【文章导读】国家级开发区的尺度演化与元治理思考——以上海张江高新区为例
我国的国家级开发区发展已取得很大成就,其治理过程也积累了包括尺度重组在内的诸多经验,对其加以深入研究具有理论与现实意义。上海张江高新技术产业开发区(以下简称“张江高新区”)历经多次拓展,治理模式和空间尺度持续演化,目前已经蜕变为“小张江”和“泛张江”两个迥异的范畴,是发达地区“一区多园”模式和建设国家自主创新示范区的典型案例。文章以张江高新区为研究案例,采用历史制度主义分析框架,解析张江高新区治理的阶段性特征,以求辨析张江体制变革与空间重构的内在机理;进而结合对张江尺度演化的总结,探讨“元治理”理念下的开发区与城市治理策略,可望为面上的开发区转型发展和“元治理”提供一定启示。
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研究综述
1.1 开发区实践中的尺度重组
1.2 元治理简介及其重要意义
1.3 研究框架
资料来源:笔者自制。
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张江的发展历程与尺度演化
2.1 国家战略下的张江发展响应
2.2 尺度视角的张江演化历程
2.2.1 治理主体的演变
资料来源:据张江官网及高恩新. 事权分化、尺度重构与权威嵌入:开发区管理体制变迁的三重逻辑[J]. 行政论坛,2021,28(3):51-58。整理绘制。
2.2.2 空间格局嬗变
张江的空间格局亦发生了持续的变化。在宏观市域层面,1992年“张江高科技园区”成立,随后经历扩区、更名等演化进程,园区逐次增加到8个、12个、18个,最终形成“一区二十二园”的“泛张江”格局,地块数达到144片,总面积约531km2(图5)。而在微观核心区层面,张江高科技园区也历经多次拓展,1992年成立时的批准用地面积仅为17km2,逐步发展至张江核心区74.41km2。而近年来,上海提出依托张江核心区打造“张江科学城”,规划范围从2017年的约95km2,扩大至2021年约220km2(图6)。
2.3 张江的尺度探索与治理挑战
2.3.1 张江演进中的尺度探索
在张江高新区扩区和国家自主创新示范区建设过程中,主要采取了以下两方面的措施:一是通过成立作为建设和融资平台的开发公司,探索市场化的开发与治理模式,而政府(管委会)重点聚焦政策制定和审核监管,并理顺开发公司与属地政府的管理层级;二是通过机构“统合”将上海各类科创产业片区纳入到同一个管理主体的管辖范围之内,不仅改善了管辖空间嵌套和机构间条块分割的问题,也为协调涵盖“一区二十二园”的国家自主创新示范区发展和治理提供了平台和机制。
2.3.2 张江治理中的核心挑战
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“元治理”理念下的开发区治理策略探讨
3.1 明晰开发区治理中的政府权责
3.2 协调开发区与行政区的关系
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结语
上海张江高新区在中央和地方战略的共同引导下,多次经历较大规模的尺度重组和空间格局调整,这类现象在我国其他开发区也较为常见。面对开发区尺度演化中存在的若干问题,需要各级政府在内的所有治理主体,在充分认知治理失灵的可能性前提下,积极进行元治理探索并及时做出调整,尤其要明晰开发区治理中的政府权责、协调好开发区与各级行政区的关系,并充分发挥市场主体的作用,在治理实践中适时优化制度设计和运作策略。
2023年初的国家机构改革后,地方层面的国家高新区管理事权或将再次调整。唯有不断深化对中国式现代化的理解,时刻保持对经济社会发展、外部环境变化的敏锐感知,并在开发区出现某种程度的治理失灵时,及时提出应对思路和策略,才能确保开发区和城市的善治及可持续发展,为中国式现代化树立高质量发展和高水平治理的空间样板。
【致谢】感谢匿名审稿专家的宝贵建议,亦感谢编辑老师的帮助,对于本文的修改完善有所助益。
原文介绍
《国家级开发区的尺度演化与元治理思考——以上海张江高新区为例》一文刊载于《城市规划》2023年第5期,第4-14页。
【doi】10.11819/cpr20230502a
王启轩,同济大学建筑与城市规划学院博士研究生,wqx3@qq.com。
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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKu87-SJxoEJu6LL9TJzd50l63v2hNcriO1EE9IQHE4MTxiR0MyjalDMlSddEmy7iVvlKTt7UEcox&uniplatform=NZKPT
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