在城市化2.0阶段，随着耕地和生态保护的加强、城市增长边界的设定，城市的增量空间正快速接近天花板。当年由于政策原因导致的超额产业用地，就成为当前以及未来满足新增土地需求的意外收获和主要出路，今天的闲置产业用地更像是为满足未来城市新增用地需求所做的战略储备。
2.3 Ⅲ类用地：住宅用地的更新
同产业用地正好相反，住宅用地是所有城市用地中金融属性最强的类别。住宅用地和产业用地最大的不同，就是住宅用地出让时，居民已经购买所有者权益，成为政府“股东”，拥有城市物业的居民相当于投资了城市政府的“股东”，其物业包含了城市所有者权益，同政府一起分享土地升值。如果采用政府为主、业主为辅的城市更新模式，政府就必须按照当前居住用地的市场估值溢价，从居民手中赎回其权益，这就意味着极高的产权重置(征拆)成本。由于政府要负担建安和公共服务升级的成本，如果政府采用股权融资，就一定要在原有容积率基础上进一步增容。对政府而言，增容就是新增供地，只有新增的部分才是政府所有者权益的市场对价。如果赎回原住民资产的成本高于按照原容积率计算的资产价格，就会侵蚀属于政府的权益。按照两阶段增长模型，卖地就是出让所有者权益获取股权融资，其融资规模相当于市场房价乘以总建筑面积。居民拆迁补偿、搬迁奖励、周转补贴和开发商的建安、利润……都要从中扣除。随着原住民要求的赔偿溢价越来越高(很多集体土地业主也借机为非流通的集体资产索取高额溢价)，增容也越来越高。如果有居民(钉子户)进一步要求在市场价格基础上溢价赎回，容积率就会在此基础上再增加。考虑开发商的成本和利润后，容积率还需进一步提升。覆盖所有这些成本后剩余的部分，才是政府真正的融资收益。而所有这些增容，都需要有新增的公共服务与之对应[12]。按照土地财政的逻辑，政府的这部分收益必须再投资转化为营收，只有再投资营收大于新增公共服务支出后，更新项目的利润表才能算平衡(图12)。
▲ 图12 | 再增容模式下的财务报表
Fig.12 The financial statement in the added floor area ratio mode
为了更加直观阐述，以由一条道路组成的城市为例。假设政府在该条道路基础上投资建造了一条地铁，原来的土地价值从100上升为200，如果两侧土地已经私有化，这些升值就会体现在房价里转变为房地产投资者的所有者权益。由于地铁所能负担的人口也增加了一倍，政府可以将两侧土地容积率增加一倍，这样土地的潜在价值就变为400。理论上，新增的这部分土地带来的增量收益200，就可以作为融资转变为政府地铁资产负债表中的所有者权益。但要实现增容，就要先从原来的房地产投资者手中赎回土地。一般而言，原来的产权人会要求溢价赎回，即赎回的标准要高于市价200，假设溢价50，增容后政府真实所得就从理论上的200减少到150。再假设拆除、周转、重建的成本50也由政府承担，政府最后到手的所有者权益就剩下100。如果地铁的造价也刚好是100，那么这个城市更新的资产负债表就勉强实现了平衡。但这样的平衡是“劣质平衡”，因为政府通过发行新增价值为200的股权却只获得了价值100的公共资产。对于城市全体股东(居民)造成了股权净资产被稀释的损失。但真正的难题体现在利润表上。由于新增容积率会导致人口翻倍，地铁和其他公共服务的折旧、运维都会造成支出增加。由于整个更新项目没有产生新的收益，利润表就会出现赤字，这些赤字又会反过来不断侵蚀资产负债表。这就要求政府卖更多的地，而这些地又带来更多的支出……直到政府无地可卖，城市就开始陷入收缩直至财政破产。在会计意义上，卖地建设基础设施和卖矿建设基础设施的本质是一样的，人们已经见识了很多依靠出售资源建设起来的城市因资源枯竭而衰败，同样也会看到很多无地可卖的城市陷入破产。
把利润表纳入财务平衡分析后，就会发现，依靠增容的城市更新要想真正平衡是有条件的：(1)必须把产权重置成本压到最低，任何溢价补偿都会侵蚀增容部分所有者权益；(2)城市的公共服务必须有足够的“冗余”；(3)如果增容超出公共服务冗余，就必须将增容收益用于补充公共服务。只有当增容部分收益大于新增公共服务建设和运营全部成本时，这个城市更新项目才算真正实现了“平衡”，此时的净剩余收入才是真正可以自由支配的自由现金流——“归母利润”。
这个例子表明，只有当地价足够高、可以增容(不受航空净高、历史地段保护和天际线管控等限制)、有公共服务冗余，且新增收益大于新增支出时，才具备拆除增容的条件。一旦土地出让遇阻或由于区位原因(如历史街区保护)无法增容，就只能采用自主更新模式——从“拆改留”变为“留改拆”[13]的自主更新模式，通过避开溢价回赎，降低产权重置成本，维持利润表的长期平衡。这一更新模式虽然不得不放弃土地上漏失的公共服务冗余，但却避免了今后长期的运维成本的支出。如果说“大拆大建”是资产负债表优先的更新模式，“自主更新”就是利润表优先的改造模式。由于在运营增长阶段，收入流缺口是主要矛盾，“自主更新”显然是一种更理想的更新模式。
但自主更新也有自己相应的问题，其中最主要的就是业主集体协商的成本和产权残缺导致的交易成本较高。面对这一问题，就需要政府制定有针对性的激励政策，清除自主改造中存在的种种阻力[14]，具体包括：
(1)增容不增户。以户为单位给予产权人适当性的奖励性增容，激励其自主更新，由于公共服务的成本是户数的函数，户数不增加意味着城市政府为公共服务的支出不会增加。和传统大拆大建中大规模增加容积率又增加户数的做法相比，对房地产市场需求冲击较小，特别重要的是自主更新不会带来未来政府利润表的恶化。
(2)简化审批流程。目前的规划审批(“两证一书”)主要是为了城市增量建设阶段开发商的投资建设需要而设计的，适用于单一产权人的规划许可。在城市存量更新阶段，需要针对集体业主自主更新搭建快速审批通道。
(3)中介服务。在自主更新过程中，业主集体行动存在很高的协商成本。而一旦引入中介，就可以把原来“多对多”的协商模式简化为“一对多”的协商模式，从而极大地降低协商成本。
(4)试点先行。自主更新难在“第一个吃螃蟹的人”，一旦有一个项目启动并形成有效的“示范”，其他业主就会集体跟进，自主更新就会势如破竹。
(5)产权再造。城市更新往往会涉及非常复杂的产权问题。如果政府选择对现有的产权进行回溯和梳理，不仅成本极为昂贵，而且几乎很难获得理想的结果[15]。各地政府必须根据项目实际，提出突破性的产权解决方案。
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结语
传统的城市经济分析工具，大多来自于主流的新古典经济学。实践表明，这是一个错误的工具选择。对城市规划而言，更好的经济分析工具应当是以资产负债表为核心的会计学。建立城市的财务报表是城市规划进入存量规划阶段的必修课。建立起用地平衡表和资产负债-利润表之间的关联，是实现城市规划从柯布西耶式的功能分区升级到可精确度量政府财务绩效的存量规划的关键一步——理论上，只要给出一个用地平衡表，就可以判断出该规划实施后城市的财务是否能实现平衡。按照财务属性重新定义土地的用途后，可以发现，不同用途土地的此消彼长背后乃是不同经济目标的取舍。城市的财务特征和发展阶段不同，对城市政府来说最优的用途比例(也就是城市用地平衡表)也不同。而不同的税收模式下，相同的土地用途的财务属性可以完全不同。有财务报表支撑的用地平衡表，实际上就是城市的财务平衡表，编制城市规划在某种意义上就是在平衡财务预算。由于资产端和负债端的相等是强制性的，决定了各类土地的比例要满足“平衡”也具有强制性。当城市进入存量发展阶段，旧城更新面对财务问题(一般预算缺口)和融资问题(卖地困难)都会发生质的转变。这种转变决定了城市更新的模式必然与增量扩张阶段的更新模式(大拆大建、增容平衡)有本质上的不同。如果不能理解城市增长阶段的差异，不能完成从建立资产负债表为主向维持利润表平衡为主的转变，错误的城市更新模式势必会给城市政府未来的财务留下巨大的预算风险，严重的甚至会导致城市政府的破产。过去40年，中国的城市化迈上了历史性的台阶，但这并不意味着中国城市化的结束。下一个40年，中国城市化进入存量增长阶段，城市化的下半场才正式开始，只有通过最后一轮决赛考验的城市，才算跑完城市化的全程。这个决赛就是城市更新。注释
① 在国家颁布的城乡主要建设用地构成比例标准中，居住用地占城市建设用地的比例为25%～40%，公共管理与公共服务用地为5%～8%，工业用地为15%～30%，交通设施用地为10%～25%，绿地为10%～15%。② 本文城市用地指广义概念，不仅包括城市用地的平面，还包含用地上的空间。③ 事实上，中国地方政府也正是通过这一机制，获得了前两类用地所需的巨额融资。因此，在城市建设阶段，地价越高，III类用地所能形成的资产就越多，提供的公共服务就越好，招商引资就越多。④ 类似的土地分类是印度正在探索的土地池(Land pooling)规划。这种做法鼓励没有开发或杂乱开发土地的所有者将他们的土地汇聚在一起，将大量零散的地块集中开发。艾哈迈达巴德的方法是将15%的土地用于道路、10%修建为公园、15%拍卖，和60%留给土地池的成员，参见林肯译介， 土地价值捕获：实践与前景(Gregory K. Ingram，2011)。⑤ 财产税，“property tax”，在中国也被称作“房地产税”。⑥ 按照新的土地分类，可以制定更精准的土地制度。例如“农地入市”是决不能同配套好的国有土地“同地同权”。农地入市可以，但只能进入“产业用地”而不能进入“居住用地”。⑦ 一个可能的推论就是，当中国城市发展进入运营阶段后，城市之间竞争的激烈程度、破产的惨烈程度将会远超今天的发达国家，城市收缩会成为常态。⑧ 这里说的公共基础设施用地包括除商业、居住和工业之外的所有其他用地，包括公共管理与公共服务用地(A类)、公用设施用地(U类)、交通设施用地(S类)，以及绿地(G类)。⑨ 数据来源：按照本文对公共基础设施用地的界定，参照方创琳在《我国城市建设用地的变化与调控对策》一文中给出各类用地在2000—2011年间的数据及其变化，将除商业、居住和工业之外的所有其他用地进行加总估算得出(方创琳，2016)。另据华经产业研究院更新的研究数据显示，2020年全国城市建设用地面积为58355.3km2。其中，居住用地面积占比31%；公共管理与服务用地面积占比8.8%；商业服务业设施用地面积占比7%；工业用地面积占比19.4%；物流仓储用地面积占比2.7%；道路交通设施用地面积占比16.3%；公共设施用地面积占比3%；绿地与广场用地面积占比11.7%。数据来源：杨睫妮. 2020年全国各地区城市建设用地面积排行榜：全国居住用地面积为18098.7平方公里，占比为31%. 华经产业研究院. http://www.huaon.com/channel/rank/ 797801.html，2022-04-15。将其中的公共管理与服务用地、道路交通设施用地、公共设施用地，以及绿地与广场用地进行加总，这些用地的面积合计占比为39.8%。⑩ 理论上存在着一个最优的公共服务用地规模，使得城市的净资产收益率达到最高
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