【文章导读】土地混合利用及其规建管一体制度创新

无论是雅各布斯关于“城市多样性”的论述，还是佛罗里达、兰德里针对“创意阶层”“创意城市”的研究，土地混合利用在提升城市活力、激发城市创造力等方面的重要作用均被提及。与此同时，作为联合国人居署关于可持续邻里住区规划的5项原则之一，土地混合利用是城市建设开发的重要方式与方向。也正是因此，围绕土地混合利用的规划与管理体系创新逐渐成为我国空间供给侧改革的焦点。在国家层面，2015年出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》中就曾提出，引导土地用途兼容复合利用；2021年12月印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》中进一步明确，探索增加混合产业用地供给。在地方层面，上海、深圳、南京等经济先发城市也已经开展了诸多本土化实践，并探索出了混合用地、土地使用兼容性等多种形式的管控工具。

但总体来看，国内与之相关的理论研究和规划实践侧重于规划编制的技术性探索和实践过程的政策性引导。然而，由于土地混合利用涉及到土地开发与建设管理的全流程，不仅仅是规划编制的技术问题，具体到落地实施中还需要相关配套政策的密切配合与系统跟进；因此，唯有着眼于土地开发建设的全过程，在规划端、建设端和管理端分别设计针对性的创新举措，才能避免土地混合利用的规划管控与建设管理陷入“一放就乱、一收就死”的尴尬境地。

为此，文章聚焦土地混合利用这一规划实践中的具体问题，重点围绕以下4方面渐次展开：其一，当前发展背景下，土地混合利用缘何被重视？其二，面向大量现实需求，土地混合利用产生了何样的演进？其三，现有规划管理体系下，土地混合利用的推进有何困境？其四，服务于土地混合利用需求，规划管控制度应该作何创新？

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土地混合利用——有何求？

产业转型升级与人群结构更新

激发土地的混合利用价值

从经济发展的客观规律来看，产业形态不可避免地会从制造业主导的工业化阶段向服务业 主导的后工业化阶段转变，占主导的就业人群也会从传统产业工人阶层逐步向创意阶层等新兴社会阶层转变。产业形态和产业人群的更新迭代使其对于空间载体的功能需求发生着同步更迭（图1）。总体而言，新兴产业形态、就业人群多倾向于生产、生活等更加混合多样、灵活自由的功能空间，使得将不同功能空间在同一地块（甚至同一建筑）内部进行综合安排的混合交互式空间布局成为满足新空间需求的有效方法。

▲ 图1 | 产业、人群更迭视角下空间使用需求的升维

资料来源：本文图表除另有注明外，均为笔者自绘。

存量更新时代土地的高质量利用要求

倒逼土地混合利用

在内涵式发展逐渐替代扩张式发展的转型背景下，有限的土地资源成为城市发展的首要难题。一方面，城市政府必须在仅存的增量空间内一体化地解决景观品质、公共服务等各种需求；另一方面，在土地绩效要求的倒逼下，大量存量用地的盘活成为土地利用的新趋势，通过土地混合利用的形式，允许原开发主体在让渡部分用地（物业）并足额缴纳土地差价后实施主动更新，可以有效推动存量低效用地的再开发。

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土地混合利用——向何去？

面向土地混合利用的现实需求，许多城市开始主动探索多种类型的土地混合利用方式，并将其运用在具体的建设实践中（表1）。文章在总结典型地方实践的基础上，认为土地混合利用无论在混合种类上，还是在混合程度上，或是在混合方式上均产生了一定程度的发展演进。具体而言：就混合种类来看，从相对单一少数用地性质的混合向多用途用地的多维混合发展；就混合程度来看，从小面积、低比例的配建式混合向大规模、高容量的市场化混合发展；就混合方式来看，从水平方向的用地性质混合向垂直方向的建筑功能混合发展。

▲ 表1 | 土地混合利用的典型场景及其实践案例

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土地混合利用——为何难？

土地混合利用并非“一混了之”，作为一种城市空间利用的“创新模式”，其必然带来一系列问题。文章将土地混合利用的核心议题总结为社会公平、地价评估和负外部性3方面；并认为土地混合利用不仅是涉及（国土）空间规划与空间资源配置的改革，也是考验政府行政主管部门对空间治理的探索。基于此，从规划编制端和建设管理端梳理土地混合利用实施过程中的主要政策矛盾。

规划编制端：控规功能管制方式

对土地混合利用的适应性不足

现行控规多以单一用地类型对附着在土地上的建筑功能进行严格控制，在实践中通常将建设用地分成大类、中类和小类，每种小类的用地性质对应一种建设用途。这一制度设计的初衷是希望通过细化的城市用地分类标准保障控规的制度化和刚性，也确实有力促进了工业化时期空间利用模式的大面积推广和快速化推进。但是，过于精细的用地分类直接导致了土地用途的单一化和排他性，使得多种新型、混合的城市（产业）功能难以落地。

建设管理端：配套政策体系

对土地混合利用的支撑性不够

土地开发建设涉及诸多环节，不仅包括规划编制、审批与管理，还包括土地管理、开发建设管理及产权登记等，以上环节共同构成了从规划土地性质到确定建筑使用功能的整个流程（图2）。当前，土地混合利用仅停留在规划编制层面的用地落实环节，与之对应的规划审批、规划管理及后续的土地出让等环节尚未有清晰有效的对应方式。文章认为，除地价评估外，土地混合利用在落地实施的过程中至少还存在以下两方面的政策矛盾点：（1）土地混合利用的产权登记系统有待完善；（2）与土地混合利用相匹配的跨部门审批机制尚未形成。

▲ 图2 | 土地混合利用落地实施的全流程示意

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土地混合利用——如何做？

土地混合利用的顺利实施，不仅需要增强规划编制技术、改变传统的控规管理体系，还需要同步提升政府规划建设与管理配套制度的能力，并着眼于土地开发建设的系统化治理思路，以“规建管一体”的思维形成满足土地混合利用需求的规划管控制度创新路径（图3）。

▲ 图3 | 面向土地混合利用需求的规划管控制度创新路径

规划端：放松用途管制，提高混合弹性

在土地混合利用需求不断增加的市场环境下，控规的技术标准、编制方法和管理体系必须主动求变，尝试通过规划前端的弹性释放，为城市未来发展提供更多的可能性。文章从完善混合利用规则、优化控规编审方式两方面分别提出了面向土地混合利用需求的创新举措。

建设端：完善配套政策，保障落地实施

由于涉及土地开发建设的多个方面，所以土地混合利用的制度创新离不开相关配套政策的密切配合与系统跟进。文章认为，创新满足土地混合利用需求的地价政策与产权登记政策、探索部门联审机制，有机衔接规划编制与规划管理、土地管理、开发建设管理和产权管理之间的关系，能够保障相关项目的顺利实施。

管理端：强化项目管理，避免政企寻租

由于土地混合利用具有一定的负外部性，因而实践中需要强化对相关项目的管理，形成“规划释放功能弹性+项目强化精细管理”的新模式；并通过及时到位的监管，有效避免权力寻租；进而从建立项目遴选机制、主推“带方案出让”、实施全生命周期管理3方面分别提出了面向土地混合利用需求的“管理端”创新举措。

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写在最后

面向产业转型升级、人群结构更新带来的空间变化需求，叠加土地集约、高质量利用的发展要求，推动土地混合利用已经成为规划学者、设计单位、政府部门的共识；可以预见的是，随着经济、社会的不断发展，未来还会产生更为复杂多样的土地混合利用需求。本文仅初步探讨了与土地混合利用有关的部分问题，相信实践中与之相应的政策制度也将持续完善、不断突破。

当前，中国正处于国家治理体系和治理能力现代化建设的新阶段，空间治理能力的提升是其中的关键。（国土）空间规划作为引导空间发展的政策工具，规划的技术方法及相应的管控手段应当顺应城市发展的客观规律不断调整，通过与时俱进的制度创新保障高品质的城市空间供给，进而形成“需求牵引供给、供给创造需求的更高水平的动态平衡”。

（感谢南京大学城市规划设计研究院耿磊副总规划师在相关项目交流中的启发，感谢匿名专家在审稿环节提出的宝贵意见，感谢刘聪编辑在文章刊登过程中认真详细的编校。）

本文撰稿

唐爽  张京祥  何鹤鸣  王逸然  陈江畅

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原文介绍

《土地混合利用及其规建管一体制度创新》一文刊载于《城市规划》2023年第1期，第4-14页。

【doi】10.11819/cpr20230102a

唐   爽，南京大学建筑与城市规划学院博士研究生。

张京祥，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，中国城市规划学会常务理事，中国城市规划学会城乡治理与政策研究专业委员会主任委员，本文通信作者。

何鹤鸣，扬州大学建筑科学与工程学院（城市规划与发展研究院）高级城乡规划师

王逸然，成都市锦江区规划和自然资源局。

陈江畅，广州市城市规划勘测设计研究院助理规划师。

【基金项目】国家自然科学基金“城市创新空间的生成机制与空间供给研究——基于长三角地区的实证”(52078245)。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C45S0n9fL2suRadTyEVl2pW9UrhTDCdPD65yGIwywwrpsV1THifvwcL7Fbu52qc7zTtYXw39aAu9Flbi2UCKsVI3&uniplatform=NZKPT

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