【文章导读】新标准实施后我国城市人均建设用地变化研究——基于用地管控的视角

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源起

快速城镇化阶段，我国城市建设用地规模超标、结构失衡等问题一直较为突出。为优化城市建设用地各项指标，加强城市建设用地管控，保障城镇化健康发展，2012年1月我国开始实施《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137-2011）》（以下简称“新标准”）。新标准实施后，我国城市人均建设用地发生了怎样的变化，用地管控效果如何，影响人均建设用地超标的因素又有哪些？对上述问题的探讨，是进一步完善城市建设用地管控政策、修订规划建设用地标准的重要依据。因此，文章从用地管控视角，分析新标准实施后我国不同等级、不同地区城市人均建设用地面积及其超标城市占比变化，揭示地区差异，归纳变化特征，实证管控效果，甄别城市人均建设用地超标度影响因素，以便有效促进集约节约利用土地资源、科学推动新型城镇化健康发展。

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数据来源与研究方法

2.1 数据来源

文章所用数据来自《中国城市建设统计年鉴》（2012、2019年）、《中国城市统计年鉴》（2013、2020年）、《中国2010年人口普查分县资料》和各地第七次全国人口普查公报。鉴于数据可得性和可比性，本文研究对象不包括港澳台地区。

2.2 研究方法

基于用地管控视角，城市人均建设用地变化研究包括面积变化和超标状况变化两方面。

城市人均建设用地面积变化通过其变化率来测度，即研究末期与基期的城市人均建设用地面积比值。变化率大于1，表明城市建设用地使用趋于粗放；变化率小于1，表明城市建设用地使用趋于集约。

定义城市人均建设用地面积超标为某城市人均建设用地面积超出新标准中上限的现象；定义城市人均建设用地面积超标城市占比（以下简称“超标城市占比”）为某空间单元或某类城市中人均建设用地面积超标的城市占该空间单元或该类城市总量的百分比。超标城市占比增大，说明该空间单元或该类城市可能存在用地管控失效；超标城市占比减小，说明用地管控趋于有效。

为分析城市建设用地管控效果的主要影响因素，本文引入城市人均建设用地面积超标度（以下简称“超标度”）概念，即某城市人均建设用地面积超出新标准规定上限值的百分比。采用偏最小二乘法分析超标度影响因素，该方法通过提取自变量和因变量的主成分，筛选出对因变量解释性最强的综合变量，能够最大限度体现各个自变量与因变量之间的关系。

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城市人均建设用地变化分析

3.1 城市人均建设用地面积变化

2012—2019年，我国城市人均建设用地面积从126.49m²增长到134.33m²。与前一时期（2006—2012年）相比，人均建设用地面积增长量从21.71m²减少到7.84m²，变化率从1.21降低至1.06，增速明显减缓，用地管控取得了显著成效。同时也应看到，城市用地使用粗放程度仍在持续增加，土地集约节约利用依然面临较大压力。

分城市等级来看，该时期城市人均建设用地面积变化率呈现随城市等级降低而增大的特征。直辖市用地趋于集约化，变化率为0.81；省会/计划单列市、其他地级市、县级市人均建设用地面积均有不同程度的增长，变化率分别为1.07、1.11、1.15（表1）。

▲ 表1 | 2012、2019年全国不同等级城市人均建设用地面积及其变化率分布

资料来源：根据《中国城市建设统计年鉴》(2012、2019年)整理。

分地区来看，该时期城市人均建设用地面积变化率呈现由东向西依次增大的特征，分别为1.01、1.11、1.16，城市人均建设用地面积从2012年的“东、中、西部依次降低”转变为2019年的“中、西、东部依次降低”（表2）。

▲ 表2 | 2012、2019年全国不同地区城市人均建设用地面积及其变化率分布

资料来源：同表1。

如图1所示，该时期东部地区各等级城市的人均建设用地面积变化率整体较低、差异较大。省会/计划单列市人均建设用地面积最小、变化率最低，用地趋于集约（变化率小于1，下同）的城市占比最高；其他地级市建设用地使用粗放程度最为严重但变化率较低；县级市建设用地使用粗放程度较为严重且变化率最高。

▲ 图1 | 2012、2019年全国不同地区、等级城市人均建设用地面积及其变化率分布

资料来源：根据《中国城市建设统计年鉴》(2012、2019年)整理。

中部地区各等级城市人均建设用地面积变化率整体较高、差异较小，用地趋于集约的城市占比依等级降低而提高。

西部地区各等级城市人均建设用地面积变化率整体最高、差异最大，县级市、其他地级市建设用地使用粗放程度快速加剧，变化率大于1.20的城市在各等级中均超过半数，大于1.50的城市占比随城市等级降低依次增大。

总体来看，新标准实施后，东、中、西部地区城市人均建设用地面积变化率依次变大，且在各地区内部随城市等级降低而依次增加。建设用地集约化发展的地区主要为东部相对发达的城市以及中、东部前期经历过粗放扩张的城市；粗放化发展的地区主要为中、西部经济快速发展、承接东部产业转移的城市，如中部省会/计划单列市、西部其他地级市和县级市，其建设用地管控应给予重点关注（表3）。

▲ 表3 | 各地区、各等级内居于不同人均建设用地面积变化率水平的代表性城市

资料来源：同表1。

3.2 城市人均建设用地面积超标占比变化

2012—2019年，我国超标城市占比从62.63%增长到77.94%，增长了15.31个百分点，城市人均建设用地面积超标问题变得更为普遍，建设用地失控现象加剧。

分城市等级来看，除直辖市外，该时期各级城市超标占比均明显增长，省会/计划单列市由56.25%增长至68.75%，增长了12.50个百分点；其他地级市由65.20%增长至83.01%，增长了17.81个百分点；县级市由61.58%增长至75.80%，增长了14.22个百分点。 

分地区来看，东部地区超标城市占比从69.44%增长到80.56%，增量较小，不同等级之间差异较大；表现为直辖市、省会/计划单列市下降明显，其他地级市和县级市增量相近（表4）。其中，部分东部沿海城市由超标转为不超标；而辽宁、福建、广西、河北等省份的其他地级市、县级市由不超标转为超标的城市占比均超过20个百分点。

▲ 表4 | 2012、2019年全国不同地区、等级城市人均建设用地面积超标占比变化

资料来源：同表1。

注：其中超标城市占比减少量是指在2012—2019年间由建设用地超标转为不超标的城市占比，超标城市占比新增量是指同时期由不超标转为超标的城市占比。

中部地区超标城市占比从59.67%增长到76.13%，增量较大，不同等级之间差异最大；表现为省会/计划单列市超标占比增量最大，县级市增量最小（表4）。除安徽、江西、湖南三省以外，其他中部省份的其他地级市、县级市中由不超标转为超标的城市占比均超过20个百分点。

西部地区超标城市占比从53.97%增长到80.16%，增量最大，与中部地区相似，增量随着城市等级降低而减少（表4）。其中，四川、贵州、云南等省份其他地级市、县级市由不超标转为超标的城市占比超过35个百分点。

由此可见，2019年东、中、西部地区均有75%以上的城市建设用地超标。其中，东部地区其他地级市、县级市的超标比例仍处在高位，而中西部地区的省会/计划单列市、西部地区其他地级市和县级市的超标占比增量在同级城市中最大，应严格管控其建设用地增长。

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城市人均建设用地超标度影响因素分析

上述分析发现，2012—2019年我国不同等级、不同地区的城市人均建设用地面积变化整体趋势明显不同；受各城市社会经济发展和管控水平制约，同一地区、同一等级城市之间建设用地面积变化也有所差异。因此，本文从区位、城市等级、基期用地水平和社会经济发展等四个方面，对2019年城市人均建设用地面积超标度（以下简称“2019年超标度”）的主要影响因素及其作用机制进行解析。

研究中社会经济发展类影响因素涵盖研究时段内平均水平和发展变化两个维度，涉及宏观经济、产业结构、公共财政和社会发展等四类指标。通过对其与2019年超标度进行相关分析，筛除其中相关性不显著或相关系数比较小的指标，得到11个相关性较高的社会经济发展影响因素（表5）。

▲ 表5 | 城市人均建设用地超标度影响因素初筛结果

注：*、**分别表示在0.05级别(双尾)、0.01级别(双尾)相关性显著。

以2019年超标度为因变量，以区位、城市等级、2012年超标度、社会经济影响因素为自变量，进行偏最小二乘法回归（其中，区位和城市等级等定类变量以虚拟变量的形式进入回归模型）。从回归结果来看，相比西部地区，东部、中部地区城市超标度较小；相比县级市，直辖市和省会/计划单列市超标度较小，而地级市较大；2012年超标度对2019年超标度的影响较大，表明城市用地增长具有强大惯性；人均财政收入、人均财政支出、城区人口年均增长率越高的城市，政府公共财力越雄厚，吸纳人口的能力越强，其超标度越小。另外，人均GDP、GDP年均增长率、人均一二三产增加值、财政收入增长率、财政收入占GDP比重等指标均与2019年超标度同向发展，即建设用地增长失控仍然与快速经济增长相伴而生（表6）。

▲ 表6 | PLS回归分析输出结果

注：表中第二行的t1、t2、t3是表6中将自变量进行分析运算后提取出的3个潜在因子；表中*号代表经过标准化处理后的自变量。

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 结论

新标准实施后，我国城市人均建设用地面积和超标城市占比总体上仍在继续增加，但增长趋势明显减缓；不同等级、不同地区城市建设用地增长处于不同阶段、面临不同问题，应综合考虑其区位、等级差异开展城市建设用地差异化管控。其中，直辖市已经处于存量发展阶段；东部省会/计划单列市吸纳人口能力较强，随着用地增长，集约程度同步提高，应在政策上继续支持其高效发展；东部其他地级市和县级市扩张后劲不足，但用地粗放程度居高不下，需要进一步加强用地管控，注重存量用地挖潜；中、西部地区处于快速扩张时期，其中省会城市用地扩张和经济发展基本同步，用地相对集约，应在适度管控的同时，支持其快速发展；而中、西部地区其他地级市和县级市人均建设用地增速较快，由不超标转为超标的城市占比较高，更应警惕其增长失控。此外，应结合各城市社会发展水平、经济增长速度、公共财政状况等具体情况进行弹性调节，以更好地协调城市高质量发展和集约节约用地之间的关系。

本文撰稿：段文婷  陈有川  李玟希  岳勇  张颖

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原文介绍

《新标准实施后我国城市人均建设用地变化研究——基于用地管控的视角》一文刊载于《城市规划》2023年第3期，第66—74页。

【doi】10.11819/cpr20230307a

段文婷，山东建筑大学建筑城规学院，副教授，中国城市规划学会会员，[e-mail]。

陈有川，山东建筑大学建筑城规学院，教授，博士生导师，中国城市规划学会理事，本文通信作者，[e-mail]。李玟希，山东省城乡规划设计研究院有限公司，助理工程师。

岳   勇，山东建筑大学建筑城规学院教授。

张   颖，山东建筑大学建筑城规学院，在读硕士研究生。【基金项目】国家自然科学基金面上项目“县域村庄布局重构的动力机制、效益评价与动态模拟研究——以黄河下游农区为例”(编号：51978388)，山东省社会科学规划研究项目“乡村治理结构视角下的农村居民点空间布局调整决策与实施优化研究”(编号：21CSHJ23)。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKu87-SJxoEJu6LL9TJzd50l63v2hNcriO-qZ1uPt1IxjMKpCoaiVTJGCo50uUCG22fIlf1PjKRpe&uniplatform=NZKPT

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